一文看懂“无废城市”的概念、国际案例与中国实践

目录

一、“无废城市”概念溯源

1.“无废”理念形成背景

2. “无废城市”概念辨析

二、 无废城市建设的国际案例与经验

1. 美国的“无废”体系

2.加拿大

3.欧盟“零废物计划”

4.日本“循环型社会”

5.新加坡“可持续发展蓝图”

三、中国实践和经验

1.“无废城市”提出背景和意义

2.政策梳理

3.“无废城市”的中国实践

4.试点地区案例

四、“无废城市”建设一些“冷”思考

1.建设基础比较薄弱

2.中国建设“无废城市”的优势

3.建设过程中的难点问题

4.“无废城市”建设要点

一、“无废城市”概念溯源

1.“无废”理念形成背景

“无废”一词源自英文“Zero Waste”，常被译为零废物、零废弃物、零废弃、零垃圾、零填埋和零浪费等。“Zero Waste”一词最早出现在1973年美国耶鲁大学化学博士保罗·帕尔默（Paul Palmer）创建的“零废物系统公司”（Zero Waste Systems In C.），这家公司主要从事化学品的回收和再利用。其产生的最初背景是工业化和城市化导致大量城市固废垃圾产生和填埋焚烧处置方式对生态环境造成的破坏。

伴随工业化和城市化进程的不断推进，人均收入水平的提高带动了对产品和服务的需求。人们消费的产品种类越来越多，更换频率越来越高，并且需要大量的一次性用品及包装。这一方面导致了资源枯竭和能源危机，另一方面也导致了大量废物的产生。垃圾处置途径主要有填埋、焚烧、堆肥和回收利用等。像美国等土地资源相对充足的国家，填埋成为其主要的处理方式。而像北欧及日本等国家，由于普遍国土面积较小，人口密度较大，固废填埋并不是特别经济的选择，所以焚烧比例相对较高。出于城市地区垃圾填埋场的短缺以及垃圾焚烧厂（垃圾发电技术）对环境造成不良影响的顾虑，最初的“无废”聚焦于垃圾的回收再利用和无害化处理，即在生产和生活中产生的各种废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，实现生活垃圾循环再利用的最大化。

20世纪90年代开始，急速增长的垃圾数量和种类不仅要求废物的收集系统愈加复杂，还对城市有限的废物处理能力提出挑战。同时，国际上有多个NGO环保组织，宣传“无废”运动，“无废”理念引起更广泛的关注，其关注的问题也逐步演变为如何系统化解决城市垃圾问题。2002年零废弃国际联盟（Zero Waste International Alliance，简写为ZWIA）成立，其主要目标之一是建立标准以指导“零废弃”战略在全球的发展。2006年，保罗·帕尔默成立了零废弃研究所（Zero Waste Institute），一个非盈利机构，主要从事在工业和商业领域运用“零废弃”原理实现垃圾减量，出版和发表环境影响报告和零废弃影响报告。2010年底，欧洲第一个零废物研究中心在意大利成立……

经过三十多年的发展演化，“无废”理念从注重末端治理提高回收利用率转变为注重源头减量和过程再使用的“废物倒金字塔”新型管理理念。许多西方国家的城镇和机构将“零垃圾”目标纳入其垃圾管理战略，“无废城市”概念便被作为城市垃圾管理和垃圾减量的终极目标。

△ 图片来源：国家零废弃联盟网站

2.“无废城市”概念辨析

“无废城市”是一种先进的城市管理理念，目前在国际上没有统一的定义，也没有有统一的“无废”标准。最具有共识的是无废国际联盟对“无废”的定义，即“通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场、海洋，从而不威胁环境和人类健康”。这一定义的核心是没有废弃物焚烧和填埋，对城市废弃物管理的要求较高。

从内涵上看，“无废城市”的概念的是相对的。即使是日本、欧盟等发达国家倡导的“无废城市”，也不追求实现绝对意义上的固体废物零排放。大多城市根据此定义并结合自身情况提出“无废城市”的概念。旧金山市、温哥华市、上胜町、奥克兰市采用无废国际联盟的定义。马斯达尔城、卡潘诺里市、悉尼市等对“无废城市”的定义指没有废弃物被填埋，个别城市如卢布尔雅那市定义的“无废城市”为废弃物总量减少一定比例。

我国同样也参考“无废国际联盟”定义，并在推出的“无废城市”试点方案同样强调：“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用。”基于这种理念，我国对“无废城市”的官方定义是：“以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，最大限度推进固体废物源头减量和资源化利用，将固体废物填埋量降至最低的城市发展模式。”这与发达国家的定义本质上是相同的，但更符合我国国情。

“无废城市”概念也是动态的。近年来，一些国家和地区不断挖掘拓展“无废”的内涵和外延，设置更高水平的建设标准。如新加坡作为城市型国家，将2019年定为“迈向零废弃”年，并推出首个“零废弃总蓝图”，旨在建立“零废弃国家”。2017年，杜祥琬院士等研究认为，我国未来将从“无废城市”试点逐步过渡到“无废社会”。“无废社会”是“通过创新生产和生活模式，构建固废分类资源化利用体系等手段，动员全民参与，从源头对废物进行减量和严格分类，并将产生的废物，通过分类资源化实现充分甚至全部再生利用，使整个社会建立良好的废物循环利用体系，达到废物近零排放，实现资源、环境、经济和社会共赢”。

