我国与国外行政区划建制模式比较及对我国未来优化行政区的启示

行政区划涉及政治、经济、行政、文化、历史、地理、民族等多个领域，它关系到一个国家的政治、经济、文化、社会、生态建设，是一个十分复杂而敏感的综合性、应用性很强的研究领域，影响重大。中国作为一个文明古国和大国，是世界上行政区划内容最丰富的国家，同时又是一个社会主义单一制国家，行政区划是我国政治经济生活的重要组成部分。随着改革的全面深化，我国行政区划体制改革被提上重要议程。通过对中外行政区划的比较研究及对其经验教训的鉴戒，进一步完善我国的行政区划体制具有十分重要的现实意义。

一、当今世界行政区划建制的主要类型与模式

( 一) 行政区划建制的主要类型。由于不同类型的行政建制所管控和服务的对象、内容、设置标准等因素不同，因而可分为不同的类型。目前，行政区划建制主要有4种类型：

1．传统地域型建制。该建制是历史最悠久、最基本的一种建制。其设置依据主要为一些定性原则，重在保证地域完整陛。从世界范围看，地域性行政建制以沿袭旧制居多，以自然边界或根据当时政治、经济发展需要适度调整形成。

2．城市型建置。综观各国城市设置标准，主要具有以下几种情况：一是在联邦制国家，一般没有全国统一的设市标准；二是部分国家把人口规模作为设市的最基本条件；三是少数国家把人口的职业构成作为城市建置的重要指标；四是世界各国在城市设置中几乎均无直接经济指标( 中国例外) ；五是西方发达国家在大都市地区出现了城市联合政府或职能、规模、层次各不相同的多政府组织机构或协调机构。

3．民族型建制。多民族国家为了维护国家的统一和民族的团结，发展民族经济，繁荣民族文化，在一些少数民族集中居住的地方划分了自治区域，实行民族民族区域自治。主要依据民族构成、文化传统、语言等因素，大多是定量指标与定性指标相结合。

4．特别行政区建制。特别行政区因国家特殊需要而设，种类繁多，功能、规模及运行方式各异，行政建制与管理模式不存在统一标准。许多国家把首都作为特别区，如巴黎、东京、汉城等。在美国，除首都哥伦比亚特区外，各州内的特区大多是单一职能的行政区划单位( 学校区、公园区、水资源管理区等)，特别区的建立由各州法律规定。

( 二) 行政区划建制的模式

从整体上看，行政区划的基本模式主要受人文因素制约，即受各自的历史发展进程和政治体制选择等因素的深远影响。各国的历史发展进程对一国的行政区划特征起关键作用；政治体制的选择则从某种程度上对行政区划现状起主导作用。从这一发生学和主导因素的综合观点出发，可将当代世界各国行政区划概括为三大模式，即：英美模式、法德模式和前苏联模式。

1．英美模式。英美模式是在英国政治体制和文化传统作用下形成的，并随着英国殖民扩张获得广泛传播。其主要特征就是自由放任，没有一个严格的划分方式，基层政区往往保留各地原有的划分方法和管治方式。所以，英美模式国家的行政区划和管理体制呈现多样化特征。从历史的角度看，可将英国殖民地分为两类：一类是殖民者第一次移居时尚未有人占有或仅有尚处于文明发展早期、政治上尚未组织的土著人所占有。这些殖民地一般自动采用英国的政治体制。另一类殖民地包括其土地已由土著贵族或其他欧洲殖民国家所控制，它们又通过征服或割让而处于英国统治之下。在这类殖民地，英国一般并不立即取缔原先的制度，而是使这些地区的行政体制逐步变成几种制度交织的“ 混合” 制度。

2．法德模式。法德模式也称为大陆模式，实际上是在大陆法系的基础上确立的。其特点是：有一整套严格的法律规范和划分标准，等级体系明确，管治方式划一。该模式主要为欧洲大陆各国所采用，并随着欧洲各国殖民扩张和大陆法系的广泛传播而为世界上多数国家所采用，甚至英美模式的国家于近现代以来也多有借鉴。法德模式既有武力征服的因素，也有因其自身优点而被其他国家接受的因素，故分布范围极为广泛，基本以欧洲大陆为中心，遍布全世界广大地区。

