四川省规划7个区域中心之一的乐山市打造百万人口大城市研究分析

城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。城镇规划君何方洪根据《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》梳理，四川省规划了绵阳市、南充市、宜宾市、泸州市、乐山市、德阳市、达州市7个区域中心城市，做强绵阳、乐山区域中心城市，重点打造成都平原、川南、攀西和川东北“四大城市群”，构建以特大城市为核心、区域大城市为骨干、中小城市和小城镇为基础的城镇体系，形成各具特色、功能互补的区域经济格局的战略布局。城镇规划局何方洪根据《四川省国土空间规划（2020—2035年）》获悉，规划到2035年，四川省将形成超大城市1个（成都市，建成国家中心城市和城区人口规模1000万以上的超大城市），大城市11个（绵阳市、泸州市、宜宾市、南充市、达州市、自贡市、乐山市、内江市、德阳市、攀枝花市、遂宁市建成城区人口100万—500万的大城市），中等城市7个（西昌市、眉山市、广元市、巴中市、广安市、资阳市、江油市建成城区人口50万—100万的中等城市），小城市127个（简阳市、射洪市、阆中市、邛崃市、彭州市、广汉市、雅安市、都江堰市、隆昌市、崇州市、峨眉山市、绵竹市、什邡市、万源市、华蓥市、康定市、马尔康市、九寨沟市等127个建制市和县城建成城区人口50万以下的小城市）。作为四川省区域中心城市和规划到2035年建成大城市的乐山市，如何加快推进城市化进程，尽快融入“四大城市群”和成渝城市群，在较短时间内又好又快地建设百万人口大城市，推进政治、经济和社会的大发展，是摆在乐山市面前的一项重大而紧迫的课题。为此，专题进行了初步的调查研究，在综合了解国内外城市化发展趋势的基础上，提出了初步构想。

一、世界城市化及发展趋势

（一）城市和城市化的产生

大约在公元前5000年以前，随着农业生产力的提高，少数新石器时代的村落发展了小集镇和城市，这一变化称为“城市革命”。亚当斯在其《城市的进化》中记述，大约公元前1000年，由于铁的使用，社会交通大为改善，生产迅速发展，城市人口增加开始加快，公元几个世纪前，欧洲的雅典逐渐发展为一个独立的城邦，而罗马到公元2世纪，已拥有百万居民，成为罗马这个地跨亚、非、欧的国家的中心。

随着18世纪欧洲产业革命的开始，工业化的兴起和发展，城市化进程速度迅速加快。在公元2世纪还只有3万人的伦敦，随着产业革命的发展，其人口猛增至100万人；1700年，只有不到百分之二的英国居民在城市里生活，到1900年，大多数英国人都成了城里人。农业和交通的发展、新大陆的发现和新商路的开通，最重要的是生产力的提高，为这个时期城市化的发展奠定了基础。

（二）世界城市化进程

有关城市化水平的数据在大约1800年后才出现，估计当时世界人口约为9.06亿，其中大约2.17亿（24％）的人口生活在拥有两万人口规模以上的城市中，大约2％的人生活在拥有10万人口的城市里。1850年，世界人口大约增长30％，拥有2万规模人口以上的城市人口比重增长了132％，大城市的人口比重增长了76％。在1900年-1950年期间，大城市人口增长率达到254％。

1.发达国家的城市化历程

18世纪60年代产业革命使机器大生产取代了手工生产，而工业生产的集中促使了城市化的发展。进入19世纪后，发达国家的城市化明显加快，村镇向城镇发展，小城镇向城市化发展，城市人口迅速增长。在随后的几十年间，大多数发达国家已经过了城市化的初始阶段、高速发展阶段和成熟阶段。据《1989世界发展报告》显示，世界发达国家的城市化水平均在80％以上，其中英国已达92％、比利时为97％。由于经济发展水平和工业化的发展过程长短不一，形成发达国家之间城市化发展时间不一致。欧洲国家尤其是英国，城市化进程最早，发展最广泛，从1760年开始到1851年90年间，英国城市人口超过了总人口的50％，而当时世界城市人口只占总人口的6.5％。

当西欧城市化进程发展了很长时间后，美国还是一个乡村国家。在1860年-1920年间，美国实现了高度城市化。1860年，其城市人口不到20％，到1920年已超过全国的一半以上。二战期间，美国国防工业的快速增长，使西部城市迅速得以发展。现在美国十大城市中有六个位于该地区,而东北地区城市化则减慢。

日本的城市化进程虽然比一些西方国家晚百余年，由于其城市经济飞速发展，只用了几十年时间，就达到了西方发达国家的城市化水平。1920年，日本城市人口只占总人口的18％，到二战后的1955年，其城市人口比重上升为58％。根据联合国社经资料与政策分析部人口司资料显示，1994年东京总人口为2650万，在世界超大城市中保持领先地位，这种状况将持续几十年。

在大洋洲国家中，新西兰和澳大利亚两国总人口最多，基本反映了该地区的城市化状况。1994年两国城市人口占总人口的比例为80％。2000年世界银行统计资料显示，澳大利亚城市人口比重为85％。大洋洲地区总人口在100万-500万的城市由1950年的2座增加到2000年的6座。