“无废城市”管理的核心理念是从资源的开采和加工到垃圾处置的整个生命周期实现垃圾减量，最终实现资源价值的最大化（垃圾的零填埋和焚烧）。整体生命周期大致包括七个阶段：资源的开采和加工、产品设计、产品制造、产品消费和垃圾的产生、垃圾管理、垃圾处理、垃圾处置。

总的来说，“无废城市”是一个新的城市管理概念，是一种城市固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理。“无废”不是城市不产生固废，而是根据不同的经济发展阶段，达到不同的“废物”排放和利用目标。

二、无废城市建设的国际案例与经验

随着经济社会的发展和废弃物管理体系的完善，建立“无废城市”成为越来越多国家和城市的规划目标。2015年，美国市长会议发布了“支持城市无废原则”的决议，2018年，全球23个城市联合发布了“建立无废城市”的宣言等。美国旧金山市、加拿大温哥华市、日本上胜町、阿联酋马斯达尔城、意大利卡潘诺里市、澳大利亚悉尼市、斯洛文尼亚卢布尔雅那市、新西兰奥克兰市等8个城市已明确提出建设“无废城市”，其建设成效已获得国际社会认可。全球不同区域国家推动“无废城市”建设的经验，为我国提供了宝贵经验。目前，部分国家或地区已陆续在“无废城市”建设方面进行了实践并取得了一定成果。

1.美国的“无废”体系

美国“无废”体系下的管理内容主要是城市生活中产生的固体废物（包括日常生活垃圾、餐厨垃圾、建筑废物等）。美国环境保护局（EPA）网站列出了100项“无废”措施，涉及相关目标和规划的制定、地方政府政策的执行、街边废物收集、食物垃圾处理、处理设施建设、回收体系建设、建筑废物处理、处置方式的限制要求、强制性措施、宣传教育等诸多方面。每项措施都链接了真实的本土实践案例，并对其进行了详细阐述和示范。

此外，EPA还开发了一款名为“管理和改造废物流”的政策选择评估工具。该工具集合了上述的100项措施及相关实践案例，并对每一项措施从使用部门、适合的废物种类、分类效果、对温室气体减排的贡献、可接受程度、适用范围、知识储备要求等方面进行了分类或分级。从事固体废物管理的相关人员可以通过该工具，快速找到特定目标下的有效措施，为决策的制定提供有力的支撑。

由于美国实行联邦制，国家和地方存在明显的事权划分，美国环境保护局（EPA）与地方环境保护机构也不存在上下级关系。EPA负责制定法规以及从事相关的科研事项，地方环境保护机构则根据本地的具体情况，制定本地的环境保护政策和计划，并采取相应的措施进行环境管理。

美国城市案例：旧金山市

2002年，美国旧金山宣布了“到2020年实现零垃圾进入填埋场”的愿景。为达成这一目标，旧金山对特定材料的使用实施了严格的立法管理，包括禁止在餐饮服务中使用聚苯乙烯泡沫塑料（2006年），强制性回收建筑垃圾（2007年），禁止药店和超市使用塑料袋（2009年）和禁止出售塑料水瓶（2014年）等。为确保禁令的有效实施，旧金山在住宅、企业和学校等地点开展了广泛的宣传活动，帮助市民了解适当的废物处理方法，并通过财政激励手段鼓励市民将废物从混合废物箱转移到指定用于回收或堆肥的垃圾箱。针对在城市固体废物中占比最高的城市食物垃圾，旧金山推出了美国第一个也是最大的“城市食物垃圾堆肥收集计划”，将收集的食物垃圾和其他可堆肥材料转化为供当地农民使用的混合肥料。在此努力下，旧金山在2012年实现了近80%的废物减量，在美国所有主要城市中比例最高。

美国城市案例：奥克兰市

由于美国实行联邦制，国家和地方存在明显的事权划分，美国环境保护局（EPA）与地方环境保护机构也不存在上下级关系。EPA负责制定法规以及从事相关的科研事项，地方环境保护机构则根据本地的具体情况，制定本地的环境保护政策和计划，并采取相应的措施进行环境管理。

以旧金山湾区奥克兰市（Oakland City）的“无废”策略为例，其目标是到2020年，将需要处置的废物量从2005年的40万吨/年减少到4 万吨/年。完成90%的减量目标不是某一项措施能够单独实现的，需要制定源头减量、过程循环、末端回收的综合策略，构建多方参与的“无废”管理体系。

奥克兰对产品实行全生命周期管理，对生产、消费、回收、处置行为实行全过程管理。在生产环节，推行生产者责任延伸制度，倡导生产商承担废物处理责任，杜绝使用非环境友好型材料，采用可拆解和方便回收的产品设计；在消费环节，通过教育和宣传，引导绿色消费，选择环境友好型产品，杜绝过度包装，提倡通过维修、再利用、捐赠等方式强化物品的使用；在回收环节，通过再制造、堆肥、梯级使用、能量回收等方式，提高资源利用率；在处置环节，通过合理的设计和规划，制定激励措施，发展绿色产业等方法，提升废物回收量，减少处置量。

