李光耀眼中的印尼

李光耀与苏哈托

苏哈托时代结束后，印尼政治最显著的发展却是令人惊讶的平淡无奇。这其中没有喧闹的街头示威者呼吁国家大刀阔斧地改革，也没有政府大胆推行转变国家经济的计划。你无法将它拍成好莱坞大片。但我深信历史学家在多年后回顾这个时期，会意识到它的重要性。我所说的发展是指区域化、地方化的发展，也就是中央权力的分散。

印尼第1-3任总统：苏加诺，苏哈托，哈比比。

1999年，接任苏哈托总统职位的哈比比悄悄地签署法令，从雅加达向全国约300个县政府下放权力。法令于2001年生效，并取得了非凡的效果。每个地区能够让当地选举出的官员负责地方事务，整个国家也因此重现新的生机。经济发展更趋均匀化，而地方自治也缓和了分离主义压力，让国家保持团结。权力分散对印尼而言将更加有利，让它更有可能充分发挥潜能。

在这些法律实施之前，印尼是全世界政治上最集权的国家之一。 牵涉到国家经济的重要决策，是由身在首都的总统和他的内阁所决定的，并由来自中央政府的官僚和代表在全国落实。大小事都得通过首都雅加达来安排。包括新加坡投资者在内的外国投资者都深谙游戏规则。他们知道即便是在印尼偏远的地区投资，还得在雅加达交上入门费。因此，通过开发国家丰富资源所取得的税收和利润，自然也得上缴首都，再由它决定要如何分配。

多年来，这样的制度在苏哈托的领导下也相当奏效。军人出身的苏哈托在1968年接替苏加诺成为印尼总统，领导这个国家长达30年。他所取得的成就是非凡的。苏哈托接管的是一个通货膨胀失控、经济形势极不乐观的国家。他把资源集中在国家的发展上，成功扭转劣势。与苏加诺穷其精力在国际会议上敲桌子、试图将印尼和自己塑造成新兴国家领导者的作风不同的是，苏哈托深知印尼若不先解决内部问题，就无法在国际舞台上发出有力的声音。马来西亚联邦成立时，苏加诺喊出“粉碎马来西亚”的口号，而苏哈托决心稳定国家的对外关系，不再提起这个口号，并接受马来西亚为印尼的邻国，承认沙巴和砂拉越属于马来西亚。

苏哈托委任资历良好的行政人员和态度认真的经济学家协助治理印尼，让国家在他执政的30年间取得真正的进步。苏哈托对印尼做出巨大贡献。虽然苏哈托在根除贪污和裙带关系方面算是失败的，但他执政的成果不言自明，历史会给予他评价：他让人民受教育，使经济增长，并建设公路和基础设施。

然而，苏哈托所仰赖的中央集权制度，并不是团结这样一个多元化国家的最佳方法。印尼由分散在5000公里范围内的1.75万个岛屿组成，有超过200个不同的民族。上世纪60年代，吴庆瑞曾说印尼的逐渐分裂几乎是“不可避免”的。他清楚看到一个群岛国家如何受各种势力所影响，而这样的国家无论在文化或历史方面，都难以体现合一性的感觉。

语言是防止印尼分裂的其中一个因素，而无论苏加诺有何缺点或如何哗众取宠，他在这方面都是有功劳的。这是因为他选择了马来语而非爪哇语作为国语。假如他想要选择爪哇语，他也能为此提出充分的理由。爪哇族是印尼主要的民族，他们的语言非常精炼，并在古代文学中已有使用。苏加诺本身是爪哇人，而作为印尼经济和文化中心的首都雅加达也位于爪哇岛上。可是，苏加诺知道爪哇语无法使国家团结，因为它在印尼许多地区被视为一种外地语言。居住在其它岛屿的人民或许会觉得学习爪哇语是个负担，而这可能导致国家分裂。另一方面，马来语则已是人们普遍使用的第二语言，因为这是商人和海员在走遍全国各地及东南亚地区时所使用的语言。他因此选择了马来语，并决定使之成为学校所教导的第一语言，让当地语言或方言成为第二语言。结果，全国如今都能听懂雅加达任何一个人的讲话。这确实是绝妙的政策，是苏加诺献给印尼的最佳礼物。