发达国家的城市化历程中出现了两种情况：一种是从20世纪60年代开始，出现了“逆城市化”现象，也称为郊区化或反城市化。主要表现为大城市人口明显减少、人口由中心城市大量向郊区及更远的乡村地区迁移、更多的人口集居在大城市的边缘地带。很多工业企业也纷纷离开城市，向中小城镇及乡村地区转移，中等城市人口迅速增加，城市化区域不断扩大。逆城市化现象在西欧和美国表现较为突出。在60年代，美国6个100万以上人口的大城市，人口减少了140万，50-100万人口的大城市从20个减至16个，纽约市的人口减少了36.6％。在70年代和80年代间，许多城市总人口都呈下降趋势，有些城市的平均人口增长率为负数。在60年代，英国伦敦的人口减少了54万；从1970年-1985年期间，伦敦人口负增长率超过1％，减少了125.9万人，从而失去其大都市的称号。逆城市化的主要原因一是由于经济的发展，导致发达国家产业结构发生了重大变化，电子通讯业及交通业的高度发展，使西方发达国家进入信息化社会；二是由于经济和其他活动大量向城市聚集，造成城市的拥挤和环境的恶化，大城市中的富人首先搬到生活和条件好的郊区，随后中产阶级和大城市中心区一些企业和事业单位也搬到郊区；三是发达国家人口增长率大幅度下降。

一种是初现大城市连绵区或叫组团式城市，主要以美国东北海岸大城市连绵区、英国东南部大城市连绵区、德国鲁尔大城市连绵区、日本东海道大城市连绵区等为代表。美国东北海岸大城市连绵区是指美国东北部大西洋沿海地区的一个狭长区域，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿大都市区为核心，跨越12个州和1个特区，南北绵延距离长达800公里。该区域土地面积不到全国的2%（18万平方公里），集聚了全国近18%的人口（5200万）和25%以上的GDP(3.2万亿美元），在世界经济中占据6%的份额。当前，该区域己经形成了以金融、保险、房地产、教育、医疗、信息、专业和技术服务等知识密集型产业为核心的产业体系。但该地区却面临郊区无序蔓延引起的生态系统退化、土地资源浪费和交通拥堵加剧。2004年，该地区因高速公路拥堵造成损失149亿美元。郊区化还使机动车行驶里程增加，造成能源的大量消耗。以人均汽油消费来看，美国是欧洲的4倍，是亚洲城市的9倍，严重影响国际能源安全和政治格局。对此，美国开始重视区域的统筹协调发展，提出“精明增长”发展理念，对土地开发数量、时机、区位和性质进行调控，通过划定“城市服务边界”来约束郊区无序蔓延。

日本东海岸大城市连绵区指“从东京到大阪”的太平洋沿岸带状地域，包括京叶、京琦、东京、横滨、静冈、名古屋、岐阜、京都、大阪等地区。该区域面积7.14万平方公里，占日本全国的20%，人口超过6000万，占全国的50%以上。集中了全国2/3的工业企业、3/4的工业产值、2/3的国民收入、80%以上的金融、教育、出版、信息和研究机构。全国12个人口在百万以上的大城市中的11个分布在该区域。在经济高速发展时期，该地区出现了许多问题：一是东京商务功能不断集聚，迫使居住功能转向城市远郊地区；二是大量农村人口转移到东京、大阪等大城市，造成人满为患，穷人居住环境恶劣，农村人口流失导致农村生活困难，村落社会大量解体；三是片面追求经济高增长，在大量生产、大量消费理念引导下，生活垃圾规模越来越大，新的污染现象不断出现，导致环境迅速恶化；四是产业与人口大量集中，使区域抵抗自然及人为灾害的能力显著降低。

对此，日本政府采取了积极措施：一是通过国土综合开发，实施人口和产业疏散，解决过度集中导致的地价飞涨和功能单一问题。二是提高用地效率（容积率），配合高效的公共交通系统来解决住房和交通问题。日本很早就提出城市交通以公共交通为主，大城市交通又以轨道交通为主的方针和策略，有效地缓解了区域交通问题。三是认真解决生态与环境问题。自1967年颁布《环境污染控制基本法》以来，日本先后颁布了近30部相关的法律法规，基本解决了生态与环境问题。四是通过建立国土开发新结构和大规模的产业开发项目来解决地区差异，通过“生活圈”的建设振兴地方经济，控制人口和产业向大城市集中。

2.发展中国家的城市化进程

和发达国家城市化相比，发展中国家起步晚，历史短。由于多数发展中国家都曾为殖民地，18世纪60年代的产业革命对其影响很小。二战前，有资料表明，从1800年到1930年，发展中国家的城市人口只由3000万人增加到1.35亿，而农村人口却由6.7亿增加到11.67亿；自1950年发展中国家城市化进程不断加快，到1985年这35年间，城市人口比重由17.3％增加到31.7％，而且仍以相当高的速度发展。在亚洲，发展中国家的城市化进程也显出很大的地区差异。如印度的城市人口大约是28％、越南是20％、菲律宾是57％、马来西亚是56％、土耳其是61％、中亚地区是66％。韩国由于其城市经济的飞速发展，达到了80％的城市化水平。在拉丁美洲，近二、三十年来都保持了相当高的城市人口增长速度。目前资料显示，在玻利维亚，大约有61％的人口生活在城市里，而阿根廷是89％，乌拉圭和委内瑞拉达到91％。中美洲国家的城市人口处在45％-60％之间，其城市化程度明显低于南美洲国家。

和世界上其他区域相比，非洲的城市化进程要慢得多。1990年，非洲城市人口只占25％。而非洲内部不同地区城市化水平差距十分明显。东非城市人口比重占21％，中非33.2％，北非45.9％，南非48.1％，西非36.6％。非洲较大的城市有开罗，其人口为1100万，其次是阿尔及尔270万。非洲国家共同的特点是都只拥有一个以出口为主、面向国际市场的百万人口大城市。