3．前苏联模式。前苏联模式在形式与法德模式趋同，差别主要在于其社会主义的意识形态以及由此而形成的相对全面而严密的管治方式。十月革命胜利后，按照列宁处理中央与地方关系的基本思想，确立了苏联的行政区划体制。列宁认为，中央与地方关系的基本原则是民主集中制。集中制能够保证政权和领导的统一，政策和法令的统一，保证把人力、物力和财力用于完成国家的首要任务上。同时，按照民主集中制的原则处理中央与地方的关系，还必须正确解决民族问题，并提出了民族区域自治理论。二战后，东欧和亚洲等一些社会主义国家基本上仿照苏联模式，确立了自己行政区划体制。20世纪90年代以来，随着苏联和东欧国家的剧变，该模式中的大多数国家已重新回归法德模式。中国等其他社会主义国家则既受自身传统文化的深刻影响，也在探索新的发展道路。但无论哪种情形，前苏联模式的痕迹尤存。

二、中外行政区划比较分析

( 一) 行政区划的功能比较

行政区划包括国家对行政区域的划分、调整、变更，以及对已有行政区域的认可，其实质是国家权力在地域上的分配。就行政区划的基础、外在形式和表现看，行政区划是把国家分成不同层次、一定大小地区域。就其内容和实质而言，则是通过这种划分，赋予各个层次的行政区域单位以相应的管理权限，以方便统治和治理，维护国家的统一和中央的权威。一个国家的政府分为中央和地方两种，其职能一般均有法律等规范予以明确规定。按照目前世界各国政府权力划分方式的不同，可分为单一制政府和联邦制政府。前者由中央政府授予地方政府权力，后者由宪法规定两者分权。在分权制国家，地方政府可在自己的职权范围内依法独立行使权力；在集权制国家，地方政府的权力直接受中央政府控制，中央政府可伸缩和变更地方政府的权力。基于此，可将各国的行政区域分为两类：授权型政区和分权型政区。目前，二者趋同之势明显：高度中央集权的国家开始向地方下放权力，并以法律明确划分两者的权限，这方面以法国最为典型，中国目前的改革亦朝这个方向努力。同时，过去很少直接处理地方经济、社会等事务的联邦制国家，则通过各种手段加强对地方的控制，努力增强中央政府权力，这方面以美国最为典型。另外，从两者的最终目标看，则是一致的，即均是为了维护国家的统一和中央政府权威，协调中央与地方的关系，并促进整个国家经济社会的发展。

