解读新加坡的《支付服务法案》

新加坡《支付服务法案》于2018年11月19日提交国会，进行一读；2019年1月14日，该法案经过二读并通过国会审议，现被正式立法。

新的《支付服务法案》（PSB）由MAS董事会成员和教育部长Ong Ye Kung提交给议会。在起草法案时，金管局借鉴了澳大利亚、香港、日本和英国等其他金融中心的监管框架。

该法案为新加坡支付系统和支付服务提供商的监管提供了一个具有前瞻性的、灵活的框架，也提供了监管确定性和消费者保障，同时鼓励支付服务和金融科技的创新和增长。

根据Bplus新加坡的报道，这项法案将直接影响众多在新加坡市场中的数字货币交易所、钱包及OTC平台，并将从风控和合规两个方向对相关业务进行全面监管。值得注意的是，法案的监管范围是所有在新加坡市场有实际运营的相关机构，而不仅限于注册地在新加坡的机构。正式出台后，相关机构将有6个月的时间向金管局备案。

一、监管方法

根据二读的声明，新的《支付服务法案》采用了模块化和以风险为重点的监管架构（modular and risk-focused regulatory structure），以便监管规则可以适用于任何服务。模块化方法使金管局能够灵活地管理提供支付价值链（payments value chain）上的一个或多个支付服务提供商，还能够对不断变化的支付解决方案和业务模式做出回应。基于风险的方法使金管局能够根据其活动规模对每种类型的支付服务提供商实施相应的监管措施。

1.1两个平行框架

《支付服务法案》包括两个平行的框架：

第一个是“指定制度”（designation regime），授权金融管理局指定某一受监管的支付系统以保持金融稳定；

第二个框架是一种许可制度（licensingregime），允许金管局以与每个提供商提供的服务范围和规模相匹配的方式管理各种支付服务，并且可以灵活地响应市场变化。

这些服务可分为七种类型：账户发行，国内汇款，跨境汇款，商业收购，电子货币发行，数字支付代币交易和交易所，货币兑换。

服务提供商可以提供这些服务的一个或多个，许可制度将根据它们带来的风险对其进行管理。根据Bplus新加坡的报道，新加坡现有的法案并不监管国内汇款、商业收购及数字支付代币交易和交易所这三项业务，《支付服务法案》很好的填补了这一空白。

1.2 三类牌照

根据许可制度，服务提供商需要申请三种牌照中的一种。

第一个牌照适用于“货币兑换商”，获得该牌照的服务商只能提供换钱服务。该规定的范围相当狭窄，因为这些是通常由独资经营者等小型企业提供的场外服务，风险有限。金管局主要监管供应商的洗钱和恐怖主义融资风险。

第二个牌照“标准支付机构”可以提供七种定义的支付服务的任何组合。如果实体持有的数字货币不超过500万美元，且每月交易额超过300万美元的，可以申请该牌照。这类服务商将受到较低程度的监管，监管环境类似于“永久沙箱”（permanent sandbox），以鼓励创新。

第三个牌照是“主要支付机构”，由于其运营规模会带来更多风险，因此将受到最严格的监管。大型服务提供商可以申请使用。

二、风险防控

许多支付服务中存在四大关键风险：客户资金损失；洗钱/恐怖主义融资风险；支付解决方案之间的分散和缺乏互操作性（interoperability）；包括网络风险在内的技术风险。对这些风险的适当监督，既可以保护公众，也可以为支付服务公司增添活力。新的《支付服务法案》采取了下列风险防控措施。

2.1 对客户资金损失的防控

一个主要风险是委托给支付服务提供商的客户资金可能会丢失，例如当服务提供商破产时。该法案要求主要支付机构使用下面任何一种方式保护客户资金免受损失：

a.任何银行或指定金融机构承诺对客户承担该等款项的全部责任；

b. 信托账户中的存款；

c. 以金管局规定的其他方式进行保护。

金管局也希望确保措施不会太繁琐，这就是采用三类牌照的原因。例如，标准支付机构不受主要支付机构的保护要求的约束，但他们必须向客户披露此信息，以便客户能够就哪种支付服务或提供商最适合其需求做出明智的决策。

2.2对洗钱/恐怖主义融资风险的防控

第二个风险是支付服务可用于洗钱/恐怖主义融资风险，例如通过非法跨境转移，匿名支付等。根据该法案，新加坡的所有数字支付代币交易服务提供商或交易所都必须满足反洗钱和反恐融资（anti-money laundering and counter financing of terrorism）的要求。

金管局研究每种支付服务的商业模式，以确定应采取何种监管措施。金管局将对相关被许可人施加适当的反洗钱/打击恐怖主义融资的要求，还将为行业提供指导。

2.3支付解决方案之间的分散和缺乏互操作性

第三个风险是新加坡的支付解决方案变得支离破碎。金管局故意允许许多电子支付解决方案在新加坡投入使用，这为消费者提供了选择，但缺点是它也可能令人困惑。金管局一直在说服行业采取各种措施，以确保解决方案在开放式架构内具有互操作性。

本法案将赋予金管局正式的权力以对支付机构提出下述要求：

（1）指定的支付系统运营商或主要支付机构必须允许第三方访问其运营的任何支付系统，并且所实施的访问制度必须公平且不具歧视性；

（2）主要支付机构必须加入指定的通用平台，以实现支付账户的互操作性；

（3）主要支付机构必须采用通用标准，使广泛使用的支付接受方式具有互操作性。

2.4对技术风险的防控

该法案将赋予金管局权力，对所有被许可人施加技术风险管理要求，包括网络安全风险管理要求。金管局将要求支付服务提供商确保有足够的风险治理和实施适当的控制，特别是在用户认证，数据丢失保护和网络攻击预防和检测等领域。

三、新法案的意义

3.1 整合现有法规

此前，金管局根据2006年生效的《支付系统（监督）法案》和1979年生效的《货币兑换及转账业务法案》管理各种类型的支付服务，现在新法案取代了这两项法案，成为新的监管准则。

新法案将扩大受监管活动的范围，包括支付账户发行，国内汇款服务等。通过扩大监管范围，金管局可以在更多的支付活动中保护用户的安全。

3.2 转向基于风险的许可模式

《支付服务法案》提出了一个双轨监管框架，一个针对主要支付机构，另一个针对较小的参与者。

金管局副总理兼部长TharmanShanmugaratnam在回答议会提问时表示，“受新法案保护的电子货币门槛将从3000万新元降至500万新元。这意味着如果每日平均浮动金额超过500万新元，支付机构持有的任何电子货币都将得到全面保障。如果平均每日浮动金额不超过500万新元，则不会采取保障措施，前提是支付机构向消费者做出适当的披露。”

这种转变意味着小规模的支付公司将有机会发展业务，而不会被过度监管所扼杀，并且向消费者披露风险的要求意味着如果与用户的风险偏好一致，用户也可以选择使用他们的服务。

3.3 明确数字货币的监管

这项法案让新加坡成为少数几个对数字货币业务有明确监管的国家。

根据Bplus新加坡的报道，在这一全新的法案下：所有数字货币交易所、钱包以及OTC平台都属于支付型代币相关服务商，必须满足相关反洗钱规定，并申请相应牌照以合规化运营。此举意味着数字货币相关产业不再是监管模糊地带，有利于数字货币的快速发展。