发展中国家城市化的另一个特点，就是其大城市人口增长速度特别快。在过去的二、三十年间，有些发展中国家的大城市平均人口增长率超过4％。1950年，世界上只有纽约和伦敦两座城市的总人口达到800万以上，到1970年，达到这一规模的城市增加到11座，其中有5座在发展中国家。2000年世界上最大城市中，发达国家仅占9个，而发展中国家已升至16个。联合国估计，到2015年，全球该规模的大城市将会达到33座，而亚洲就会占22座。目前世界15座最大城市中有11座在亚洲地区，两座在拉丁美洲和加勒比海地区，一座在非洲地区，北美洲只有一座。根据联合国统计，目前，世界人口的20％集中在世界各国的78个人口超过400万以上的大城市，且多半在发展中国家。根据联合国的预测，从1950年到2030年，发达国家的城市人口将由4.46亿增加到10.15亿，而发展中国家的城市人口将由3.04亿增加到40.2亿，二者分别增加2.28倍和13.49倍。

（三）现代世界城市发展趋势

从世界范围看，经过1900年—2000年这一百年的时间，城市人口达到了55％，人类历史上第一次出现了城市人口超过农村人口的情况。据美国《全球2000年报告》，发展中地区有400个城市突破了100万人口大关。人类进入二十一世纪，很多著名的专家学者指出，世界进入了一个城市化时代，二十一世纪的世界将是城市化的世界。据上海市综合经济研究所对现代世界城市发展趋势的研究，未来世界城市发展将呈十大趋势：

趋势一，城市交通一体化。从城市发展近100年历史看，城市发展的成功经验之一是大力发展公共交通。一些国际经济中心城市，非常注重发展高效、低污染的城市立体交通网络，铁路承担城际客运，地铁和轻轨承担市区内部大容量的客运，公共汽车以承担区内某一区域的客运为主。因此，现代城市交通往往利用海、陆、空发展地面和地上的多种交通工具，形成一体化的立体交通网络，采用各种各样的方式（如统一时间表、一票制、驻车换乘等时间和空间上的联合）给每一位市民提供完善的交通运输服务。

趋势二，城市环境园林化。当今世界中有许多园林般的美丽国家和城市，给人们留下了深刻印象。比如德、法两国在城市规划建设中就有严格保护植被、保护生态环境的规定。德国柏林市中心仍保留着长达6公里的森林绿化带，成为该市的一大特色景观；斯图加特市因在市区保留丘陵葡萄种植园而引以为豪。20世纪90年代以来，可持续发展成为国际社会经济发展的价值导向。以人类与自然协调为宗旨的城市园林化体现了可持续发展、生态建设、环境保护的多种要求，使城市成为社会—经济—自然复合生态系统和居民满意、经济高效、生态良性循环的人类居住区。

趋势三，城市管理法治化。法国早在几百年前就在城市规划中实行法治化管理，当时规定巴黎的城市建筑不得高于艾菲尔铁塔，并为城市建设定下了中轴线。从各国经验看，依法治市有四层含义：一是城市政府是一个法人；二是每个城市管理部门建立前必须先立法，以充分体现管理机构的法律权威性；三是建立一整套城市管理的法规；四是以法律形式规定相关法规的执行机构权限，从源头上杜绝职能重叠、权限架构混乱现象。

趋势四，城市居民知识化。城市人口知识水平的高低是现代城市的竞争力所在。为了全面实现人的充分发展，从体制、政策、资金、环境等各个方面为人的充分发展创造更加充分的条件。国际比较研究资料数据表明，以知识经济为主导的国际大都市，劳动人口中受过高等教育的人口比例至少要达到25％，本科以上的比例不少于16％。但就各项指标在国内领先的上海来说，目前就业人口中，专科以上比例仅为12％，其中本科以上只占4％。

趋势五，城市产业服务化。纽约、伦敦等以工业起家的城市，在上世纪80年代，他们将大量的工业企业进行外迁，依托内河沿岸发展旅游业、服务业，使城市功能进行置换，变得更为美丽、休闲、有品味。所以，现代世界城市的产业结构正变得越来越软化，服务业的比重不断上升，许多城市的服务业产值占其国内生产总值的70％以上，有的超过80％，美国在1870年至1970年的100年间，城市化水平的提高主要得益于第三产业的增长，贡献份额为80％。以网络作为快速传递媒介的现代金融、咨询、贸易、信息、文化、旅游等知识服务业成为重要的产业基础。

趋势六，中心城区再造化。城市中心区被视为城市发展质量的决定性因素，中心城区的再发展为现代城市的全面发展带来新的活力。各种规模的城市与城市区域的发展都依托于中心区取得再发展。在城市中心区的规划中，很多城市都有一整套再发展战略，这些战略都与城市设计和城市土地利用有关。如美国城市中心区再发展被广泛应用的7个规划和发展战略是：增加步行街、改建室内购物中心、历史文物的保护、临水区域的开发、写字楼的开发、建设重大活动场所、提高交通能力。

趋势七，城市信息数字化。现代世界城市已开始步入数字化时代。数字化是信息化的高级阶段，“数字城市”正在成为世界城市积极规划和建设的全新目标。美国约有50个城市正在建设“数字城市”，香港也开始建设“数码港”。新加坡首先提出“智能城市”设想并积极进行，在1999年，新加坡在线贸易额接近400亿新元，资讯技术的登记税收也从1998年的200亿新元增加到1999年的230亿新元。事实表明，信息化进程已经成为城市综合竞争力的重要支撑。