( 二) 行政区划的结构比较

行政区划结构是指构成某一行政区域的各行政区的排列组合方式，包括纵向结构和横向结构。纵向结构是指各行政区之间构成管辖与被管辖主从关系的排列组合方式；横向结构是指同级行政区之间构成合作与协调平行关系的排列组合方式。其中，因各级行政区主要与其上级发生统辖与被统辖的关系，故纵向结构是行政区划的基本结构。管理层次和管理幅度就是行政区划纵向结构的两个紧密联系、并相互制约的主要方面。行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，综观世界各国，地方政府设置及其对应的行政区划层次，非常复杂。影响行政区划层次的因素主要有：国土面积大小、人口数量和密度、科学技术和社会经济的发展、历史文化传统和政治体制。个别国土面积狭小的国家不分级，如亚洲的新加坡和欧洲的梵蒂冈均属城市国家，由中央政府直接管理，有的分一级、二级，也有的分为三级、四级，如果算上上级政府的派出机构，有的甚至分为五、六级。其中，以二、三级最为常见，一级和四级次之，无级别的最少。行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或过小都会影响管理效能。对于高层政区和基层政区，由于划分和设置的主导因素不同，前者主要从政治上考虑，更多地顾及国家体制，往往都是因时、因地而设置，没有统一标准，所以，也最为多样。不能轻易变更；后者则多是政府的施政行为，稳定性差。特殊类型政区因国家不同而各有特点，从以上对行政区划的比较分析看，各国的做法虽各有千秋，但趋同趋势是很明显的。总的趋势表现为以下几个方面：一是行政区划越来越重视为区域经济发展服务。为了促进区域经济的发展，各国各级行政区政府都把发展经济作为其主要职能之一。二是各级政府间建立合作与协调组织已成为共识。当今时代，一体化已成为世界各国经济发展的潮流。在一国内部，随着区域分工的日益深化，区域间的经济合作越来越密切，各种不同类型的跨地区的协调机构和合作机构应运而生。三是城市型政区从城乡分治向城乡合治方向发展。目前，世界各国的城市型区有向新的城乡合治的方向发展的趋势。如：美国尝试把大城市周围地区并人市内；日本设立“ 广域市町村圈” ，将城市与乡村组合为一体；法国巴黎与周围7个省组成一个大区，向效区发展；韩国将原一级政区中的6个特别市，除首都汉城外，全都改为广域市。四是重新审视和界定各级政府的职能，减少政府干预范围，增大市场个人的选择空间。其要点主要是明晰政府职能定位，还权于市场、社会和下级政府，简化行政程序，高效完成行政任务。史传统和民族分布，后者则较多地考虑行政的便利和经济的发展。

( 三) 普通型政区比较

普通型政区包括地域型和城市型两种。从世界范围看，大多数国家早期的政区体系基本上以“ 城乡合治” 的方式进行。即选择该区域中的中心城市或某个城市设立统治和管理机构，统一领导该城市和周围其他城市、乡村。其地域内部的各个城乡聚落，均受该地方政府直接统辖，内部事务以自主管理即自治为主，这就是地域型政区。近代以来，由于城市人口越来越多，规模越来越大，各种社会事务越来越繁杂，社会、经济问题也越来越严重，各国认识到城市对整个国家的重要意义，遂开始设置单独的管理机构即城市政府，将其纳人权力体系，使“ 城乡合治” 的单一政区体系——地域型政区逐渐分化，城市具有了独立的建制。于是，出现了所谓“ 城市型政区” 和“ 地域型政区” 的分野，前者发展迅速，并在基层政区中有逐渐取代地域型政区的趋势。两者虽有显著差别，但究其实，却均是从单一型政区中分化而来，有发生上的联系。在管理方式上又相互影响，从对立走向统一，构成了一个国家基本的、一般的政区体系。

( 四) 特殊类型政区比较

特殊类型政区是指对某些具有特殊问题、需要特殊处理的区域，在建制上或在管理方式上，与普通政区区分开来，并给予不同于普通政区的法律地位和管理权限。设立这类政区的原因，一方面是政治上的，或是由于国内民族问题的存在需要特殊对待，或是由于地理距离与本土过于遥远而使得直接统治管理不便，或是特定的历史发展进程所造成，或者是因为其政治、经济地位显赫，国家为了有效地维护统一，便于管理，而作出的特殊制度安排。另一方面，作为一种权宜之计，国家在特定时期，出于特定目的，主要是行政上或经济上的考虑，在某些局部地区设立一些有别于一般常规类型的政区，或赋予其特殊的地位和职能。前者是一种政治性的、慎重的制度安排，多以宪法、法律来确定。

三、对中国的启示

行政区划是一项战略性、综合性、复杂性和高度敏感性的工作。在指导思想上要树立战略观、整体观、综合观、全局观、协同观，一切从国家和人民群众的根本利益出发，从有利于巩固政权、有利于经济社会发展、有利于国家长治久安这一大局出发，妥善处理好中央与地方、地方和地方的利益关系。因此，城镇规划君何方洪认为，我们可以借鉴中外行政区划的比较，未来我国行政区划考虑重点在以下几个方面发力：