然而，一个共同语言并不足以维持国家团结。苏哈托也利用武装力量保持国土完整，比如用军队镇压亚齐叛乱分子。这只有在持续使用武力的情况下才得以维持。但武装部队扮演的角色也在改变。苏哈托在执政末期曾要求手下最高将领维兰托将军镇压起义的学生和工人。但维兰托了解军事行动的局限而拒绝这么做。当哈比比接任总统职务时，全国上下确实担心，一连串分离主义运动会趁政治局势改变之际争取脱离印尼。

哈比比决定走地方化的道路。不过，为了避免鼓励一些省份日后争取独立，雅加达政府越过约30个省级政府，直接将300个县政府和市政府设定为基层政府。政府过后在2004年承认，这个做法不是没有问题，并立法重建省和县之间的等级关系。尽管如此，自2001年后，每个地区还是夺回了各类地方事务的所有决定权，涵盖的范围包括卫生、教育、公共工程、农业、运输、贸易、环境和劳工等等。除了涉及石油、天然气和放射性原料的领域以外，政府也赋予地方政府发放其他领域投资执照的权力。哈比比来自南苏拉威西而不是爪哇，显然也是一个影响因素。假设当初接任苏哈托总统职位的是另一名爪哇人，轴辐式的政治制度相信至少还会坚持一段时日。此外，哈比比曾在德国留学和工作长达20年左右，而德国实行的是联邦制而非一元化体制，这想必对他也有一定的影响。无论如何，在1999年年底接替哈比比的瓦希德尊重哈比比所签署的法律，并协助全面执行相关政策。一份有关印尼地方化过程的世界银行报告指出，2001年后，原本隶属中央政府的公务员如今有三分之二改而听命于地方政府，而包括学校和医院在内的超过1.6万个服务设施，也同样移交地方政府管理。

印尼第4-6任总统：瓦希德，梅加瓦蒂，尤多约诺。

此举风险很大，但最终是成功的。如今，每个地区自行管理其资源，直接同外国企业交涉。这让大家都分得一杯羹，也改变了这个群岛国家的局面。由于企业再也无须和不同等级的政府交涉，因此也加快了一些程序。地方政府较熟悉当地情况，所以它们能应对局势的转变。一些在权力分散后所展开的调查也显示，许多印尼百姓认为公共服务在2001年之后有了改善。无疑的，这其中至少有部分原因是主要决策者如今得向选民和当地立法机关交代，而不是向中央政府报告。

廖内群岛是其中一个从改变中获益的例子。在这之前，它受雅加达政府管辖，但如今却能直接同新加坡和马来西亚的投资者打交道。由于廖内省最大的城市巴淡离新加坡比离雅加达近许多，因此这是再合理不过的事。外国投资者和当地人的就业机会都显著增加。

但最重要的是，权力下放让印尼维持国家统一。既然命运如今已掌握在各地区的人民手中，他们就无法称自己受中央压制，或得到不公平的对待。通过开发天然资源所得到的利润，也由当地政府管理。苏哈托时代用军事方案抵抗分离主义的做法，让印尼内部如同高压锅。中央和地方的关系往往紧张，而执政者必须确保紧紧将锅盖压下，否则就有爆炸的危险。哈比比提出的地方自治政策，成功释放了之前所积累的压力，让情况尚可长期维持下去。

地方化是一个不可逆转的过程。一旦你给了地方政府管理当地人民的权力，就不可能收回控制权。印尼还会经历一些调整，以找出地方自治，例如省级和县级政府之间的平衡，但它不会恢复苏哈托时代中央集权的体制。

然而，若以为印尼的发展道路因这些正面改变就不再充满困难和未知数，那就错了。地方化对这个国家虽说是很好的事，但并非什么灵丹妙药。除了面对传统的挑战，印尼也面对新的挑战，其中包括中央政府陷入的政治僵局、差劲的基础建设以及普遍存在的贪污现象。这些问题继续威胁着印尼的发展，并有可能让它偏离正确的航道。印尼会否面对、如何面对以及何时面对这些挑战的决定，将左右其人民的命运。