趋势八，社会活动国际化。21世纪是城市大规模发展的世纪。伴随着主要经济活动和政治文化活动的全球化，世界各国和地区之间的联系越来越广泛，出现了更多的在世界上具有重大影响的城市。如纽约、伦敦、巴黎、东京等，在全球经济、科技发展与文化交流活动中的组织与协调功能越来越突出。如纽约，有200多种语言，170多个领事馆，外国人常住人口比例高达15％—30％；日内瓦有1500多个国际组织，每年召开5000多个国际会议；新加坡每年机场入境人数达6000多万人次。这表明，现代世界城市政治、经济和文化等活动正在更广泛地走向国际化，正在全力提高城市的国际影响力和知名度。

趋势九，城市发展个性化。城市要有个性，没有个性的城市就没有生命力。现代国际竞争导致世界城市之间的国际分工，不同城市形成了不同特色的国际优势产业，城市发展的个性化特征越来越明显。现代城市可以构筑多种产业功能，但只突出一两项主功能，形成一两项强势产业是发展趋势。如德国的展览名城汉诺威、印刷机械和大学城海德堡，荷兰的港口城市鹿特丹，意大利的服装名城米兰，瑞士的钟表之都洛桑等城市，都靠一两个特色产业、强势产业闻名世界。当今世界三大城市—纽约、伦敦和东京，都有强大的国际竞争优势产业群维护其在国际城市体系中的顶级地位。同时，现代城市个性化空间和人居环境显示其独特魅力，在这方面悉尼的歌剧院、巴黎的时装艺术就是很好的说明。

趋势十，区域城市共生化。大都市带或城市群将成为21世纪全球经济竞争的基本单位。当今世界一些最发达国家的精华地区已经成为世界经济、贸易、金融中心。如美国的纽约—波士顿—华盛顿都市带，人口约占全国总人口的25％，它不仅是美国最大的商业贸易中心，而且也是世界最大的国际金融中心。韩国也在其西海岸、黄海门户筹建“水浒城”，建立消费天堂，旅游基地，规划流量为3000万人的机场。这些现象表明，城市发展呈现区域内所有城市优势互补、联动发展的态势，形成更大范围更高层次的都市圈甚至跨国都市圈，区域城市一体化越来越成为一种突出的趋势。

二、中国城市化及发展趋势

（一）城市化发展分阶段

城镇规划君何方洪根据国家住建部《2020年城市建设统计年鉴》统计，至2020年末，我国设有建制城市691个，城市建成区面积6.07万平方公里；根据第七次全国人口普查结果显示，2020年全国人口中居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%（2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%）。

我国的城市化长期处于落后状况，走的是一条十分曲折、时而不断反复的艰难道路，大致经历了三个阶段：

第一个阶段。自1840年鸦片战争以来至1949年中华人民共和国成立的这100年内，可看作是具有近、现代意义上的中国城市化进程的第一个阶段。它的发展呈现出这样一些特点：①城市化的发展十分不平衡。东南部城市化进程较快，中西部地区则很慢。②城市工业化特征差距悬殊。如东南沿海的大连、天津、青岛、上海、广州等城市不仅在规模上迅速扩张，而且其工业化进程也较迅速；而中西部地区的一些城市甚至还处在工业化进程之列。东南沿海城市的建筑、通讯、工厂、商业、交通已与世界资本主义经济体系有了相当程度的联系，如上海外滩一条街的高楼大厦，青岛的洋楼区；而其他不发达地区城市则不具备这些工业化的明显特征。③城市的商业化功能不显著。有一种说法，西方资本主义的每个城市都是以市场为中心的，而中国城市是以官府、衙门为中心的，象北京的紫禁城是它的中心，而市场则散布在四周。这一阶段的城市中心属于官府，商业化的功能不占主导地位。④城市文化畸形发展。由于列强的入侵，东南沿海的一些城市受到西方文化较大的影响。同时，中华民族的一些风俗、传统习惯、戏剧、本土文化也占有一定的空间，这二种不同的文化在同一个城市空间里共存，相互影响但又并行发展，是半殖民地半封建社会的一种奇特现象。

第二个阶段。这个时期大约是1949年至1980年左右。这30年间，中国的城市化道路走得非常艰难，某种意义上说是处在一种“反城市化”状态。例如：对农村与城市在户口的管理上实行二元分割的社会结构模式，限制农民向城市流动，甚至出现过大规模地把城市的人口向农村转移的现象，这在客观上使中国的城市化进程长期处于停滞、缓慢，有时甚至是倒退的状态。这一阶段的城市化状态有这些特点：①城市的发展具有规划性。中华人民共和国成立之后的30年间，实行的是计划经济，城市的发展也有了比较明确的规划性。除了关注东南沿海城市的发展，还考虑国家整体战略的需要，新建了一些工业城市；从备战的角度出发，从一些大城市搬迁了许多工厂和人员，新造了一些三线城市。②城市的生产功能凸显。不管是大城市，还是中小城市，办工业、办交通运输业是城市的最主要任务，可以说全国的省会城市基本上也是该地区工业生产最发达的城市，消费、商业、第三产业等仅为城市次要功能。③过分强调生产功能，特别是工业生产的功能给城市化的发展埋下了一个极大的隐患即环境污染问题，给今天的城市化发展遗留了一个巨大的包袱。④城市仍然是行政的中心。受传统文化习惯影响，政府的办公地往往占有该城市的中心地段或黄金口岸；各级政府所在地也基本上都是该地区最大的城镇。⑤城市市区与郊区的人们在户籍管理上泾渭分明，按计划供应的商品也有相当的区别，而且在建筑物景观、交通、商业、电讯设施等方面也有着明显的差异，城市的整体规划和发展受到了严重制约，某种程度上妨碍了城市化的进程。

