从新加坡与日本经验看，如何以政府主导，建设中国的生态新城

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建设生态新城是推进城镇化的重要着力点，日本和新加坡在生态新城建设方面走在了世界前列，我国也进行了诸多卓有成效的建设实践。本文论述了政府主导型生态新城的概念，研究了我国、日本、新加坡的宏观政策、实践进展和典型案例，并提出了我国高质量建设生态新城的政策建议。

一、政府主导型生态新城的概念

联合国教科文组织于1971年在“人与生物圈”(MAB)计划中正式提出“生态城市”，并逐步被国际社会广泛接受。生态城市从广义上讲，是指着眼于人与自然和谐，按照生态学原理，建立的社会—经济—自然协调发展的城市。狭义上讲，就是按照生态学原理对城市进行规划、设计和改造，建立绿色、生态、可持续发展的人类聚居环境。

生态新城是按照生态城市理论，在城市重点开发的新兴区域，规划建设的生态型城市，包括生态型产业新城、科技新城、产业园区等。政府主导型生态新城，是相对市场主导型而言，政府的主导作用主要通过法律法规、规划计划、政策和直接参与新城开发活动来体现。从全球来看，受体制、文化等因素影响，亚洲国家建设生态新城更侧重于发挥政府的主导作用，而欧美国家更注重市场机制。

二、我国生态新城建设的实践进展

上个世纪90年代，《中国21世纪议程》正式发布，将城市作为可持续发展的重要领域予以部署，部分城市开始制定生态城市建设方案。1996年，江西省宜春市提出建设生态城市，这是我国在城市政府层面首次启动生态城建设的系统实践。进入21世纪，伴随着我国经济的腾飞，城镇化进程加快推进，生态城建设开始进入快速发展阶段，各地纷纷开展生态新城的规划、开发、建设[2]，总体上呈现出四大特点：

第一，数量多。

新世纪以来，我国进入快速城镇化时期，城镇化率年均增长均高于1个百分点，在巨大的实际需求推动下，我国成为世界上生态新城建设数量最多、建设规模最大、发展速度最快的国家。据统计，我国90%以上的地级城市和80%以上的县级城市，提出过生态新城、低碳新城、绿色新城的规划和部署。

第二，规模大。

我国的生态城规划面积往往几十平方公里，甚至可以达到两百平方公里的规模，聚集大量的人口、产业、资本。随着城镇化进程的推进，部分早期规划的生态城已经与老城融为一体，如苏州工业园、北京未来科学城等已与苏州、北京的主城区相连，拓展了城市主城区的版图，并且成为城市的宜居高地。

第三，类型多样。

各地在发展生态城的过程中，依托区位、产业、自然风貌等，呈现出百花齐放、亮点纷呈的特点，从产业特征来看，可以分为科技研发型生态城、高端制造型生态城、宜居型生态城及复合型生态城等；从环境特征来看，可以分为滨湖型生态城、海滨型生态城、山地型生态城等，而且部分生态城还兼具多项特点。

第四，合作广泛。

我国各地建设生态新城，十分注重引进发达国家的经验、技术、资本等，国外的政府和相关机构也表现出浓厚的合作兴趣。通过国际合作，双方建立起长期、稳定的工作机制，在城市规划、城市开发、基础设施建设、绿色产业导入、投融资等方面，深化合作、互惠共赢。(见表1)

三、中国、日本、新加坡生态新城建设的宏观政策对比

中国、日本、新加坡三国均将宏观政策作为政府发挥主导作用的重要领域，通过宏观政策的引导机制推动本国的生态新城建设，具体的宏观政策体系包括法律、法规、规划、计划、标准和规范性文件等。我国和日本的宏观政策，主要以政府的规范性文件为主，主要由国家经济、环境、建设等主管部门颁布实施，以示范试点的形式引领全国的生态新城建设，并予以一定的资金、财税等方面的政策支持[3]。新加坡是城市型国家，宏观政策更加注重发挥规划的作用，主管部门包括国家发展部、市区重建局等，通过制定城市总体规划、核心区总体规划、概念规划等，对生态新城建设提出明确要求。

三个国家主要宏观政策对比见表2。

由表2可见，三个国家生态新城宏观政策均聚焦空间管控、生态环境、产业发展、绿色建筑等重点领域，并通过详实的指标、标准等落实。

从发展导向的演化来看，生态新城建设政策在贯彻生态学理念的基础上，其导向不断发展、迭代，由最初的污染治理、园林绿化，到生态、循环、低碳，再到智慧、韧性、未来。这体现了对生态城市从理念、理论到方法、工具的全面提升。目前，日本和新加坡均提出了“未来城市”的相关部署，我国浙江省也开展了“未来社区”的建设实践，旨在让城市更生态、更智慧、更低碳，在未来的城市竞争中赢得先机。