一是积极培育全球中心城市。我国未来具备全球城市实力的城市只有北京市、上海市、广州市、深圳市、香港、台北等6个城市。因此，需要优化整合北京市，可以考虑将河北省廊坊市的北三县(三河市、香河县、大厂县)并入北京市，疏解部分首都功能到雄安新区；将佛山市整合到广州市，形成广佛一体的行政区划设置；适度扩大上海市全球中心城市的行政管辖范围，上海市可以整合昆山市、太仓市和嘉兴市的县市；深圳市可以整合东莞市和惠州市，形成世界级超大城市。

二是做大做强国家级中心城市。积极支持重庆、成都、武汉、郑州、西安等国家级中心，培育南京、沈阳、青岛成为国家中心城市，支持乌鲁木齐、昆明、南宁、哈尔滨建设边疆国际城市。适当扩大国家中心城市的行政管辖范围，赋予国家中心城市更多的事权和财权；谋划确立雄安新区副省级的行政建制，培育成为国家战略性中心城市“雄安市”；提升省会(自治区首府)城市首位度，将杭州、长春、济南、长沙、福州、合肥、贵阳、兰州、太原、石家庄、呼和浩特、乌鲁木齐、南昌、海口、银川、西宁、拉萨和大连市、厦门市、宁波市等计划单列市培育成全国重要的中心城市。

三是大力支持区域性中心城市建设。可以考虑将黑龙江省的齐齐哈尔市、佳木斯市，吉林省的吉林市，辽宁省的丹东市，河北省的保定市，山东省烟台市、临沂市，河南省洛阳市、南阳市，山西省大同市，陕西省宝鸡市、榆林市，甘肃省天水市、酒嘉(酒泉市嘉峪关市)，宁夏自治区石嘴山市，青海省格尔木市，西藏自治区日喀则市、林芝市，新疆自治区喀什市、伊宁市、库尔勒市，内蒙古自治区包头市、鄂尔多斯市，四川省绵阳市、泸州市、南充市，云南省曲靖市、大理市，贵州省遵义市，广西自治区柳州市、北海市，海南省三亚市，广东省汕头市，湖南省衡阳市、岳阳市、怀化市，湖北省襄阳市、宜昌市，江西省赣州市、九江市，福建省泉州市，浙江省温州市、金义(金华市义乌市)，安徽省芜湖市，江苏省苏州市、徐州市培育成省域副中心城市。

四是稳步发展地区性中心城市。以城区人口 50 万以上的地级市为重点，有序推进地区性中心城市市辖区扩容和优化重组，继续加大力度解决一些地级市的“一市一区”、市辖区面积过小的问题。一些人口面积过大的地级市或管理县级政区过多的地级市，可以考虑分设一个地级市；处于几个地级市交界，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行政区，升格培育为地级市。比如格尔木市、满洲里市、敦煌市、瑞金市、库车市、奇台、莎车、石河子市、阿拉尔市、图木舒克市等可以培育成地级市。

五是推进小县合并，促进区域空间整合。针对山西省、河北省、陕西省等省份存在县级行政区数量多、规模小的问题，积极稳妥、科学合理地有序推进小县撤并，对人口规模低于 10 万人、面积小于 500 平方公里的小县进行合并。比如河北省面积小于300平方公里的袖珍县，这四个县分别是高邑县、深泽县、大厂回族自治县和柏乡县。

六是适当增加设立直辖市和计划单列市，缩小大省管辖幅度。配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，可以考虑将满洲里市、伊宁市、三沙市等边疆战略重要城市设为计划单列市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。

七是考虑将远离城市和县城的人口超过20万的特大镇或具有特殊重要性的大镇设为县级市。比如贵州省遵义仁怀市茅台镇，湖南省怀化洪江市安江镇、邵阳市洞口县高沙镇，四川省南充市仪陇县金城镇、雅安市汉源县九襄镇，浙江省温州市平阳县鳌江镇、金华东阳市横店镇，广西自治区南宁市宾阳县黎塘镇等“镇改市”。