第三个阶段。这个阶段大约开始于20世纪80年代。1982年，中共中央、国务院明确提出“允许农民进城”，再加上国家开始逐步实行市场经济体制，推进中国的城市化发展不仅在理论上，而且在实践上被当作国家未来发展的战略方针得以全面的重视和实施。这一阶段城市化与前二个阶段有着不同的特点。①城市化与现代化相联系。在当代社会中，某种意义上讲，城市化与现代化是同一个词。一个国家如果绝大多数的人口都居住在城市里，也就意味着这个国家基本上实现了现代化。因此，我国开始抛弃以往反城市化的观念，改革并大力推进城市化，而且把它与实现现代化紧密相连。②城市的消费性功能趋强显现。中国城市以往的主要功能是政治行政中心，生产中心，但在今天，城市消费性的功能开始显现，而且有逐步走强的发展趋势，其标志是一些大中城市中金融、贸易、通讯、运输和第三产业服务业开始迅猛发展。③城乡一体化战略得以实施。我国在20世纪50年代中后期曾经实施过在世界上少见的严格户籍制度，这在客观上限制了人与人、人与资源之间的流动关系，对中国的城市化发展带来许多不利的因素，特别是造成了城郊或城乡之间的巨大差别。20世纪80年代，户籍管理制度的社会屏蔽功能大大削弱。进入21世纪，有的省、市宣布取消城市户口与农村户口之间的差别，这不仅仅是对人权的尊重，同时也意味着长期以来反城市化政策的终结，开始了从人口的城乡逆向流动转变为城市化的正向流动，使城市开始了在规模上的扩张。在现代化立体交通的基础上，一些特大型的城市开始出现了发达国家城市化进程中的“分散化”特征。城乡之间一体化战略得以实施，可以共享城市化发展所带来的现代文明生活方式。④以大城市为中心的都市圈逐步形成。目前，中国已形成了京津冀、长三角、珠三角三个大都市圈，初步形成了27个都市圈，其中以上海为中心的长江三角洲大都市圈最有望成为世界第六大都市圈。从全球范围来看，以大城市为中心的都市圈的逐步形成和不断地完善发展，是我国城市化发展的必经之路。

（二）我国城市发展趋势

近些年来我国的城市化水平发展迅速，尤其是在实行科学发展，推进新型工业化，构建和谐社会的作用和影响下，城市化进入了一个新的发展阶段，已经并将继续在今后一个历史时期内展现出一些新的特征与趋势：

第一，一体化。城市化发展的规律表明，当一国的城市化率超过30％以后，城市化发展速度将进入加速状态，并且出现城市与区域以及城市与乡村一体化的趋势。据预测，到2020年，我国的城市化率达到63.89%（2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%），预计到2035年我国城镇化率将达到74%。这对于我们这个以城乡二元结构为特征的国情来说，意味着城市化率每年需提高1.5个百分点左右，要有1000多万农村人口转移到城市。如何实现大量农业劳动力向城市非农产业转化，将成为我国城市化进程中遇到的最大挑战。因此，在做好、做大、做强城市的同时，通过城市的发展带动区域的联动，实现城市与区域、城市与乡村的一体化，进而加速推进城市化将成为全社会的共识与各级党委政府的主要努力方向。国家批准重庆、成都为统筹城乡综合配套改革试验区，这种城乡一体化的发展趋势，将成为今后城市与区域、城市与乡村联动发展的新的增长源。

第二，生态化。城市是人类的理想家园，它从产生之日起就是一种比较先进的集居形式，长期以来一直在造福人类。但是，随着城市居留的人口增多，也使城市产生了许多病态问题，其中最为普遍的是环境污染、住宅紧张和交通拥挤，而且已经成为世界上各大城市的通病。因此，提高城市环境质量、实现城市可持续发展已经成为各国城市发展的共同目标。正在快速推进城市化中的我国，没有任何理由再重蹈发达国家曾经过的“先破坏后建设”的覆辙。

第三，人性化。城市是人创造的，也是为人服务的。因此，坚持人性化的城市发展理念，以人为本，回归自然，回归历史，尊重人的生理与心理欲求，将成为今后城市发展中压倒一切的首要目标。按照人性化的要求，无论大中小城市均应具有适宜居住的空间环境与尺度，处处体现人文关怀与呵护的匠心设计。发达国家城市化实践表明，强调大尺度的城市景观远不如创造宜人的有情趣的城市环境空间更受百姓欢迎。因此，一些城市开始将步行街、步行区等作为倾心打造的一个亮点，适合市民休闲的小公园及街坊绿地建设也开始成为城市规划与建设的重要内容。

第四，集群化。随着全球化的推进、可持续发展观念的深入、生产力的提高，我国大江、大河入海的三角洲地区得到迅速发展。大、中、小城市和小城镇都有所增长，共同形成了城市化的地区结构。特别是珠江三角洲、长江三角洲、环渤海湾得到长足发展，成为人口众多、经济发达、城市密集的城市地区，呈现出高密集、网络化、连绵化的特征。另外，海西城市群、成渝城市群、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群等地区也呈现出城市集群化的特征。