2.加拿大

加拿大城市案例：温哥华市

加拿大温哥华市自 2011 年来陆续出台了多份包括成为“无废城市”的计划，并在 2018 年出台了《无废2040》战略计划，明确提出到 2040年实现没有城市废弃物（包括生活、商业及建筑废弃物）被焚烧或填埋的“无废目标”，并系统提出了到 2040 年实现“无废城市”的理念方法、优先领域及各领域将开展的工作。

温哥华市强调减少废弃物带来的经济、社会、环境效应，因此形成了多行业多机构互相协作的局面。整体来看，温哥华市的废弃物管理体系以政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、商业企业签约专门服务商、建筑企业确保重复和循环利用建筑废弃物、市政企业负责废弃物收集及处理，以及大量的私营企业和非盈利机构广泛参与废弃物收 集、运输、处理等环节。温哥华市所在的不列颠哥伦比亚省及大温哥华地区严格管理城市废弃物，温哥华市在遵守后两者制定的法律、标准基础上制定自身的废弃物管理体系。

在家庭生活废弃物方面，温哥华市政府为每户家庭免费提供灰色垃圾箱收集用于焚烧或填埋的生活废弃物、以及绿色垃圾箱收集厨余；Recycle BC公司通过在住宅区放置不同类垃圾箱及上门服务，为所有家庭提供可循环利用的生活废弃物的收集及循环利用服务。

在商业废弃物方面，温哥华市要求商业企业必须签约废弃物处理商。在建筑废弃物方面，该市要求建筑企业必须重复及循环利用建筑废弃物，并规定了比例。温哥华市采用生产企业责任制，要求生产企业从产品的设计、材料选择，到产品生命周期结束时对其回收处理，并且不断扩大生产企业的范围。

此外，温哥华市及其所在的不列颠哥伦比亚省及大温哥华地区不断颁布新的地方法则，如禁止有机生活废弃物随意投放、禁止一次性产品使用等，以进一步减少废弃物并增加循环利用。这些管理模式、法律、措施为实现“无废城市”打下了坚实的基础，2016 年的城市废弃物焚烧和填埋率仅为 38%。

3.欧盟“零废物计划”

欧盟的“零废物计划”是由循环经济理念发展而来的，更多关注于经济体系的重新构建。欧盟委员会在2014年和2015年先后发布了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”(Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe)、“循环经济一揽子计划”(Closing the loop—An EU action plan for the Circular Economy)，提出循环经济的深化是指产品、材料和资源的经济价值维持时间最大化、废物产生量最小化，发展可持续的、低碳的、资源节约的和竞争性的经济。

“零废物计划”实施框架包括生产、消费、废物管理、变废物为资源的产品生命周期四个环节，并分别设定了优先发展领域和行动时间表。生产环节的政策目标主要包括激励循环产品设计、鼓励提高生产效率的示范和创新。消费环节主要有四个政策目标，包括向消费者提供可靠信息、强化产品维修和升级、创建消费新模式、发挥公共采购对循环经济的引导作用。废物管理环节的政策目标包括确定提高回收率的长期目标、明确并简化有关废物的概念、确定降低填埋量的长期目标、采用经济手段进行有效的垃圾管理。资源再生环节的政策目标包括建立标准保证再生资源质量、增加再生资源的使用、安全处理化学品、加强资源流动研究。

在生产环节，设计和生产易于回收和再利用的产品。修订“生态设计指令”，根据循环经济的原则设计产品，并提出一系列提高产品可修复性、可升级性、耐用性和可回收性的具体措施；指导各产业部门的最佳可用技术参考文件，涵盖废物管理和资源利用效率指南及最佳实践案例。

在消费环节，帮助消费者选择可持续的产品和服务。向消费者提供充足的信息，包括产品能效、原材料及产品生命周期末端回收的可能性等。推动绿色声明的完善，提高生态标签的效力。建立有利于向消费者提供完善的维修、共享和循环利用的服务体系。

在废物管理环节，提出适应欧盟各国国情的具体政策手段，包括明确并简化废物、副产品等相关标准定义，优化统计方法；针对回收率较低的成员国制定特别规则，引入预警系统，监测目标执行情况；使有害废弃物更具可追溯性；更多使用经济手段(如填埋税)来减少需要填埋的垃圾数量；扩大生产者责任制度的一般要求，把生产者对产品的责任延伸到产品消费后期；对企业设计更环保的产品以及建立修复、回收和循环系统提供直接的资金激励。

在资源化利用方面，主要是振兴再生资源市场。明确再生资源的质量标准以及“最终废物”的法律定义，再生资源不再纳入“废物”管理范畴。

欧洲城市案例：德国柏林市

柏林是德国第一大城市，是欧洲无废城市网络的成员，也是德国废弃物管理的示范区域之一。实现“无废城市”是柏林长期性、根本性的目标，通过不断努力，该市日益成为全球“无废城市”的引领者。柏林的废弃物管理的关键在于促进公众参与，提高废弃物的回收、循环和再利用。德国联邦和各州目前有关环保的法律、法规达 8000 多部，是世界上拥有最完备、最详细的环境保护体系的国家。德国政府制定了一套严格的处罚规定，并设有“环境警察”，对包括柏林在内的所有城市的废弃物产生者进行严格管理。在此背景下，柏林市制定了完善的城市废弃物管理体系，采用严格的行政措施、多主体参与协作、高度专业化运作。同时，柏林市不断加强立法，并且通过采用高效的废弃物收集体系、严格管理废旧汽车、引入新型垃圾桶、实行塑料瓶押金制度等措施不断优化废弃物管理体系，提高废弃物的回收利用、减少焚烧填埋，从而为实现“无废城市”打下了基础。

