国外公共住房的发展和中国保障性住房的问题

5月9日，北京市场迎来今年一场重要土拍，当天共出让3宗土地，最终总卖地收入113亿元。其中，北京丰台区南苑乡分钟寺村L-24、L-26不限价宅地拍卖竞争尤其激烈，最后经过57轮竞价后，合生以72.2亿元定音，拿下这宗地块。这宗地起拍价57.19亿元，最终溢价率为26.5%，楼面价达到6.7万/平方米，刷新了自2107年以来，北京南城楼面价单价新纪录。这三块地均为不限价地块，据称今年以来拍卖的土地60%以上微不限价地块，与去年的情况有很大不同。

4月30日，大兴西红门2宗限竞房地块吸金66亿，最高限价70800元/平米。一个是限价地块，一个是限竞地块，其中有什么不同吗？应该是有很大的不同，因为一个是商品房地块，一个是保障房地块，但是，实事上，也没有什么大的不同，等房屋销售五年以后，就没有什么不同了。这个现象也展现了中国在保障房建设上的问题。

多年前，到新加坡旅游，下了飞机坐出租车进市区，司机就指着大片的高楼跟我说，这些楼房就是通常说的组屋，也就是说是保障房，这样的保障房在新加坡占大多数。在新加坡，申请购买新组屋的人在本地或海外不得有其他房产，且在过去30个月内没有处置过任何房产。此外，还要查看申请人的家庭构成状况和收入上限。

永久居民和拥有私房者只能购买二手组屋。新购的组屋住满5年后，可以在市场上出售或者转租，但是，组屋怎么转让，都是组屋性质。一个家庭只能拥有一套组屋，如果要再购买新房子，旧组屋必须退出来，防止有人投机占有。这个办法，保证了保障房永远是用于需要保障的人们。

先看看美国的保障房计划，在60年代以前，美国的公共住房建设推行的是以政府住房机构作为住房开发者、所有者和管理者三位一体的传统模式，但是随着其中政治、经济与社会矛盾不断的凸现，新的公共住房发展模式在六七十年代开始兴起，其中最主要的代表就是租赁公共住房计划和交钥匙计划。

租赁公共住房计划于1965开始推行，其宗旨是让公共住房承租户长期或短期承租私有房产主的现存住房或新建住房，这样一来，政府先前对公共住房建设三位一体的职能基本上都交归私有企业，而仅仅保留少量的针对住户的管理权。交钥匙计划是由地方政府住房机构委托私有建筑商承建新住房或修缮旧住房，然后政府以预先商定的价格进行购买和支付，再转租给公共住房住户，在这种模式下，私人建筑商是公共住房的建造者，政府只作为所有者和管理者存在。

这一时期，除了以上两种方式，政府还通过购买存量住房(比如由FHA等提供担保的住房购买者，如果没能按期偿还抵押贷款，其房屋将被政府收回)或低于住房规范标准的住房，进行维修改建，符合标准后改为公共住房。这些模式都在不同程度上鼓励私人企业的参与。　

　　1972年上台的尼克松政府对美国的住房政策作了巨大的修改，并制定了1974年住房和社区发展法(Housing and Community Development of 1974)，这一法案可以看作是美国住房政策的分水岭，在这之前，所有的住房政策采用的是间接的方式补贴中低收入阶层，即通过补贴供给方(住房开发商)——降低开发成本、降低租金——使中低收入阶层间接受益，而在这之后，住房保障的重点放在直接补贴需求者，提高其支付租金的能力。

　　20世纪70年代以后，美国的住宅立法不断扩大。80年代，美国的住房政策更加明确的指向了低收入阶层，排除了前一时期能够接受补贴的中低收入阶层。这一阶段，存量公共住房为低收入、残障等特殊群体提供了住所，同时租金优惠券计划也成为美国低收入阶层住房保障的主要形式。

　　总体而言，美国的住房保障政策随着社会经济、家庭居住条件以及金融工具等因素的变化也在不断的调整。随着住房保障对政府财政压力的加大，住房保障对象逐渐明确为低收入家庭;在补贴方式上，70年代以前主要采用补贴低收入住宅的供应方，之后住房保障开始转向直接补贴需求者，目的在于提高其租金支付的能力，相应的，政府补贴中新建住房的比重逐渐下降，70年代约2/3，到1986年已不足15%;在公共住宅的供应上，早期主要依靠政府提供，其后更加注重私人开发商和非营利机构的作用，通过贷款和税收上的各种优惠政策吸引社会资本的广泛参与。

