迈向天空要资源 新加坡：花园城市的“土地战争”

每经记者：杨弃非 每经编辑：杨 欢

新加坡滨海湾公园 摄图网图

“到2020年，新加坡人口将达到600万，而到2030年，这个数字将到690万。”在去年3月举行的新加坡国会拨款委员会辩论（COS）上，新加坡总理办公室人口事务负责官员Josephine Toe对外公布的一组数据，一时引起轩然大波。

尽管人口增速已然放缓，但对于新加坡而言，近700万人口仍是一个略显庞大的数字——这意味着新加坡本就稀缺的土地资源将承载更多压力，并可能进一步影响到现有新加坡的土地规划。

“从目前政策上来看，新加坡人口增速远低于预期，不可能达到此前制定的700万目标。但即便是这个数量，相较新加坡人口承载量也已达到饱和状态。”新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬向《每日经济新闻》记者指出：“劳动力数量的增长对新加坡来说仍然很重要，但人口增长又会对新加坡的宜居环境带来挑战。”

自建国之日起，以花园城市闻名的新加坡在提升土地绿化面积上的努力经年累月、不断升级。到2008年，“花园中的城市”以全新的定位写入新加坡规划当中，新加坡的绿化建设迎来了史无前例的高度，这座在土地、人口、绿地不断博弈中成熟的国家，面临着更大的挑战。

随着更多城市开始探寻以生态本底为基础的全新建城发展模式，这座经验足够老道的花园城市，能够提供怎样的借鉴？

人口和绿地

在新加坡，人口、土地与绿地一直以来所呈现出的增长模式，可以用“不可思议”一词来形容。

相对于国土面积而言，新加坡人口规模一直处于“过载”状态。根据世界银行2014年的数据，在方圆700多平方公里的土地上，新加坡的人口密度为每平方公里7736人，位居世界前列。

但在有限的土地资源内，新加坡却有效推进了植被率的上升——在1986年，全国人口仅270万、国土面积666平方公里的新加坡，植被率刚到36%；但到2007年，人口规模扩张至460万、国土经填海造地达到700平方公里后，新加坡植被率却反而上升至47%。

事实上，这种模式的出现，与新加坡城市发展逻辑密切相关。在将“花园城市”定为新加坡基本治国理念时，新加坡前总理李光耀就提出，把新加坡打造成具备“第一世界”城市标准的东南亚绿洲，通过清洁、绿化的环境优势吸引世界投资和商旅，实现新加坡经济从第三世界向第一世界的跨越。

简而言之，新加坡需要将“花园城市”作为杀手锏，从世界吸引有竞争力的人才和企业，来刺激本地的经济增长。

为达到这一目的，新加坡制定了一套人口、土地与绿化动态增长的机制。多项与土地、人口相关的绿地配套要求成为新加坡建城一以贯之的规则，其中包括，建筑用地应低于总用地的40％；在每个房屋开发局建设的镇区中应有一个10公顷的公园；在每个房屋开发局建设的楼房居住区，500米范围内应有一个1.5公顷的公园等等。

在如何安顿好这些人的问题上，新加坡并未对住房与绿地的需求安排明显的先后顺序。在探索拓宽城市绿地的同一时间，新加坡拉开了公屋建造大幕。到现在，容纳了80%新加坡居民的HDB（新加坡建屋发展局）组屋逐渐成为与“花园城市”并列的新加坡标签。

但随着新加坡经济和人口不断增长至新的层级，探索土地利用新方式的需求被搬上台面。

新加坡国家发展部部长Lawrence Wong指出，来自土地的限制变得比以往任何时候都要更加紧张。

根据Global Footprint Network的统计，新加坡的生态赤字在全球国家中位列第一，2018年该数据已达9890%。这意味着，在现有情形下，新加坡全国所能提供的生产生态土地面积总和远远小于其人口所需。若全球所有人口均按照新加坡人的生活方式，则还需要4.1个地球的土地才足够使用。

规划的层级

早在19世纪末，英国著名社会活动家埃比尼泽·霍华德就创造性地提出了“田园城市”的概念。这当中为后人称道的一项规划方案是“去中心化”格局——当中心城市发展到一定规模后，在其周围建造若干田园城市，形成城市族群（即“社会城市”），以此对城市进行更有效的管理。

这个想法被后来的新加坡部分借用，并构造出了一套系统的管理模式。

这是一套自上而下、由多个层级，共同施力完成的，一个完整的控制规划机制。隶属于国家发展部，为改变新加坡建国时“脏乱差”的形象而特设的重建局是“灵魂”，它负责制定新加坡三个层级的土地使用规划。

《每日经济新闻》记者查阅新加坡重建局网站发现，三个层级的规划被清晰公示出来：位于最高层级的概念规划（concept plan），用于指导城市未来40~50年发展，每10年复审一次；次一级的总体规划详细安排10~15年的发展，每5年复审一次；再次一级就是对具体区域的开发指导计划（DGP），这些计划通常由专业的私营业者和开发商来准备。

具体区域划分法源自新加坡最早的一份概念规划：它首次将“摊大饼”的环形结构发展模式变为“星群”（constellation）结构发展模式，现有的55份DGP中大部分也与此时诞生的新城相对应——这种“拆分”理念，与霍华德的初衷极其相似。