4.日本“循环型社会”

日本在2000年通过了《循环型社会形成推进基本法》，提出通过废物减量化及资源化等手段降低日本的资源消耗效率，减轻当地环境负担。自2003年起，日本政府陆续发布四份《推进循环型社会形成基本计划》，以五年为一个周期推动日本循环型社会的建设计划，目前已完成第三阶段。

第三阶段的总体目标是：进一步遏制废物产生和开展循环利用来减少废物的土地填埋处理量；提高回收质量；进一步减少自然资源的利用和环境负担，通过回收金属、使用可再生资源和生物质作为能源来保障资源供应和安全等。具体目标为：到2020年，资源生产率达到46万日元/吨（约27000元人民币/吨，比2000年增加约80%），循环利用率达到17%（比2000年增加约70%），最终处置量为1700万吨（包括1275万吨工业废物，比2000年减少约70%）。

第三阶段《循环型社会形成推进基本计划》确定了8个领域的国内措施，包括建设循环型社会并重视废弃物减量化和再利用的质量、建立低碳和谐共存社会的综合努力、推进地方资源回收区建设、促进废物和生物质资源能源化利用、发展废物回收利用工业、合理处置废物、切实落实废物减量及循环处置等法律要求、推动环境教育及信息分享和提高公众意识。此外还有2个领域的国际努力措施，包括促进“3R”国际合作和支持日本回收工业的海外发展、完善促进废物资源循环国际转移的进出口措施。

在执行上，日本政府每年进行年度废物管理调查，调查的信息包括产生的废物数量以及通过回收、堆肥和焚烧处理的废物量。该数据库向地方政府和公众开放，地方政府使用数据库信息不断评估改进废物管理流程，公众和学术组织也可以使用这些数据来评估废物管理系统的有效性。同时，日本政府也根据地方政府提交的废物管理计划向市政当局提供补贴，用以发展和改善当地废物处理设施。补贴通常覆盖基础设施项目成本的1/3，而对于先进设施补贴往往占项目成本的一半。在日本国家政府和地方政府之间在数据收集和融资等方面有效合作的基础上，形成了日本高效的固体废物管理系统，当前日本每年产生的近4400万吨废物中仅有1%进入垃圾填埋场。

日本城市案例：九州市

日本北九州市是联合国表彰的环境治理典型城市，创造了“北九州模板”。日本北九州市形成了环境局指导、北九州市环保公司的规范处理、废弃物管理网络化共治、公民积极参与的官、产、学、民合作机制。近 30 年来，日本北九州市积极推行 3R（Reduce，Reuse，Recycle，即减量化、重复使用、循环利用）促进物质循环，制定重点领域的政策法规包括采用分体式废弃物收集、使用专门的生活垃圾袋等，同时积极宣传环境保护和废弃物管理理念、重视环保科研及人才培养、打造北九州市零碳社区和北九州市的生态镇中心等废弃物管理示范项目、加强废弃物管理国际合作和对外宣传。日本北九州市的“无废城市”建设持续推进，在环境治理国内国际的影响力持续提升。

5.新加坡“可持续发展蓝图”

新加坡于2015年提出了“新加坡可持续蓝图2015”，其主要目标是：到2030年，新加坡的废物回收率达到70%，生活垃圾回收率达到30%。非生活垃圾回收率达81%。“新加坡可持续蓝图2015”提出了迈向“零废物”国家的四项基本措施和五项具体计划。

四项基本措施包括：一是在所有新组屋中为可回收废物建设中央垃圾溜槽，并通过更好的基础设施支持促进私人住房垃圾的回收；二是在更多组屋中引入气动垃圾运输系统，为垃圾便利、卫生的处理提供支持；三是建立一个综合的废物管理设施将可回收物品从废物中进行分离；四是采取更多措施减少食品饮料行业的食品垃圾，改善电子电器废物回收利用。

五项具体计划包括：一是新加坡包装协议，通过与行业协会、非政府组织和废物管理公司签署协议，减少包装废物的使用量；二是大型商业场所强制性废物报告，鼓励业主和管理人员采取行动改进废物管理，提高废物回收率；三是设立"3R"基金，重点关注食品、塑料和玻璃等回收率较低的废物流，通过共同资助计划鼓励机构开展废物最小化及回收利用项目；四是建立食品垃圾回收策略，通过在酒店、商场和食品中心就地处理食品垃圾，有效减少和回收食品垃圾；五是·制定实施全国资源回收电子垃圾伙伴关系计划，通过全国性的自愿合作计划提高公众意识，以回收所有需要回收的电器和电子设备。

从全球废物管理成效来看，虽然部分发达国家在城市废物管理方面取得了一定成绩，但成果数量较少，未能在世界范围内得到大面积推广，废物管理转型的痛点还落在法律制度缺失、废物管理能力有限的发展中国家上。由于各国家或区域的社会经济发展状况不同，所以在实现废物的健全管理方面也面临着不同趋势和挑战。相对而言，发展中国家通常缺乏化学品和废物的健全管理体系，废物管理进程也受到经济发展目标的制约，这些都加大了发展中国家开展有效废物环境无害化管理的难度。在此情况下，我国提出的“无废城市”建设计划将填补发展中国家开展城市废物管理的空白，有力推动全球废物管理可持续发展的进程。在第四届联合国环境大会上，我国的“无废城市”建设计划即获得了各国的积极响应。