在房地产问题上，新加坡的成就举世瞩目。超过70%的新加坡居民，居住在公房里。新加坡政府利用公积金制度，成功地帮助了几乎所有有努力工作意向的居民都能够“居者有其屋”，而不论他的收入高低。

但每个新加坡家庭都只能享受一套公房待遇，如果还想持有多套住宅，那么就必须在商品房市场购买，而商品房价格完全放开。通过政府补贴的方式解决社会中大部分居民的住房问题，此外再通过商品房市场来解决中高收入人群的额外住房需求，这是新加坡政府的成功之处，也是中国政府在住房领域存在的较大问题。

　2015年新加坡统计局数据显示，新加坡居民住房自有率达到90.8%。截至2015年底，新加坡约有80%的人口居住在政府提供的组屋中。政府组屋，是指由政府投资建设并实行有偿提供、价格由政府统一规定、一般以低于市场价出售或出租给中低收入者的公屋，年限99年。

相比私人住房市场，公共住房的市场份额占比很高，是新加坡最主要的住宅类型。公共住房类型主要分为HDB组屋（建屋发展局组屋）、珍宝型组屋、执行跃层复式组屋、乐龄公寓等。新加坡采取了政府分配与市场出售相结合的形式，中低收入阶层的住房由政府提供，高收入阶层的住房由市场供给。组屋制度的成功，得益于国家对住房市场强有力的政策干预和规范引导。

　　　组屋制度是新加坡居民的一项福利政策，背后却有一套严格的审查和分配制度，从而避免“寻租”和“搭便车”行为。贷款资格要求同样严格。只有新加坡公民、低收入者和无额外物业者才可以取得贷款资格。

英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。有趣的是，这个以自由市场经济的鼻祖亚当•斯密而闻名的国家，在中低收入阶层住房保障问题上，政府却大量干预市场。同美国和欧洲大陆的其它国家相比，英国的住房系统是以“双高”，高自有住房比率和高公共住房比率而著称。

目前，它的自有住房家庭的比率达到70%，与美国的这一比率不相上下。而它的公共住房系统，尽管经历了1980年代以来的私有化浪潮的冲击，仍然服务于500万个家庭，占全国住房总量的四分之一。

英国的保障的目标群，也是逐步由中低收入阶层转向了低收入阶层。经验表明，政府需要直接介入居民住房问题，并作为公共住房的供应商。20世纪80年代后，撒切尔夫人领导下的政府改变了长期奉行的住房福利政策，推行公共住房私有化，目的是提高中产阶级的自有房的比重，缩减公共住房开支。从1981年到2001年，政府出售了近190万个单位，自有住房家庭的比重从56%上升到近70%。

公房私有化进程中，最重要的条款是“购买权”，即凡是公共住宅的租户，在住满两年以后就有权折价购买其所住的公屋。优惠价起点为房屋市价的30%，折价的幅度依居住的期限而定。居住期越长，折价越多，直至到房价70%的上限。

在英国，住房补贴的基本原则是，租户在支付房租后的收入不应低于社会补助收入的水平。任何人，只要其收入低于政府设定的标准，支付较高的租金和符合条件，都可申请住房补贴。对于那些完全依赖于社会补助或收入不超过社会补助水平的穷人，他们的房贴等于支付的租金。

我国的经济适用房最终往往成为高收入家庭的囊中之物，而廉租房发展严重不足，近年来的房地产调控导致城市房租快速上涨，这极大地影响了低收入阶层的福利水平。政府与市场这两股力量如何在房地产市场中达成有机平衡，从而既能实现低收入阶层的居住理想，又能实现较有效的资源配置?

我国的保障房计划，其实也很完善，保障房的种类也很多，从经济适用房，到两限房，以及后来的限竞房，还有一些其他类型的保障房项目，但是，因为我们的保障房没有实行封闭运行，导致了保障房越建越多，但是，永远不够用的情况。

最主要的是保障房的管理运行，没有一个独立的系统，就像前面讲的两起土地拍卖一样，从拍卖的主体，和竞拍的对象来看，以及拍卖过程和定标条件来看，差别都不大，开发的过程和监督管理的程序也基本一样。包括购买人的条件也基本一样，只要是符合限购条件的都可以参加购买。其实，针对低收入阶层的障房建设，各国都有，他山之石，可以攻玉。【本文由“马跃成”账号发布2020年5月12日】