顾清扬指出，事实上，人口集中与空间分散的规划理念本身就有助于新加坡花园城市的建设。这意味着，新加坡仅需在人口集中区域提供有效的公共服务、并集中规划商业、工业活动，由此，可以减少土地使用，将大部分土地用于绿化。

而新加坡政府敢于将规划制定到如此细的地步，又与其严苛的法律制度密不可分。在新加坡《规划法》等一系列法律的约束下，新加坡的规划具有法律效力。

在新加坡“规划之父”刘太格看来，新加坡的成功，是因为“我们一开始就下决心要做正确的事”。规划由专业人制定，又有最有力的“门卫”把守，使得“花园城市”的“乌托邦”在新加坡得以变成“利维坦”。

此外，为吸引更多民营资本推动花园城市建设，新加坡启动了一些政府与社会共同打造的项目，如由私营部门投资的“花园城市基金”、鼓励社区居民参与的“私家园林”建设项目等。这些项目均有助于减轻政府在基建项目上的资金负担。

理念的升级

尽管数十年来，新加坡花园城市的名声在外，但对于既定规划，也出现过不同声音。

社会组织是新加坡花园城市建设的重要组成部分，其中少不了新加坡自然学会（NSS）的身影。在1992年双溪布洛自然保护区开发成高尔夫球场、2001年乌敏岛部分区域土地开垦两个项目中，NSS均通过自身力量成功加以抵制。但这仅是新加坡在寻求绿化面积与建设项目之间的平衡时，绿化占据上风的两个小案例。

事实上，即便是在对花园城市重视有加的新加坡，NSS在保护绿地时也经历过多次失败。1990年，国家发展部计划在圣诺哥自然保护区修建17000个HDB组屋。尽管当时的NSS完成了国家发展部要求的25000个签名数，其保留圣诺哥自然保护区的请愿仍被驳回。其原因是，圣诺哥并不是纯自然形成的生态保护区。

新加坡并非唯“绿地”是瞻。特别是在土地资源紧张的前提下，它需要判断绿地的必需性和有效性，特别是将绿地与人的需求本身相连接。尽管在许多人看来，只强调“人工”绿地将使新加坡沦为一座“没有灵魂”的花园城市，但反过来，只用整体上的植被覆盖率来衡量一座城市，则会进入另一个误区。

正如《美国大城市的死与生》一书作者简·雅各布斯所强调的那样，类似公园这样的城市开敞空间，绿化功能实际上远小于社会经济功能，脱离了人们对其的具体使用就不具有任何意义，也就是说，实现公园价值的基础是吸引人流。

事实上，在这种多方博弈和竞争中，新加坡也在不断更新其对于“花园城市”的认定。1996年，时任国家公园局首席执行官陈伟杰博士提出“花园中的城市”(A City In A Garden)概念，并最终成为新加坡“花园城市”的升级版。

“花园城市到花园中的城市，是城市规划理念的彻底转变，从原先的工业建设为城市主体，转变为花园是主体、人为建筑是配套。”顾清扬指出。具体而言，就是将目前矩阵式的公园绿地系统、绿化系统和扩大的水域空间相互连接，形成网络化、一体化回归自然的生态空间。通过发展生机盎然的城市生态系统，使公园、花园、自然保护区和空中绿化无缝连接，该定位的最终目标是，让人们对高品质的生活环境和社区有归属感和拥有感。

寻找新空间

在新的发展需求下，新加坡也在寻求新的发展空间。

作为“花园城市”标杆，新加坡仍然是全球城市取经的对象。在回答取经者问题时，新加坡企业发展局中国西部司副司长陈钰鑫曾有感而发，“新加坡是资源缺乏的国家，总是从危机中找生机，从生机中找机遇。”

拥挤不堪，是人们对新加坡建国初期的共同回忆。上世纪50年代末，新加坡正处于城市问题最为严重的时期——四分之一的居民挤在岛上百分之一的区域内，常常是五十多个人挤在一个二、三层的商铺房间、或临时搭设的下水道小屋内。

对于现在的新加坡而言，尽管人口可能还将继续增长，城市的人口密度继续爬升，但终究，没有人愿意再回到过去的那种情况。

新加坡绞尽脑汁让每一寸土地都“物尽其用”。一个例子是，新加坡在加强保护历史建筑的同时，也在寻找开发利用之法，将过去的邮局改造成酒店、最高法院和市政厅摇身一变成为国家美术馆。据一个改造项目的负责人介绍，新加坡对开发商的改造方式、维护程度都有严格的标准，并实行定期检查，确保开发与保护的平衡。

为了继续守住花园城市的“红线”，新加坡已经开始向天空索要资源。据《海峡时报》报道，到去年底，新加坡全岛的高层绿地面积已达到约100公顷，这相当于超过100个足球场的大小。而到2030年，这个面积还将翻倍。

去年，新加坡国家发展部主导启动了一项1.5亿新元的“未来城市”科研计划，其中就包括维持城市进一步绿化的项目。

现如今，无论是高层建筑的屋顶、还是富有特色的空中连廊，绿意在新加坡已无处不在。但对于一个习惯于未雨绸缪的城市，这显然是不够的。在刘太格看来，新加坡必须要启动一个1000万人口城市的规划。对于新加坡未来的发展，人口将是最核心的要素，基于此，需要继续推进保持城市绿化的措施，以打造对商业、人才有更大吸引力的城市环境。

每日经济新闻