新加坡在和印尼以配套的方式签署引渡条约和国防合作协定时，就领略到政治僵局所带来的问题。印尼总统显然相信这对国家有利，否则就不会签署协议。然后，印尼人民代表会议（即国会）却推翻这项决定，表面上是因为这有损国家主权。但任何一名政治分析员都能道出协议被推翻的真实原因：印尼将在2009年举行大选，而议员多不与总统属于同个政党，因此希望通过贬低总统的名声来提高所属政党的胜算。

印尼在2002年修改宪法，让人民直接选出总统。之前，总统是间接由议员选出，因此自然得到议员的支持，无须担心政策被推翻。然而，新的制度让总统不一定是从代表性最高的政党中产生，因此有可能让政府陷入僵局。负责修改印尼宪法的人若参考法国的政治体系，就会考虑赋予总统权力，让他在当选后不久，又或者更迟一些时候，宣布解散议会、举行选举，以让他能够更明确地得到选民的委托以治理国家。

印尼在2002年所设计的结构，容易让中央陷入僵局，并影响它的决策过程。此外，印尼不太可能实现改革，因为任何法案必须由人民代表会议通过，而它没有放弃任何权力的诱因。能够否决总统的决策，符合人民代表会议的角色。从这个角度来看，地方化就有其可取之处，因为许多重要决策都已移交地方做决定。

印尼所面对的第二大难题，是它的基础设施建设。当一个国家是由1.75万个岛屿组成时，能够将它们连接起来对经济发展至关重要，因为将主要的人口聚居地联系在一起，才能让一个地区的增长带动另一个地区的增长。提供更多的快速轮渡服务和内陆航班服务将会有很大的帮助。在岛屿之间建造跨海大桥，也是极为有利的。这些都做得不够。建造巽他海峡大桥的计划已提出了许多年。若建成的话，它将是全国最长的桥梁，并连接苏门答腊和爪哇这两个最重要的岛屿，产生相当大的经济潜力。遗憾的是，这一切还是空谈，而未变成行动。

根据印尼分析员观察，和苏哈托时代相比，改善基础设施的步伐如今似乎慢了下来。当前的政府举办了一系列基础设施建设的峰会，并为提升公路和其他交通联系制定了宏大的计划，但缺乏实际可行的项目。其中的挫折感会因许多印尼精英阶层喜欢到新加坡度周末而变得更强烈。每逢到新加坡小度假后回国，他们就会深刻感觉到自己国内的道路和机场亟须投资和发展。

最后，这个国家要能够有效控制猖獗的贪污腐败情况。地方化无法缓解这个问题，因为省级领导也想从中捞得一些好处。贪污使整个体系上下皆是漏洞，花费的是一元，但这边贪掉一角，那边又亏掉两角，结果钱到了一名普通工人或想要赚取利润的外国投资者手上时，已所剩无几了。尤多约诺总统知道贪污行为一旦成为风气，就难以根除。这将需要非常坚定和持续的行动，必须由中央做起。印尼若能大力打击贪污，就能够创造新的未来，建设全新的国家。

印尼在过去10年表现不算太差，持续取得了4%到6%的增长。它几乎没有受到全球经济危机影响，而丰富的自然资源，也吸引了来自中国和日本的巨额投资。但这个国家若能在未来的20年到30年内转型，我会感到十分意外。马来西亚较有可能朝这方面迈出更大的脚步。这是因为它的面积较小，并且有更完善的交通系统和更有冲劲的劳动队伍。

印尼目前虽然发展良好，却还是一个以资源为基础的经济体。人们的心态停留在以土地的馈赠谋生，而不是靠双手来打拼。他们相信自己现有的资源还能维持很长的一段时间。或许他们这么想没有错。这个国家还有大片的土地未被开发。他们有石油和天然气，这总有一天会耗尽的，但他们还有木材和棕榈油。这些是用之不竭的，因为它们是可以反复种植的农作物。由于他们拥有这种种的资源，因此培养了一种闲散的生活态度，而习惯说：“这是我的土地。你想要底下的东西吗？那就拿钱来吧。”久而久之，他们养成了不求进取的个性，而这是不容易克服的。

节选自《李光耀观天下》

One Man's View of the World by Lee Kuan Yew

原标题：印度尼西亚 偏离中央