第五，同城化。所谓同城化，是指一个城市与另一个或几个相邻的城市，在经济、社会和自然环境等方面能够融为一体的发展条件，以相互融合、互动互利，促进共同发展；以存量资源带动增量发展，增强整体竞争力；以优势互补，相互依托，完善城市功能，建设和谐城市。“同城化”的理念实质是城与城之间的紧密合作，实现又好又快发展。深圳与香港虽属不同制度的两类城市，但却较早地提出“同城化”的发展理念，并且制定具体措施付诸实施，这正是经济全球化的发展要求。内地也有不少城市提出了“同城化”的构想，如湖南“长株潭”、广东省广州与佛山、深圳与东莞、中山与澳门、江苏苏锡常、辽宁沈阳与抚顺、甘肃兰州与白银、江西南昌与九江、湖北武汉与鄂州及黄冈、陕西西安与咸阳、吉林长春与吉林、山西太原与晋中、新疆乌鲁木齐与昌吉、湖南龙山与湖北来凤（龙凤）、陕西府谷与山西保德等，目标都在于发挥各自优势，抓住机遇，促进共同协调发展。“同城化”不是“同一化”，也不是简单的规模扩张，而是形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的经济增长极。

第六，社区化。社区是社会的细胞。城市社区是新型城市化的基础，注重以居住社区为单元的市民社会的物质与精神建设，建设具有亲和力的居住社区，建立新颖健康的社区生活等将成为城市日益重要的工作。通过树立社区意识，增强居民和驻区单位的认同感和归属感，着重培育社区居民的参与意识和自治意识，积极推进社区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。总之，建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区，既是城市化发展的题中之义，也是城市化又快又好发展的重要前提。

第七，公平化。随着人口向城市移民，许多社会不公也随之产生和强化。如贫民窟与高楼大厦肩并肩同时存在；大肆挥霍与艰苦度日同步而行；住房成本与供应之间的差异越来越大；住房成本同劳动力市场提供的工资之间的差别越来越大，等等。公平化是可持续发展概念的核心内容之一，公平地占有城市资源特别是土地资源不仅体现为时间和空间上的公平，而且也体现为代际公平和代内不同人群之间的公平。作为城市演化发展的一种趋势，城市核心区与周围边缘区、城市开发与城市保护、富裕阶层与普通阶层以及社会弱势群体之间等为分配城市土地、环境以及其他资源的矛盾将日益凸现，各级政府应通过提高资源分配的透明度，采取公众展示、参与，以及市场调节与管治相结合等一切公开化的手段来杜绝一切暗箱操作及由此而产生的腐败行为，不遗余力地保持城市的和谐发展。

第八，集约化。集约化经营是城市资源稀缺性日趋突出的客观要求，也是城市经营的基本前提与重要内容。对于我国这样一个人多地少的国家，在追求多元城市发展目标的过程中，将在土地开发与其他空间资源的经营中从粗放型开发向集约型开发转变；从关心量的扩大到关心质的提高；从注重政府政绩到注重城市经营的实效，城市基础设施建设以及其他公共设施建设都将在认真考虑投入与产出效益的前提下实施，注重提高城市开发建设的集约化水平与质量将是今后城市发展的主要特征。根据国际上比较合理的城市用地增长率与人口增长率1.12：1的比例，我国已经高达2.29：1，单位用地的平均产出远低于国际平均水平。因此，今后工作的重点一方面应检讨城市各类开发用地的政策，杜绝城市土地资源的浪费现象；另一方面城市的地下空间开发作为城市充足的后备空间资源应得到高度重视。

第九，个性化。城市的魅力在于特色。而城市特色又与民俗风情、文化沉淀分不开。建筑是凝固的音乐，没有文化积淀的建筑只是一种噪音，由这样的建筑构筑的城市，是不可能有魅力的。北京是中国的首都，天安门是中华民族的象征，也是东方文化的体现，没有天安门这座古老的建筑文化，就没有北京的形象和个性。因此，保护与发掘城市的文脉与景观特色，弘扬地方文化，极力打造城市特色品牌成为各级政府在城市经营与城市竞争过程中最重要的手段。我国几千年的文化底蕴与各类城市地域文化相结合成为发展特色城市的重要文化资源，一批具有鲜明地方文化特色与个性特色的城市将脱颖而出，水乡特色城市、滨海城市、高原城市、山海城市、沙漠城市等以地理风貌为特色；服装之都、水晶之都、丝绸之都、玩具之都等以产业与资源为特色；以及昆剧之乡、评剧之乡、山歌之乡、花灯之乡等以地方文化为特色，迅速为世界所了解，为城市的发展带来可观的社会与经济效益，这对于有着悠久历史的大多数城市来说，个性化的特征就是保留城市的历史痕迹，并将其上升为城市的灵魂。

第十，国际化。在世界经济一体化网络中，城市国际化已经成为我国城市走向世界，主动纳入世界城市体系的前提。因此，发掘自身的优势与潜力，认识自身的不足，找准自己的城市功能定位，积极参与世界城市分工，向国际化、专业化与专门化方向发展是今后我国城市发展的主流。目前，上海、北京、广州等向国际化大都市、区域性大城市发展的势头已经加快。上海重新明确自己的功能定位并积极推进向国际金融中心职能的转变，通过搬迁和撤并1500家工业企业的中心城区的重建，为打造国际化大都市进行大规模的空间演替。广州将城市发展的方向扩展到珠江以南，并以建设高起点的中央商务区作为城市新的形象定位。各地也在修编新的城市总体规划中重新明确各自的功能定位，编织起国际化大都市、区域性大城市或地区性中心城市的新的理想宏图。12年前，成都提出建设世界现代田园城市发展目标和定位，这对于全国甚至全世界而言，都是开辟了一条通向人与自然和谐科学发展道路的有益尝试。毫无疑问，专业分工更为细致、专门化程度更高、比较优势更为明显的城市将在世界新的经济体系与城市体系的重组网络中最先掘到第一桶金。