三、中国实践和经验

1.“无废城市”提出背景和意义

我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600—700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。生态环境部部长李干杰也在2019年1月23日发布的署名文章中提到：“固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市‘垃圾围城’问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。”

然而与之形成鲜明对比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。

所以早在2016年5月出台的“土十条”中，就明确要求强化工业废物处置工作，严厉打击非法处置危废行为。十九大报告和2018年国务院政府工作报告也明确提出要加强固废和垃圾处置。2018年5月9日生态环境部启动“打击固体废物环境违法行为专项行动”,即“清废行动2018”此次“无废城市”建设的提出，在国家生态文明建设的大背景下，有着政策与规划的连贯性，也意味着当前我国的固废处理市场，正从“清废行动”中的严格管控期发展至建设“无废城市”中的综合处置阶段。

“无废社会”建设从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，成为我国固废治理的重要抓手，也是建设生态文明和美丽中国的重要内容。推进“无废城市”建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义。

“无废城市”建设有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。推进“无废城市”建设，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。

“无废城市”建设有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制。推进“无废城市”建设，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。

“无废城市”建设有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。推进“无废城市”建设，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。

2.政策梳理

2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，获中央领导的重要批示。

在 2018 年2月全国环境保护工作会议上，生态环境部部长李干杰表示将推动开展“无废城市”建设试点。2019 年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出“在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。”2019年4月，生态环境部筛选确定“11＋5”“无废城市”建设试点，分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市以及河北雄安新区（新区代表）、北京经济技术开发区（开发区代表）、中新天津生态城（国际合作代表）、福建省光泽县（县级代表）、江西省瑞金市（县级市代表）。2019年5月8日，生态环境部印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，试点城市与地区按要求编制“无废城市”建设试点实施方案。试点两年间，深圳等 11 个城市和雄安新区等 5 个特殊地区积极开展改革试点，取得明显成效。

2021年12月15日，生态环境部等18部委印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》提出：“推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥。”

3.“无废城市”的中国实践

从2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》开始，“无废城市”建设工作已经开展了近三年。在充分借鉴国际经验的基础上（生态环境部对外合作与交流中心编制了《无废城市国际案例分析报告》），我国在探索中国特色“无废”城市的道路上迈出了坚实有效的第一步，贡献了创新的“中国方案”。

（1）“无废城市”的一个核心理念

我国没有把零填埋、零焚烧作为明确目标，这有对中国现实国情的深刻思考。我国对“无废城市”的概念提出了自己的理解：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是指没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

“无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处理处置安全环保。中国正处于从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”的发展阶段，垃圾焚烧发电是对巨量垃圾无害化、减量化、资源化处置最科学最有效的方式。与此同时，全社会要弘扬新时尚，大力推进垃圾分类、源头减量，通过前端回收、循环利用，逐步减少末端垃圾焚烧量。从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”再到“少填埋、少焚烧”，并向“零填埋、零焚烧”的终极目标无限趋近，就是我国“无废城市”建设的路线图。

（2）“无废城市”建设的两个“方案”

从2019年的《“无废城市”建设试点工作方案》到2021年的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，“无废城市”建设的原则、目标、任务、步骤和保障措施都更加清晰。试点城市从16个推广到100多个，显示了我国稳步推进“无废城市”建设的决心和行动。主要任务中，除了顶层设计、工业领域、农业领域、绿色生活方式和危废领域，新的工作方案还特别强调了建筑垃圾综合利用及制度、技术、市场和监管四大体系建设任务，工作重点更加突出，也更加系统化。

（3）“无废城市”建设的“三级指标”

在借鉴发达国家经验和我国发展指标体系、绿色发展指标体系等统计调查实践经验的基础上，在我国生态文明建设评价目标体系总体框架下，围绕《“无废城市”建设试点工作方案》总体要求和具体任务，提出了“无废城市”建设的“三级指标”。目前指标体系已经出了两版，改动不是很大。一级指标有5个（分别为固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力、群众获得感）、二级指标有18个（主要覆盖工业、农业、 建筑业、生活领域固体废物的减量化、资源化、无害化，以及制度、市场、技术、监管体系建设与群众获得感等18个方面）、三级指标有60个（其中必选24项，可选36项）。

“无废城市”建设指标体系是国家生态文明发展指标体系和绿色发展指标体系的重要组成部分，是试点建设的重要引领，主要用于指导试点城市识别工作重点、明确试点建设目标和任务。同时，《指标体系》也鼓励试点城市在聚焦固体废物突出问题和试点重点任务的前提下，根据各地发展阶段、发展特征等实际情况，开展差异性目标设置和指标补充，为完善我国固体废物统计制度、建立“无废社会”指标提供支撑。

“无废城市”建设试点的四大体系包括：制度体系、技术体系、市场体系和监管体系。16个试点地区以“四大体系”建设为引领，积极开展“无废城市”建设。从生态环境部网站公布的情况来看，试点城市在2020年4月、6月、8月、10月和12月都提交了“无废城市”建设试点“四大体系”任务完成情况以及项目工程的建设情况。

