访谈：对电子烟立法监管事不宜迟

10月30日，2019上海国际电子烟产业博览会开展，来自多个国家和地区的展商参展。同日，美国疾病控制与预防中心（CDC）表示，全美电子烟相关病例仍在继续攀升，在1800多例病患中，目前已有37例确诊死亡。虽然致死病因尚无法确认，但CDC暂时将该病症称为与电子烟产品使用相关的肺损伤。

还是同一天，“电子烟产品质量责任纠纷第一案暨电子烟立法和监管研讨会”在北京举办，来自控烟行业、法律界、医疗界的专家共同呼吁国家出台针对电子烟的管理办法。中国控制吸烟协会公益法律专业委员会副主任委员李恩泽在会议上建议，“要禁止通过互联网销售电子烟、禁止任何形式的广告、促销，特别要保护未成年人不受电子烟侵害。”

11月1日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，敦促电子烟企业关闭互联网销售网站或客户端；敦促电商平台及时关闭电子烟店铺，并将电子烟产品及时下架；敦促电子烟企业撤回通过互联网发布的电子烟广告。

该如何正确认识电子烟，又该如何对其进行监管，将其纳入规范有序的发展框架中？新京报记者为此专访了中国控烟协会副会长姜垣，浙江大学城市学院城市治理与立法研究院副院长、杭州市人大法制委员会委员方洁。

中国控烟协会副会长姜垣。受访者供图

浙江大学城市学院城市治理与立法研究院副院长、杭州市人大法制委员会委员方洁。 受访者供图

有些青少年因电子烟走上吸烟之路

新京报：我国电子烟的发展有哪些特征？

姜垣：全世界90%的电子烟是中国生产的，但我国却没有开展相关的研究，对电子烟的安全性、有效性缺乏独立评估，只能参照国际卫生组织等国际机构的评估。

方洁：电子烟最初问世是作为烟草的一种替代品，定位于具有治疗功能和矫正功能的戒烟产品，但发展到现在，随着越来越多资本的介入，电子烟的类型愈发多样化，并形成了一些未必符合实际情况的宣传，消费者对电子烟的实际功能，以及可能产生的正负后果的认识，目前是信息不对称的。

在电子烟的立法上，我国目前还只有地方立法，南宁、杭州、深圳和秦皇岛等地开始实施地方性法规、规章来监管电子烟的使用，但还没有针对电子烟的上位法。

新京报：如何评价电子烟的危害性？

方洁：世界卫生组织经过长期科学性的实验和分析得出过一些结论，认为尼古丁是具有成瘾性的，虽然本身并不致癌，但可能会起到肿瘤诱发物的作用。比如，可能参与恶性疾病和神经退化的生物过程；胎儿和青少年如果接触尼古丁，可能会对大脑发育造成长期的不良后果，可能导致学习障碍和焦虑症等等。

姜垣：美国疾病控制中心对电子烟的毒性是这么界定的，电子烟是低毒的，比烟雾中含有7000多种化学物质的烟草危险性要低。但它绝不是安全的，因为电子烟排出的二手气溶胶中含有很多有害化合物，像丙三醇、甲醛、重金属，很多是致癌物质。

电子烟的危害在国内还存在较大争议，又缺乏研究证明，所以应该尽快给电子烟的危害性做一个评估，交由第三方来完成。

新京报：如何看待一些商家宣传的电子烟的“戒烟”功效？

方洁：任何事物都具有两面性。电子烟最初问世确实是作为戒烟工具，但据我目前收集到的信息，世界卫生组织并不建议将电子烟作为戒烟的辅助工具，并建议吸烟者使用已被证实有效的戒烟方法。

虽然有一部分人主张说电子烟具有戒烟功效，但也有研究报告显示，电子烟也是戒烟的障碍。比如，有一些人可能同时吸食电子烟和传统的卷烟。还有就是青少年可能会因为一些宣传而开始吸食电子烟，从而走上吸烟之路。

“把有害行为先管控起来”

新京报：应该由什么部门来监管电子烟？

姜垣：我希望是由一个中立机构比如国家食药监局来监管电子烟，而不是由国家烟草专卖局。美国是由食品药品监督管理局（FDA）监管电子烟，英国也是类似部门来对电子烟的准入实施监管。

方洁：确定由什么部门来监管，需要先对电子烟的性质做一个界定。如果界定电子烟就是烟草，或者说类似烟草的一种产品，那么电子烟就可能归入国家烟草行业主管部门来管理。但如果电子烟被界定为戒烟药品，或者其他性质的产品，那就可能要按照其他性质的产品来进行监管，比如食药监部门。

新京报：对电子烟立法，你有哪些建议？

方洁：首先，回避争议，把有害行为先管控起来。《杭州市公共场所控制吸烟条例》规定，“吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾，以及持有点燃的烟草制品的行为”。这个立法采用“实质性判断标准”，避开了电子烟到底是不是有害的争议，直接控制“吸入、呼出有害电子烟气雾”的行为，是一种比较务实、有效的立法策略。

第二，重点关注未成年人群。目前正在修订的《未成年人保护法》有必要加入控烟相关条款，也应包括电子烟的管控。需要及时营造一个良好环境，让未成年人免受有害烟雾包括有害电子烟雾的侵害。

第三，提升立法层级，加强监管力度。2018年8月28日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，但这则通告只有禁止性条款，没有约束性条款。也就是说，《通告》对电子烟市场管理只具有引导性作用，而缺乏刚性规范作用。因此需要从更高位阶的立法上体现出监管力度。

当然，徒法不足以行，社会共治是有益的也是必须的。

多层次规范合作共治

新京报：现在很多厂家用各种手段推销电子烟，你认为该如何加强监管？

姜垣：世界卫生组织的报告显示，电子烟有15000多种口味。有些口味超乎你的想象，比如“秋后的雪”。这些厂家生产出来的电子烟就不是为了戒烟，而是为了满足青少年的好奇心。应该严格限制电子烟的口味种类，美国就只保留烟草味和薄荷味两种口味。

还有很多商家在网上销售电子烟，中国疾控中心做的调查显示，46%吸食电子烟的人是从网上买的，只要可以网购，就很难做到向未成年人禁售。因此，实现网上禁售很重要。

新京报：在电子烟监管上有哪些国际经验？

方洁：国际上控烟措施大致有五种类型：源头限产限购、规范信息披露、禁烟和控烟、严格执法监督和惩戒、进行行为示范和引导。对电子烟管控最有力的就是从源头上进行销售管控，比如巴西、新加坡等国家都不给予电子烟销售许可。

新京报：11月1日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合下发了《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。你如何看待这一通告的作用？

方洁：显然有积极的意义。这个通告与国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局于2018年8月28日联合印发的《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，都有源头控制的强调督促之意，对电子烟市场管理具有指导作用。虽然二者都只是规范性文件而不是法律，但对电子烟的监管而言，治理体系的完善与治理能力的提升需要时间，在这个过程中，不同层次的规范可以合作发挥共治的效应。