盛极而衰！第三大港高雄港做错了什么？

文／霍安治

台湾航运界2021的最大盛事，是长荣海运的最新集装箱船“长范”轮首航。这是全球最巨大的“Triple E”超级集装箱船，船舶容量高达2.4万个20英尺标准集装箱 (Twenty-foot equivalent unit，TEU)，载重吨位达到22.5万吨，排水量相当于两艘美军尼米兹级航空母舰。2021年3月一船堵塞苏伊士运河的长荣海运著名巨轮“长赐”轮，船舶容量2.02万TEU，比起“长范”轮小了一号。

全球最大集装箱船虽然风光，航线的安排却使台湾海运界唏嘘不已。“长范”轮跑东亚至欧洲的“远欧航线”,由韩国釜山港出发，依序停靠青岛、上海、宁波、台北、深圳盐田这些集货港，而后扬帆直航鹿特丹。台湾最大的高雄港竟惨遭跳过，这是对高雄港的重大打击，也无情展现了台湾外贸的快速边缘化。

据美国《商务日报》（JOC）公布的2019年集装箱港排名，高雄港惨遭越南盖梅港超越，落至第16名，集装箱装卸量更陷入“负成长”，减少0.47%。2020年的衰退速度继续增快，已公布的2020年前2季装卸量，第1季衰退1.5%，第2季衰退6.8%，高雄港正快步衰落。

高雄曾经是全球瞩目的奇迹之港。航运界有铁律：“货在哪里，船就开往哪里。”高雄港打破了这条铁律，吞吐量远超过台湾一地进出口货量。1987年，高雄港击败纽约，跃升全球第三大集装箱港，仅次于鹿特丹与香港。

1973年，高雄港大仁宫拆船专区，满满停靠着待拆解船只，拆船工人正在热火朝天工作。

第三大港的奇迹，由军人霸气创造。于1962年出任高雄港务局长的李连墀，是位战功彪炳的将领。在航运界尚不熟悉集装箱时，他孤注一掷，投入巨资，兴建集装箱码头，抢得亚洲集装箱转口商机。此举使高雄港跃升为称霸两大洋的“洲际枢纽港”，极盛时期，半个东亚的进出口货物都得高雄转口，才能接上全球贸易主航线。

其成也勃，其败也忽。台湾自1990年代起锁岛自喜，错失发展机遇，高雄港原地踏步30年。30年来，台湾各界已经习惯“闷经济”，温水煮蛙，锅中之蛙不再挣扎，坐以待毙。2020年11月，RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）正式签署，这是对高雄港致命一击，台当局竟不以为意。

集装箱决定港口未来成败

高雄港的发展潜力原本非常有限。日据时期的台湾被定位为农业区，工商发展受限制，高雄港只是一个农林产品输出小港，联外道路的主要运输工具是牛车，航道水深区区7到9米。太平洋战争将高雄港夷为平地，台湾光复之时，97%的码头被摧毁，航道塞满沉船，只有300吨以下小船能进出港口。负责重建的港务局长林则彬回忆道：“整个港埠，几无可用之区。”

台当局积极整建高雄港。台湾省主席周至柔策定《十二年扩建计划》，重建码头，兴建货棚仓库，采购装卸设备，将航道浚深至10.5米，使两万吨级轮船能进港靠泊，再以浚港沙土填海，扩张港区面积。台湾经济在1960年代起飞，高雄港的工商腹地快速增长，进出船舶数量逐年增加。1950年进出港船只8265艘，总吨位396万余吨。1960年已增至26771艘，总吨位1230万余吨。地面运输也全面升级，高雄港区1961年实现“机械化”，改用机动拖板车。码头上悠哉牛车运米袋、香蕉篓的农业小港风情画，总算成为历史。

“货在哪里，船就开往哪里。”台湾一地所能创造的货物量，赶不上欧美与日本，因此，与欧美日各大港口相比，高雄仍是一个不起眼的小港。1968年，日本横滨港吞吐货物量8565万吨、东京港4158万吨、神户港2448万余吨，同时期的高雄港只有786.6万余吨。

然而，遥遥领先的日本大港口都是传统杂货港，并非今日习见的集装箱港，传统杂货船运输的货损率居高不下。1950年代的台湾，主要出口产品是米与糖，以麻袋包装，人力肩扛。装卸之间总有几个麻袋破裂，码头满地碎米散糖，起卸公定损耗率高达5‰，任何人包下扫地权就能发财。工业化之后，货损率更高。木条箱包装的工业产品装卸经常混淆错乱，更易引起贼人觊觎。如电器等贵重货品，短损率超过9%是稀松平常的。

二战后问世的集装箱，一举解决杂货船运输弊病。1948年，美军推出小型军运集装箱“Conex box”，货物在发货处进集装箱密封，装卸不接触货物，到达目的地才开箱，达到“门到门”（door to door）的精确运输，货损率降到最低。货主开心，船老板也心花怒放。

