南京大学｜推进长三角高质量一体化的八个策略

【编者按】

4月2日，南京大学长江产业经济研究院发布《长三角地区高质量一体化发展水平研究报告（2018年）》。报告分别从长三角地区一体化发展进程、存在问题等维度深入剖析，为深入推进长三角地区高质量一体化发展建言献策。

今天澎湃新闻刊发的是推进长三角高质量一体化的八个策略，以飨读者。

长三角地区需要在上海的“龙头带动”下，苏浙皖各展所长。

在推进更高质量一体化发展过程中，最大限度减少行政壁垒造成的区域分割，减少地方利益保护带来的恶性竞争、低效发展和环境恶化问题，客观地协调各成员的经济政策，通过设计合理的利益分享机制与利益补偿机制，促使地区利益分配达到一种比较公平的状态，已经成为长三角地区实现协调、有序和可持续发展的紧迫内生需求。

1.发挥上海的“龙头带动”作用，苏浙皖各展所长。在更高质量推进长三角地区一体化发展的当下，上海与长三角其他省市之间的关系，不再是简单的中心与外围的等级关系，也不是单纯的接轨和融入上海或者上海辐射周边，而是合作、平行关系，注重协同和衔接，整合资源，不断促进功能布局互动，形成分工合理、优势互补、各具特色的空间格局。上海应主动逐步退出一般性的、劳动密集型、能耗高的制造业，集中发展现代服务经济，加快构建以服务业为主的现代产业体系，集中资源投资现代服务业和战略性新兴产业，不断强化服务、管理、集散、创新等城市职能。并借助上海总部经济发达的优势，鼓励企业将生产环节转移到苏浙皖，形成合理的空间布局和产业链配套，从而将长三角地区打造成为交易成本和制造成本综合较低的区域。

在此基础上，协调发展制造业集群与服务业集群，以产业集群为载体将行政边界模糊化，促使长三角一体化发展的主要机制在空间上进行激化扩散。此外，就是上海的科技平台、金融平台、人力资源平台逐步向长三角其他地区开放，为长三角地区嫁接和配置全球资源创造条件。

2.转变地方政府职能，构筑区域共同市场。区域共同市场的基本要求就是区域之间统一政策、降低要素流动的交易成本、扩大企业的市场配置空间，实现产品互相准入、生产要素自由流动、企业跨区经营。“解铃还须系铃人”，市场非一体化发展在很大程度上与政府相关，建立区域共同市场还要靠政府。

首先，破除地区封锁和市场分割的实质是改革政府，改革阻碍共同市场建立的行政权力，促使其由经济建设型政府转向公共服务型政府，将地方政府职能切实转变到提供公共服务、社会管理、维护社会秩序等方面，逐步消除导致市场非一体化的体制机制障碍，发挥市场在合理配置资源中的决定性作用。

其次，不断放松对经济主体经营活动的种种干预，对所有经济主体实行“国民待遇”，努力形成一个政策无差异的良好外部环境。更大力度、更深层次推进混合所有制改革，促使地方政府对企业的所有权约束减弱甚至取消，逐步形成企业进入哪里、产品进入哪里、从哪里获取生产要素等行为主要由市场导向，而不受其进入市场所隶属行政区的调节。

再次，通过协议让渡部分行政权力来集中实现一体化协调，比如在基础性的人才、技术、征信、交通、通信、生态保护等公共要素市场，通过地区协商、制度保障，协同建立统一的制度、标准和接口，加速经济政策的对接和一体化。

3.建立区域开放市场，构筑全面开放新格局。长三角更高质量一体化发展语境下，建立区域开放市场就是要构筑全面开放新格局，在更高层次、更广范围、更宽领域全方位开展合作。

一是从制造业向外资开放到服务业重点向外资开放，着力引进跨国集团的地区总部、研发机构、营销中心，加快构建以服务业为主的现代产业体系。加强区域内苏浙皖与上海的合作，以上海作为高端服务外包业务的承接者和中转站，苏浙皖主动承接其中的某些流程或环节，并根据自身的比较优势，在服务业与服务外包方面有所作为，比如江苏南京的软件业与软件外包。

二是从引进外资和鼓励出口到“引进来”和“走出去”相结合的双向开放，这就要求长三角地区面向全球、“一带一路”沿线国家和地区，建立以我为主的价值链分工体系。在这一过程中，上海等中心城市可能成为企业总部集聚地区，长三角地区通过在“一带一路”沿线国家和地区设立工业园区等，开始将传统制造加工职能转移到海外。此外，积极推进长三角地区企业以并购形式对外直接投资，或者在海外建立研发中心，充分利用国际科技资源，增强自主创新能力。

三是从注重对外开放到突出对内开放，长三角高质量一体化发展要充分结合长江经济带建设，逐步将长三角地区的企业向长江中上游地区转移，避免相关产业过度向东南亚等地区转移，实现真正的溢出效应。

4.合作支持自贸区建设，复制推广改革创新经验。建设中国上海自由贸易区的重要目的，就是要为全面改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。随着上海自贸区制度创新的深入推进和可推广、可复制的经验出台，长三角地区国家战略平台功能得到新的提升。各城市将主动对接，共享机遇，合作支持自贸区建设，争取自贸区改革创新经验尽快在区域内有条件地复制推广。