一是作为基础的制度体系，主要体现在法规或政策性文件制定、协调机制建立等方面；二是作为支撑的技术体系，主要体现在大宗工业固体废物零增长、农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化和资源化、危险废物全面安全管控的技术模式建设等方面；三是作为重点的市场体系，主要体现在固体废物回收利用处置产业市场发展和骨干企业培育等方面，在试点建设过程中，要继续把握金融本质，发挥市场体系在“无废城市”建设中的支撑作用。；四是作为保障的监管体系，主要体现在固体废物监管能力建设和风险防范能力建设等方面。

4.试点地区案例

截止到目前为止，16个试点均在生态环境部网站公布了“无废城市”建设中的亮点模式及工作总结报告。总结了在试点过程中的经验与教训，为接下来的试点工作奠定了基础。本文选取海南省三亚市亮点模式。

海南省三亚市

（1）制度引领 + 源头减量 + 陆海统筹 + 公众参与 + 国际合作的白色污染综合治理模式

在制度引领方面，强化顶层设计，成立“禁塑工作领导小组”，高标准制定并印发《三亚市全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，配套出台《2020年三亚市禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品试点工作实施方案》和《三亚市禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品试点工作任务分工方案》，细化“禁塑”工作任务，强化责任落实，建立协调机制，高位推进“禁塑”工作。在源头减量方面，实施重点行业和场所“禁塑”；以“无废细胞工程”建设为抓手，鼓励可重复利用的替代品的使用；推广绿色农业防控技术和生物降解农膜，促进农业塑料废物源头减量；规划建设全生物降解塑料制品厂，解决不可降解塑料制品的替代产品供应问题。在陆海统筹方面，强化塑料垃圾收集—回收体系建设；出台《三亚市推进海上环卫工作实施方案》，全面启动海上环卫工作；借力河长制、湖长制，加强河道垃圾排查整治，防止河道垃圾进入海域。在公众意识提升方面，加强宣传引导，建立海洋环保宣传教育基地，为公众搭建常态化、社会化的海洋环保科普平台。在国际合作方面，加入WWF“净塑”城市倡议，开展国际间“净塑”项目合作和经验分享，提升三亚在塑料污染防控方面的国际影响力。

（1）基于全方位“无废细胞工程”建设的旅游行业绿色转型升级及“无废”理念传播模式

基于三亚市生态环境和旅游产业优势，努力打造从入岛到离岛的“无废城市”建设全方位宣传和意识提升，打造以旅游行业为基础的全方位“无废文化”传播模式；通过开展“无废机场”“无废酒店”“无废旅游景区”“无废岛屿”“无废赛事”“无废会展”、绿色商场、绿色机关、绿色社区等“无废细胞工程”建设，实施固体废物减量化、资源化、无害化处理举措，落实企业主体责任和公众个人意识，开展多种形式的宣传教育，借助文旅产业传播生态文明的旅游文化和“无废城市”理念，基本形成了基于绿色生活、绿色消费模式的从机场—酒店—旅游景区—商场—海岛的全链条精品绿色旅游品牌，推动旅游产业绿色发展，打造旅游行业绿色品牌形象，建立基于生态环境改善的旅游产业经济效益提升战略。

（3）破解“邻避效应”，解决废物协同共治、区域共治的循环经济产业园建设模式

明确以固体废物处理和资源化利用为主要产业的园区定位，将生活垃圾焚烧发电、建筑垃圾综合利用、餐厨垃圾处理、危险废物预处理和转运中心、再生资源集散中心等固体废物处理设施规划入园，为城市发展提供基础保障设施，有效解决“邻避效应”；创新性利用生活垃圾焚烧厂配套医疗废物处置设施建设，解决区域医疗废物处置难题，提升医疗废物处置能力，防范重大疫情可能带来的环境风险；将生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等处理设施向公众开放，开展工业旅游示范，提升公众环保参与感与获得感。

相较于其他国家和地区开展的“无废城市建设”，我国“无废城市”建设在管理范围上更加全面，同时包含了社会源废物和工业源废物；在建设目标上，我国“无废城市”建设计划不仅将推进我国固体废物的源头减量、资源化利用和无害化处置，更将建立起一套“零废弃物”废物管理的量化指标体系，形成可复制、可推广的建设模式，为世界上其他发展中国家提供一个重要的参考样本。不同于拥有相对成熟完善的废物管理体系的发达国家或地区，我国的废物管理体系还留有实践进步的空间。在总体发展目标上，我国更需兼顾多方面考虑，在推进废物管理的同时推动我国经济社会的持续发展。这正是其他发展中国家在施行更为严格的废物管理策略时的首要考虑。我国的“无废城市”建设将为其他国家提供宝贵的废物管理转型经验。

四、“无废城市”建设一些“冷”思考

无疑，近年来“无废城市”建设是一个非常“热”的话题。政府层面，16个试点城市和地区两年内加速建立制度、技术、市场和监管“四大体系”，推进一大批工程项目落地。市场层面，“无废城市”背后“万亿级”固废处置蓝海引发企业关注。根据最新行动方案，100多个城市将成为试点，“无废城市”将持续大力推进。正因为它的“热”，我们才需要更加“冷”（冷静、客观、全面）地去思考我国“无废城市”建设的现实基础、优势、难点及重点，方能“行稳致远、久久为功”。