船公司三大成本是船期费、燃油费与港埠费用。集装箱船的装卸效率是传统杂货船的5倍以上，泊港时间大减，省下巨额港埠费。船班安排灵活快速，又间接压低反映固定营运成本的船期费。更可喜的是，货物下船之后的陆运不再辗转装卸，只要将整个集装箱吊上拖车，就能直接开到收货点，运输时间大幅缩短。由美国出货到西欧，需时原近1个月，改用集装箱则只需12天。

集装箱是航运界的革命性飞跃，发展却慢如牛步。集装箱是非常沉重的，一个20英尺标准箱，空柜重超过2吨，满柜总重20余吨，吊运与放置必须完全机械化。因此，集装箱码头非常昂贵：各个船席需安装庞大的横臂式起重机装船卸货；地面的集装箱堆场需配备跨载机与巨大的桥型起重机，才能层层堆叠集装箱；地面物流需使用集装箱车，部署集装箱货运站网点，运输网路全面更新。早年的集装箱港普遍无力建设齐全，只能克难营运。集装箱船必须自备吊杆起卸，地面以叉车叠放集装箱。

美军之外，只有少数财大气粗的船公司用得起集装箱。1957年，美国泛大西洋轮航公司率先于纽约至得州航线使用集装箱。1959年，美新航业与万雷司航业跟进。但领头的三家船公司只以集装箱运营特定航线，并不互相流通，三家公司使用了三种不同规格的集装箱。

规格问题使集装箱的普及拖延十余年。直到1965年，美国制定集装箱标准规格，欧美各国协定采用“TIR放行证制度”，打通集装箱跨国界的海陆联运通路，集装箱才开始在大西洋两岸快速流行起来。但在太平洋与印度洋，集装箱仍是遥远的奇闻。

台湾称集装箱为“货柜”。1967年，高雄港务局长李连墀在杂志上读到“货柜运输”一词，大为惊艳。两年之后，他参加国际港埠会议，赫然发现大西洋航运已快速货柜化。他写道：“美国对欧洲大西洋的海上运输，已有65%采取货柜运输，美国沿岸已经没有杂货船，国内运输全部采取货柜化。”

更糟糕的是，日本与澳洲正在试水。在横滨，昭和航运公司已有4艘集装箱船跑美西奥克兰港航线。在澳洲，悉尼港开始兴建集装箱码头。今天不做，明天就落后，李连墀马上拍板建造货柜码头，但这一决策是冒着杀头的风险。

军人作风创造高雄港奇迹

李连墀霸气十足，从来不肯让官僚积习拖慢脚步。他建案不按预算程序，工程不走招标程序，采购不跑比价程序，改革不理保守势力。他提出天文数字建设贷款，银行不敢放款，他就拿着签呈直接找台湾省主席黄杰要求特准。

“蛮干”、“胡来”、“先斩后奏”、“军人作风”……李连墀在任19年，骂名一片，各项重大建设都留下一堆行政程序不合法的小辫子，检举黑函满天飞。李连墀却说：“我不这么蛮干，码头工程不能继续。”

他的蛮干是风险十足的。两蒋时期特别重视以制度防弊，如推行超然主计、采购公开招标、政风严格监管。官员走程序稍有疏失，动辄撤职坐牢。1971年，蒋经国出任“行政院长”，制度防弊达到新高峰，经常闹出人命。在李局长硬推货柜码头上马的同时，一连有两位少将自杀。1972年11月，留守业务署长章国辅被监察官小题大做指控贪渎，举枪自戕。3个月后，测量署长周齐祁因高速公路测量程序出问题遭调职，愤而以菜刀自尽。

风声鹤唳，全岛官员战战兢兢，只有李局长踢开程序、放手蛮干。当时岛内无人懂“货柜运输”，建设案也没有外国专家评估背书，全部工程自行设计施工，摸着石头就过河，建设案的效益评估连预定收益都写不出来。李局长开口要5亿新台币的建设巨款，相当于1968年台湾省政府总预算的6%。“交通部”得报大怒，斥为胡闹：“投这么大的资本，也没把握一定能够回收成本，这怎么能做呢？”

交通部不愿拨款，李局长就自己找经费，悍然挪用结余工程款兴建货柜码头。蒋经国特重预算财务分立制，挪用不同预算科目的经费等同官场自杀，但他的蛮干得到上级默许。前后两任省主席黄杰与陈大庆都是老军人，对李局长惺惺相惜，挡下检举黑函，撑腰到底。

“我很坚持‘早完工，早营运’的观念……晚一天我都要着急。”性如烈火的李连墀从看杂志灵机一动，到首批两个货柜中心完工，前后只费时八年。

1975年，货柜码头落成，李局长成了官场焦点。港务局是个政府衙门，新增货柜码头将增加大量编制铁饭碗。若李局长细心安排人事，能结下大量人情。他又异想天开，认为由公务员管理的码头太官僚，无法竞争，他居然将各方渴望的编制饭碗一掌拍碎，把货柜码头委托给民营的中国货柜运输公司经营，创造“公有民营”新观念。他说：“若用栈埠处的做事精神，不可能有高效率，货柜船来两次就不会来了。”