近期如海关总署开展的区域通关一体化改革试点，以及海关监管创新的制度成果等，将首先在取得经验后尽快向长江经济带等地区推广和复制。同时，上海自贸区经验的复制和推广，也可以以多种形式进行探索，不一定非要拘泥于自贸区的身份；也就是说，在复制自贸区的政策方面，其他地区和城市不一定非要戴了“自贸区”这顶帽子才可以去做，而是可以先去做，打牢基础。如苏州工业园区设立中新合作金融创新试验区，让苏州工业园区内的企业可以到新加坡融资贷款、发行人民币债券；再如昆山深化两岸产业合作试验区，将通过推进两岸产业深度对接、两岸服务业和金融业合作，争取在深化两岸产业合作方面实现新突破，形成新亮点，构建新机制。未来各地区建立的类似于上海自贸区这样的制度创新载体和平台，应该承担一定的区域协调发展的功能，尤其要在实施负面清单管理、加大服务业开放等方面学习自贸区拆除政策壁垒、推进深度一体化的经验和做法。

5.发挥企业主体作用，构建统一竞争规则。充分的市场竞争是形成长三角地区高质量一体化发展的微观基础。

首先，企业是市场经济的主体，企业跨地区发展将自动产生经济一体化发展的内生效应。长三角地区要以中国不断增长的、庞大的内需为基础，扶持和培育企业做强做大，鼓励区域内企业进行收购兼并，实现以企业为主体进行产业合作与协调，利用好市场的结构效应和竞争协调效应。

其次，调整产业政策的实施方式，推进经济从“发展竞争”转向“平等竞争”，也就是横向性、功能性和竞争性产业政策要逐步替代有倾斜的产业政策，并根据“竞争中立”原则，对所有经济主体实行“国民待遇”，在行业进入、税收征收、财政补贴、行政监管、政府采购等方面给予不同所有制企业平等竞争的政策环境，并促成信息公开化和透明化，努力形成一个政策无差异的良好外部环境。

此外，建立统一竞争规则，逐步修正和废除各地与一体化发展有冲突的地区性政策和法规，协调好各地产业政策和经济发展战略，加速经济政策扩散的一体化，复制和推广已经成功的国家政策试点经验，如各种自贸区试点政策、科技创新中心建设试点政策等，有意识地适应区域经济一体化发展的需要。

6.打造区域联动机制，拓宽合作领域。建立长三角地区内部创新、交通、信息及污染防控的联动机制。

一是积极推进前沿科技研究院所的合作创新联盟、大型科技仪器设备的共建共享联盟、科技创新公共服务平台的互联互通。依托行业领军企业，建立一批跨地区、跨行业的前沿科技创新研究机构，发挥领军企业在协调政产学研用，在协调各地区制造业创新中心建设中的组织协调作用。如浙江、安徽的企业与上海、江苏的科研院所合作，将苏沪两省的科学研究转换为现实生产力，使得浙皖两省充分享受苏沪两省的科研资源。

二是加快构建高效便捷的综合立体交通网络，有效带动和支撑长三角地区一体化发展。进一步提升多式联运的集疏运体系能级。促进各地港口与货物主要生产地、货物主要消费市场的连接，加强重要交通基础设施与主要港口的有效衔接，加强与航空运输的对接，大力发展智能交通，形成运距短、成本低、效率高、现代化的集疏运体系。

三是在有形的飞地上打造无形的互联网平台，借鉴江阴靖江园区的先进经验，借助飞地经济发展实体经济，打造互联网平台，促使江苏制造业+互联网，浙江的互联网+制造业。

四是加强地区间的生态环境保护与资源节约合作，建立污染联防、联控机制，结合地区经济发展水平与环境污染状况进行层级布局。建立长三角生态环境基金，对区域性生态保护功能区建设建立补偿机制。

7.落实具体项目，推动合作协调。学习欧洲人务实的精神，合作协调要从具体的项目合作开始做起，避免在范围广泛的领域中进行抽象议论和长时间讨论。

当年法国外交部长舒曼所提出的重新整合欧洲的方案，之所以在众多方案中显得比别人高明，是因为该方案避开了在广泛领域中讨论欧洲未来的统一市场问题，而是抓住煤钢和原子能利用等这种具体的领域，制定切实可行的统一欧洲市场的计划，在法国、德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡等六国内部建立没有关税、没有配额、没有其他进入壁垒，从而可以实现产品生产流通自由化的共同体市场。与此相同的是，长三角地区也必须通过某些具体的项目行动来进行实实在在的联合，在这些以市场为导向的活动中，逐步打破区域行政壁垒，发展企业主体在区域间的自我联合、自我协调和自我发展机制。某些具体的、实实在在的联合战略构想和战略措施，可以是某些具体的基础设施如航空和港口的联合，也可以某个重大的科技合作研究项目，如新能源汽车使用和充电设施的一体化等等。

8.加强顶层设计，探索更高规格的区域协同决策机制。长三角地区的政府间合作，至今多数停留在协商、倡议层面，仍缺乏整体的顶层设计和统筹推进，在政策落实和具体行动方面仍然受到地方掣肘，难以实现紧密联动的区域合作。

一是着眼于服务国家发展大局，立足长三角整体发展和长远利益，一盘棋考虑、一条心谋划，努力形成共同行为准则，深入推进各类规划充分对接，充分发挥规划在区域一体化发展中的统筹和引领作用。

二是考虑建立国家层面上以各部委及其派出机构为主体的纵向职能管理模式，制定区域协调发展战略和规划，为区域一体化提供宏观环境和政策导向，并着力于建立关于地方政府区域合作的有效激励机制，从更高层面上破解长三角地区一体化发展中的地方行政壁垒和条块分割难题。此外，可以加快形成基于长三角地区协调发展的共同事务处理机制，协调地方政府在区域合作进程中的冲突和纠纷，确保经济秩序的正常运行，促使区域内部各地区利益空间得以向外延伸，缓解地区间的利益矛盾，维护各地区的利益均衡。

（作者孔令池系南京大学长江产业经济研究院助理研究员，刘志彪系南京大学长江产业经济研究院院长）

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