三、建设乐山百万人口大城市

（一）乐山城市概况

1.历史文化。乐山古称嘉州，始建于北周，筑城于岷江、青衣江和大渡河三江交汇处，是古蜀国时期“开明故治”之地，具有三千多年悠久历史，自古以来就是川南和南方丝绸之路重镇；乐山位于四川盆地西南部，北连成都平原，西接川南山地、东及东南跨川中丘陵。其东邻自贡与宜宾市，南靠凉山彝族自治州，西连雅安市，北接眉山市，一直是成都平原、川西山地和大小凉山之间相互交往以及通向长江流域各处的必经之地。乐山市行政区面积12827.5平方公里，辖市中区、五通桥区、沙湾区、金口河区、峨眉山市、夹江县、井研县、犍为县、沐川县、峨边彝族自治县和马边彝族自治县等11个区、市、县、自治县，共计11个街道、103个镇、18个乡，七普总人口316万人，全市常住人口中居住在城镇的人口为1678367人，占53.11%；居住在乡村的人口为1481801人，占46.89%。至2020年底，乐山中心城区建成区面积79.88平方公里，城市人口84.35万人；2021年乐山市综合经济实力位居全省第8位，实现GDP2205亿元。

乐山这座具有灿烂文化的历史名城，中外文化在这里交汇、融合，佛教文化传入并逐渐兴盛，深厚的文脉诞生了苏东坡、郭沫若等众多名人，乐山人因此受到熏染，积淀了较为丰厚的文化底蕴。先后获得中国历史文化名城，中国优秀旅游城市，国家园林城市，全国绿化模范城市，全国卫生城市等殊荣。

2.旅游资源。乐山市旅游资源丰富多彩，拥有被联合国教科文组织列为世界自然和历史文化双遗产的峨眉山—乐山大佛，有秦代的离堆、汉代的崖墓和尔雅台、唐代的佛像、明代的城墙、清代的文庙等，共有国家级文物保护单位4处，省级文物保护单位17处。其中有以“雄、秀、奇，险”著称的峨眉山为代表的山景旅游资源，有以世界之最的乐山大佛为代表的文物古迹旅游资源，有雄奇险峻的大渡河峡谷为代表的峡谷旅游资源，有独具特色的五通“小西湖”为代表的水景旅游资源，有以国际关注的生物基因库大风顶自然保护区为代表的生物景观旅游资源，有以郭沫若故居为代表的名人旅游资源，有以报国寺、伏虎寺、凌云寺、乌龙寺等古寺庙为代表的宗教文化旅游资源等。在《中国国家地理》“选美中国”活动评选出的114处“中国之最美旅游风景”中，峨眉山入选中国最美的十大名山之一，大渡河金口大峡谷入选中国最美的十大峡谷之一。

3.比较优势。

⑴乐山工业相对发达，基础设施较为完善，科研机构和人才集中，城镇分布较为密集，依托较丰富资源形成了初步的工业基础;乐山是联接成都、川南、攀西三大经济区的重要结合部，具有接北继南、承东启西的区位和市场优势，可起到北部向南部经济辐射的桥梁作用。

⑵四川省内重要的二级枢纽城市，是绵阳—德阳—成都—眉山—乐山—宜宾这一四川省重要水陆通道的重要节点和物资集散地；成绵乐高铁和成昆快铁、成昆铁路纵贯乐山全境；国道213线和省道103线、305线、306线以及成乐高速公路和乐宜高速公路构成了公路交通主骨架；岷江航道是省内重装出川的唯一通道，直达长江沿岸；正在建设的乐山机场，将为乐山发展航空物流业和其他航空相关产业创造有利条件。

⑶乐山境内磷矿资源远景储量约25亿吨，占全省总储量的50％，居全国八大磷矿的第4位，可开发量4.6亿吨；岩盐（盐卤）资源储量153亿吨，可开发量21亿吨；煤炭可开发量2亿吨；石灰石资源远景储量100亿吨；水能资源理论蕴藏量约790万千瓦；硅石矿、石膏矿等资源储量在全省乃至全国占有重要比例。

⑷乐山是四川6个重点工业城市之一，工业发展基础较好，产业配套能力强，产品关联度高，处于工业化初期到中期的过渡阶段，已形成以电子材料、盐磷化工、冶金建材、清洁能源、农产品加工五大产业集群为重点的多行业、多门类、多品种的较为完整的工业体系；民营经济发展迅速，市场化程度较高，体制机制具有比较优势，培养了一支善经营、会管理的企业家队伍，形成了以民营经济为主体充满活力的所有制结构。

⑸乐山距省内三大断裂带（龙门山断裂带、鲜水河断裂带、安宁河断裂带）的直线距离均在100公里以上，地质结构相对稳定。

4.城市特色。乐山在三江环抱汇流的同时，拥有9.4平方公里的低丘森林，形成罕见的城市天然“绿心”，构成了城市空气净化体系，即“城市绿色之肺”，有“森林在城市中，城市在山水中”、“半城山水半城绿”之美誉；城市建成区绿地面积由2002年的10.5平方公里增加到2020年的79.8平方公里，成为联合国城市管理项目在中国合作的首座城市，在省内宜居城市中排在位居榜首的都江堰市之后列第二位。