表1 我国与发达国家合作建设的生态城

四、中国、日本、新加坡生态新城建设的典型案例对比

本文选择了中国、日本、新加坡的6个典型案例，进行对比分析。国内选取了“国际合作的成功范例”苏州工业园和获得“中国最具幸福感生态城”称号的中新天津生态城；日本典型案例选取以科技为主导的筑波科学城和全球循环经济发展的先驱地北九州生态园；新加坡选取“花园工业镇”的裕廊工业区和产城一体化的纬壹科技城。这6个案例均已取得较为显著的建设成效，并在全球生态城建设中享有盛誉，其对比情况见表3。

表2 中国、日本、新加坡生态新城宏观政策对比

苏州工业园、筑波科学城、裕廊工业区设立时，三个国家的经济处于高速发展的起步阶段，整体规模普遍较大；而中新天津生态城、北九州生态园、纬壹科技城设立时，三个国家已经分别进入经济转型、高质量发展的阶段，新城呈现出规模相对不大、定位更加精细、产业更加高端的特点。总体而言，六座新城发挥区位、生态等优势，成功践行“生态城市”的理念，实现了社会—经济—自然的协调发展。

表3 中国、日本、新加坡生态新城典型案例对比

从全球的视野来看，六座新城均在较短时间内实现城市、产业、人口的集聚，堪称区域经济发展的典范，这得益于各国经济高速发展提供的历史机遇。同时需要看到的是，生态新城的开发建设具有大片区开发、大产业集聚、大资本运作、大量人口导入的特点，政府主导型的开发机制发挥了关键作用，主要体现在以下四个方面：一是由政府谋划设立，政府为实现经济社会发展总体目标，谋划确定战略定位、产业方向等；二是由政府规划选址，政府研究确定区位、面积等；三是由政府主导开发，政府设立了开发平台公司，负责土地整理、基础设施建设等；四是由政府主导产业资源、科技资源的招商引资，高效率的实现产业集聚。

五、我国高质量建设生态新城的有关建议

目前，我国常住人口城镇化率达到60.6%，仍以中高速加快推进，还需要高质量建设一批产城融合、职住平衡、宜居宜业的生态新城，推动城市多中心、组团化发展。从我国、日本、新加坡三国的实践经验来看，要重点做好以下几个方面的工作：

一是注重规划引领。规则在生态新城的开发建设中起到引领的作用，规划科学是最大的效益。苏州工业园在建园伊始，借鉴了新加坡和国际先进城市规划建设经验，编制总体规划和城市设计，并建立一系列的刚性约束机制来保证规划落实。建设生态新城，须注重规划引领，谋深谋透战略定位、空间布局、主导产业等，精准落地重大平台、重大工程、重大项目，增强规划的系统性和可操作性，并确保规划的落实。

苏州工业园规划手绘图与实景图对比

二是注重生态优先。生态新城应作为区域践行“绿水青山就是金山银山”理念的城市窗口，发挥生态环境优势，培育新科技、新产业、新经济。东莞松山湖原为城市备用水源地，按照秉承“科技共山水一色，新城与产业齐飞”的规划理念，规划建设了松山湖高新区，现已发展为国际知名的生态型产业新城。建设生态新城，须注重生态优先，当生态原则与其他原则发生冲突时，优先贯彻生态原则，突出生态空间优先、生态科技优先、生态产业优先、生态产品优先、生态政策优先等。

三是注重创新驱动。创新驱动是建设高质量生态新城的重要法宝，是将新城建设成为生态高地、经济高地、人文高地的重要依托。筑波科学城汇集全国30%的科研机构，北九州生态园成功打造为全球循环经济的策源地。建设生态新城，须注重创新驱动，集聚创新资源、发展创新产业、深化创新机制，让创新为生态新城高质量发展提供不竭动力。

四是注重政企协同。新加坡开发裕廊工业园、纬壹科学城过程中，由政府主导土地平整、规划实施、产业准入、公共服务等，同时组建裕廊集团、淡马锡公司等市场化的国有企业，负责园区的设计、建设、招商、运营等，构建起“政府主导、市场化运作”的开发机制[5]。建设生态新城，资金密集、资源富集、资产聚集，将产生长期的锁定效应，关键是在政府主导的大框架下，须理顺新城管委会与新城开发平台公司的关系，更好的发挥市场的作用，构建现代化的平台公司治理机制，培育一批专业化的城市运营商。

部分资料来源：高帅，宋蝶，廖彦，徐清琳，政府主导型生态新城建设实践比较研究——以中国、日本、新加坡为例，中国工程咨询. 2021,(07)