1.建设基础比较薄弱

“无废”建设是艰巨的系统工程，发达国家绝大多数城市在制定“无废城市”目标前，均已有数十年甚至上百年的废弃物管理经验，这为实现“无废城市”奠定了良好基础。回顾过去，中国走过了较为典型的压缩式工业化道路，仅用短短的六七十年时间，完成了发达国家300多年的工业化积累。特别是改革开放以来，中国经济保持高速增长，人民生活水平大幅提高。然而，中国在缔造后起大国增长奇迹的同时，长期的粗放型发展方式导致主要污染物排放量居高不下。改革开放后，高速工业化和城镇化进程中，我国并没有建立起一套完善的资源循环利用体系，“无废城市”的建设基础还很薄弱。因此，无论是从政府管理机制，还是公众参与、价费机制及政企关系，亦或是资金、技术和商业模式的突破，都无法速成。从顶层政策转化成万亿市场红利，也不是一蹴而就的。温哥华“无废城市”计划耗时50年以上，在中国，这也肯定是一个世纪工程，我们需要量力而行、循序渐进、无限接近，但决心和信心、战略与战术是现在就要有的。

2.中国建设“无废城市”的优势

一个是时机上的优势。在工业化不同阶段，一国或地区的固体废物规模变化规律符合环境库兹涅茨曲线（EKC），即当人均GDP达到一定的临界水平，经济增长对固废生成的影响由正转负，并迎来下行拐点。世界范围来看，这一倒U型曲线的拐点通常发生在人均GDP为5000～20000美元之间，发展中国家的临界值一般要低于发达国家。2018年，我国人均GDP约为9900美元，进入EKC曲线的临界区间。由于固体废物特别是工业固废的减量和无害化往往更具技术经济性，相比其他污染物，固体废物排放有可能更早达峰。基于这一规律，加大固体废物治理力度，不仅是改善环境质量的关键步骤，而且对于降低主要污染物排放的总体水平、形成技术带动效应，从而在较低的人均GDP水平实现经济增长与环境影响脱钩具有重要意义。在这一背景下，提出“无废城市”建设恰逢其时。

另一个是制度优势。“无废城市”建设要探索中国道路，遵循中国式推进模式。中国最大的优势还是制度优势。从经济学上来说，“无废城市”建设是具有正的外部性，离不开政府提供的高质量公共产品和公共服务，必须坚持政府引导，统筹各个地方来处理，全国一盘棋。同时，从长远来看，更应充分发挥市场机制在固废减量循环无害化资源化利用中的主导作用，发挥好企业的主体作用，发展绿色金融，让市场的力量与行政的力量形成强大合力。政府要加大宣传引导，普及“无废理念”，让更多人认同绿色生活和生产方式，“无废城市”就可以实现得更快更好。

3.建设过程中的难点问题

（1）“九龙治水”的分割机制与固废管理的协同相矛盾

由于固体废物的种类繁杂，分属于不同部门管理，涉及环保、发改、商务、工业、农业等多部门和多领域，如农业废弃物归农业农村部、工业危废归生态环境部、生活垃圾及建筑垃圾归住建部管理、医疗危废归卫生部等，多头管理、“九龙”治水仍是固废领域所面对的突出困难。固废领域如果需要“协同处置”，或者在源头减量、前端收集和后端产业链消纳方面要有所破局，首先就会面临这个问题，政府管理端的瓶颈就决定了“无废城市”创建的复杂性，亟需打破“事不关己高高挂起”的部门分割机制，建立有效畅通的部门协同机制。比如业内熟知的餐厨垃圾资源化附属物有机肥的消纳，建筑垃圾资源化、循环经济园建设等问题，多年来一直受困于此。

“无废城市”建设是一个系统工程，政策能否协调各部门形成合力推动“无废城市”建设是一个重要问题；而长效机制能否形成，则关系到“无废城市”建设能否持续推进、取得预期成效，而避免成为一个运动式的创建活动。

（2）邻避效应与公众参与的意愿使“无废城市”成效大打折扣

建设“无废城市”另一个困难就是公众参与意愿低，比如推动多年的垃圾分类之所以效果不理想，与公众参与程度低有直接关联。让每一位公民树立垃圾分类意识并积极参与进来，是一项巨大的工程。垃圾焚烧发电项目亦是如此，国内目前的焚烧厂建设运营仍处于规避“邻避效应”阶段，尚未系统性地形成“邻利”的整体发展思路。

作为“无废城市”重要参与主体，公众参与极其重要。近年来，虽然公众对环境保护的认识在不断提高，但参与环境保护、特别是自觉进行垃圾分类行动不够。再生资源回收人员被认为是“捡垃圾”或“捡破烂”的，受到社会部分人的歧视。信息公开和宣传不到位，公众对再生资源产品存有偏见；当商品冠以“再制造”或“再生”时，便认为质量有问题。行动方案中“保障设施用地”的背后，也隐含了环保设施选址难的问题。