5.城市定位。乐山城市定位应考虑三个方面的因素：其一，乐山在全省规划中的定位。《四川省城镇体系规划》把乐山规划为全省九个大城市之一，在四川“一核三区四轴”城镇格局中，规划以成都为核心，发展成都平原城镇连绵区、攀西城镇发展区、川南城镇密集区，形成宝成、成昆、成达、成渝4条交通干线的城市群体。《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》将乐山确定为全省7个区域中心城市之一，《四川省国土空间规划（2020—2035年）》确定乐山为四川省2035年规划建设的11个大城市之一；乐山位于主轴线中部，有着区域性综合交通枢纽的潜力。

其二，乐山在川南经济区中的定位。川南经济区位于长江上游四川盆地南部，毗邻云贵高原，是川、滇、黔、渝三省一市的接壤地带，东连重庆市，西接凉山，北邻眉山、资阳，南接长江干流渝宜段。川南经济区包括自贡、宜宾、内江、泸州、乐山等5个地级市。乐山北对眉山，南对宜宾屏山筠连等地，东对自贡、内江部分地区，西对雅安、西昌周边地区有一定的辐射作用，对贵州北部偏远地区有一定辐射力，处于成都、攀西、川南三大经济区结合部，有着区域性经济中心的潜能。

其三，乐山拥有“名山”（峨眉山）、“名佛”（乐山大佛）、“名水”（大渡河、岷江、青衣江）、“名人”（郭沫若）、“名园”（国家园林城市）、“名城”（中国历史文化名城）等六大“城市名片”，且旅游资源丰富，比较优势明显，生态园林城市特色突出。

综合以上特点或特色，对乐山城市的发展定位和目标拟为：围绕建设四川工业强市、四川文化强市、百万人口大城市、中国最佳旅游城市，加快建设中国硅材料及太阳能光伏产业、西部建筑材料产业、四川盐磷化工产业、四川农产品出口加工等四个基地，把乐山建设成为西部经济发展高地的重要增长极，西部综合交通枢纽中重要的次级枢纽，成都平原城镇连绵区连接川南城镇密集区的中心城市，中国生态宜居旅游城市。根据这一定位，乐山在城市规划方面将与成都、川南区域规划相衔接，对城市发展进行重新审视与规划。

（二）乐山城市发展规划

1、建设高质量发展增长极。坚持把经济发展着力点放在实体经济上，对接全省“一轴两翼三带”区域经济布局，优化形成“1＋2＋6＋N”市域经济总体布局，构建以乐山国家高新区为龙头，以创建国家级开发区和省级新区为引领，以五通桥区、沙湾区、峨眉山市、犍为县、井研县、夹江县六个省级开发区为支撑，以若干现代农业产业园区、现代服务业集聚区为节点的现代产业承载体系，培育一批县域经济发展强县、先进县、进步县，努力把乐山建成经济总量占比高、综合承载能力强、创新发展动能强、区域带动作用强的全省经济副中心，成为成渝地区经济高质量发展的重要增长极和动力源。

2、建设重要旅游目的地。坚持国际化、品牌化、特色化、全域化发展方向，按照“两核两圈两带九组团”旅游发展总体布局，持续提升峨眉山、乐山大佛两个核心景区品牌影响力，基本建成大峨眉旅游圈、小凉山旅游圈，精心打造峨眉河休闲度假产业带、大渡河研学旅游产业带，加快开发大瓦山、黑竹沟、东风堰等高品质旅游区，努力把乐山建成具有国际范、中国味、嘉州韵的世界重要旅游目的地。

3、建设生态文明示范市。坚持绿水青山就是金山银山的理念，按照“三线四区一湖六湿地”生态建设总体布局，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，保护和建设好金口河区、沐川县、峨边彝族自治县、马边彝族自治县四个重点生态功能区，基本建成岷江生态湖和中央湿地、三江湿地、岷江冠英湿地、大渡河湿地、峨眉河湿地、竹公溪湿地重点生态建设项目，协同打造安全高效的生产空间、舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间，共同筑牢长江上游生态屏障，努力把乐山建成践行习近平生态文明思想的国家生态文明示范市。

4、建设山水园林宜居城。锚定成渝地区“后花园”功能定位，坚持以人为本、绿色打底、山河为骨、文化为魂，按照“一主一副四星多点”城镇发展总体布局，加快建设“一城两新区”，推动市中区、峨眉、五通桥、沙湾、井研、夹江同城化发展，建设以市中区、峨眉为双极核的组团型大城市，将犍为建成市域副中心，打造马边、沐川、峨边、金口河四个“卫星”城市，培育若干县域副中心和中心镇，实现内圈同城化、全域一体化。按照公园城市、韧性城市、海绵城市、智慧城市建设模式提升城镇品质，促进山水人城和谐相融，努力把乐山建成成渝地区文化更繁荣、生活更富裕、服务更优质、环境更优美的高品质山水园林宜居城。

5、建设区域综合交通枢纽。落实交通强国、交通强省战略部署，按照“三维五网”立体化交通布局，加快形成“一港四梯级”内河航运网、“五纵两横”铁路网、“1＋3＋N”航空网、“一环九射两纵两横”高速公路网、“六纵四横两环”国省干线公路网等“五大交通网”，推动形成水陆空三维联动、多式联运的便捷高效运输服务体系，实现乐山与成渝、京津冀、长三角、粤港澳大湾区等快捷互通，与西部陆海新通道和中国—东盟走廊无缝衔接，努力把乐山建成贯通南北、连接东西、通江达海的区域综合交通枢纽。