（3）低值再生资源回收难、利用率低

建设“无废城市”，核心在于从源头减量、实现资源化，实现有机固废的资源化。低值再生资源回收难、利用率低也是“无废城市”面临的一大挑战。

在城乡生活废物中，废玻璃、废塑料膜、废木料、废复合包装等低值再生资源，约占垃圾总量的30%。由于回收利用利润低、成本高，企业缺乏废旧物资回收利用的积极性。集散市场大多数功能单一，仅局限于再生资源收集、交易和分选，缺乏研发、培训等配套环节，也没有统一的行业标准、金融服务。回收企业大多规模小，以小作坊或家庭作坊为主，再生资源随意露天堆放为主，不仅资源利用率低、二次污染严重，还给再生资源回收利用企业留下了不好名声。建筑垃圾同样如此，现在，城市中的垃圾，价值太低的，乱倒；有一些价值的，冒着处罚的风险非法回收。

4.“无废城市”建设要点

（1）“无废”与“城市”的深度融合

“无废城市”建设要与城市发展融合。不仅需要调查统计并追溯现有固体废物产排情况，更要结合城市发展定位、涉固产业发展方向、农业种植结构调整、城镇化发展趋势、常住与流动人口变化情况等，识别今后一段时期固废问题和管理的重点，实现“系统化、精准化”施策。

“无废城市”建设要与城市规划融合。要将“无废城市”建设的相关举措融入到城市总体规划、各专项规划、实施方案、工作计划中，通过“无废城市”建设影响城市相关规划和工作计划的制定与实施。例如，城市规划要充分考虑产生大宗固体废物的工业园区、资源循环产业园、静脉产业园，危废处理处置中心、以及水泥厂、砖厂等固废消纳场所的布局与选址，尽可能扩大资源化与最终处置设施覆盖范围、减少运输半径，使城市固体废物得到充分安全的运输与处置，降低风险。

“无废城市”建设要与城市建设与运维融合。生活垃圾、餐厨垃圾收集转运与处理处置设施等“无废城市”设施建设项目要作为城市基础设施建设项目予以推进，并充分考虑采取能够有效保障项目可持续运营的运作模式，防范项目风险，避免出现“烂尾”。可根据项目自身特点采取特许经营、政府和社会资本合作、委托运营等模式，但无论哪种方式，均需充分考虑项目的投资回报机制，确保社会资本合理收益;并建立按效付费和监督考核机制，强化项目运营维护效果的重要性。

“无废城市”建设要与城市管理与治理融合。“无废城市”建设不单单是固体废物的管理能力建设，更是政府城市管理和多元参与城市治理的新策略。“无废城市”建设应建立以政府主要负责人为主要领导的工作推进组，制定可操作的、分部门的、实施路线清晰的整体实施方案，生态环境、工信、发改、住建、城管等各部门分工协作、联动配合。同时“无废城市”建设需要多元参与，要创新机制体制，促进政府、企事业、社区居民、村集体、农户共同参与。

（2）“制度”和“技术”协同创新

按照经济学的理解，任何废弃物都有转化为资源和生产要素的可能性，而将这种可能性转化为现实要受到特定的技术条件约束。因此，要将创新驱动作为“无废城市”建设的重中之重，特别是在技术创新上全面布局、持续发力，把推广绿色生产方式、绿色设计、绿色供应链与构建现代化经济体系。

技术创新需要制度的保障，一是金融方面。找准金融、资源和产业三者间的绿色“结合点”，充分利用政府资金，引导银行资金流持续向固废处理、资源综合利用、垃圾焚烧发电等项目，有效解决了城市绿色低碳循环发展的融资难题，初步实现了城市主要固体废物的源头减量和资源化利用；二是标准和评估方面。在现有技术路线下，不少所谓绿色技术和产品普遍难以做到节能和环保兼容。不少取得了一定节能效果的产品，从全产业链或者产品全生命周期考察，未必绿色低碳。这种现象在光伏等新能源产业以及新能源汽车行业中尤为突出。这固然是行业整体技术能力和发展水平的结果，但也在一定程度上反映出产业政策和环境标准制定过程中缺少基于产品生命周期的科学评估。今后，应借鉴国外先进经验，开发基于中国国情的评估方法，提高绿色技术标准的科学性，加强政策效果动态评估，促使产业政策和有限的财力在“无废城市”建设中发挥更大的积极作用。

（3）“市场”和“政府”共同参与

全民参与的关键在于处理好政府与市场的关系。要把产业转型升级、绿色技术工艺产品研发、绿色物流和供应链构建、绿色就业岗位提供的实践交给企业，而把普及绿色消费理念和绿色生活方式的主角交由社区和广大市民承担。

值得注意的是，近年来，随着网购、外卖等零售、餐饮新模式新业态的快速发展，新经济催生的城市固废急剧增加，在为消费者提供生活便利的同时，也加大了固废处置的难度和压力。为此，在“无废城市”建设中，应立足长远，着眼未来，以青少年为培育重点，以生活垃圾分类为着力点，借力新媒体，舆论宣传和多元激励并重，倡导适度从简、绿色健康的生活方式，引导公众践行从我做起、自我约束的行为规范，以更加多姿多彩、充满活力、绿色低碳、幸福宜居的城市装点美丽中国。

虽然“无废城市”的理念起源于发达国家，发达国家也是“无废城市”建设的先行者和领导者，其“无废城市”建设模式和标准、城市固废项目的市场化运营及多方参与的监管机制，都值得我国各试点城市学习借鉴。但是，在“无废城市”建设这条路上，中国特色的社会主义制度及中国的创新能力必将丰富和引领全球绿色发展的实践，为广大发展中国家工业化城市化提供绿色发展的中国方案。