“公有民营”的特殊设计，使高雄港的竞争力异常强大。航运集团“特里奥联盟”考核全球各大港，高雄港年年夺冠。争分夺秒的火速赶工，更使高雄港争到1970年代亚洲航运界的最大商机。

就在高雄港2个货柜中心启用之时，中东危机达到高峰。阿拉伯各国锐意备战，联手制造石油危机，更以狂飙的石油热线大买军火。美国是以阿双方军火的主要来源，大批军火由菲律宾苏比克湾基地出货交运中东，南海与印度洋航线运量骤然火爆。只是远东缺乏货柜码头，海运成本高昂。

困难时刻，高雄港平地一声雷，以2个货柜中心、7座深水货柜码头与14500个TEU（20英尺标准柜）储运量的强大实力投入市场，一举夺下转口大生意。苏比克湾军火以小船运到高雄，换装“巴拿马极限型”集装箱轮，整船输出中东，一炮打响高雄港名号，更赢来滚滚商机。

航运业是高度寡头化的产业，排名前20大的航商占世界总运能80%以上，巨头之间更流行联盟。各大港口抢生意，也就是争夺几个巨头，但巨头在东亚能选择的集装箱港不多。1970年代的东亚各国不愿重金投资集装箱港，高雄的货柜码头却以5亿巨款打造，设备齐全、配套完善、收费低廉，远超过新加坡、香港与日本各港，各大航业巨头闻风赶到高雄设点。为提供最贴心的服务，李局长再出奇招，将码头长租给航运公司，不插手营运。

董浩云的东方海外公司先驰得点，租下3座货柜码头。美国航业两巨头海陆运输公司与美国总统轮船公司各租1座，由德国航业巨头赫伯罗特领头的特里奥联盟（TRIO）租1座。TRIO联盟包括香港的东方海外与边行海运，以及日本前两大船公司日本邮船与商船三井，拉开远东至欧陆的“远欧航线”。再加上提供小公司使用的公用码头，7座货柜码头构成了欧美与东亚的海运总枢纽。

1979年的高雄港航拍照片，呈现了高雄港第二货柜中心专用码头和货柜船靠泊情形。

眼光长远的李连墀不忘自己人，硬留下1座码头，指定租给发展迟缓的阳明海运（原招商局）。有了现成码头，阳明海运大胆买货柜船，迅速发展成航业一霸，1988年全球排名打入前十。

集装箱于1970年代突飞猛进，形成“轴辐网路”，改造了全球航运网。全球港口被区分为“洲际枢纽港”（Mega-hub）、“区域性转运港”（Main-hub）与“区域性港口”（Regional Ports）。大船只停大港，跨洲越洋的“轴心航线”，以载重5500 TEU的“巴拿马极限型”集装箱轮为主力，专靠高雄等“洲际枢纽港”，整柜转运，拆柜并柜，换上近海接驳集装箱船（feeder service），联结次等的“区域性转运港”，再换小船转运到最低端的“区域性港口”。

1970年代的高雄港，迅速晋身为吞吐南海与印度洋集装箱的超大“洲际枢纽港”。与高雄相比，新加坡与釜山沦为集散区域货物的“区域性转运港”，马尼拉只是“区域性港口”。“美国到新加坡、印尼、马来西亚、中东等地货柜，均到高雄港卸货转运。”李连墀得意地回忆道，“从高雄港经日本港口到美国长堤和奥克兰，这四个点的干线运输，都是5500个货柜的大船运输。”

政策错误迎来盛极而衰

站上“洲际枢纽港”制高点的高雄港，营业一飞冲天。全球三大贸易主航线是远欧航线（F/E）、越太平洋航线（T/P）与越大西洋航线（T/A），两条于东亚交会。高雄港稳居远欧航线与越太平洋航线之间第一“洲际枢纽港”。全球前20大集装箱航商，10个在高雄港租码头，2个来自台湾。但1990年代的政策错乱，使高雄港快步衰颓。

1990年代，大陆成为“世界工厂”，全球航运轴辐网路重新洗牌。当时大陆没有大型集装箱港，高雄原是集散大陆集装箱的不二之选。但两岸未三通，香港夺得商机，跃升为东亚第一洲际枢纽港。台当局规划以高雄为“境外航运中心”，争取大陆商机，李登辉却喊出“戒急用忍”，两岸关系急冻。

2000年代，大陆建造一系列大型集装箱港。“远欧航线”与“越太平洋航线”双双挥别高雄，沿大陆各港重新编织轴心航线。远欧航线货量较少，集装箱船逐港靠泊集货，由大连、天津、青岛、连云港、上海、宁波、福州、厦门、深圳到香港，出了香港直放新加坡，高雄被无情跳过。越太平洋航线货量巨大，集装箱船只要泊靠上海、宁波与深圳，就能满载，“一装即走”直航美国，更不需到高雄转口。

高雄港快速边缘化。陈水扁执政时期，高雄港只与釜山、香港两个枢纽港连结，由“洲际枢纽港”沦为“区域性转运港”。2008年两岸直航，但两大主航线已经远去，高雄仍无力再起。进入2010年代，全球运量过剩，各大航业巨头于轴心航线推出每日一班的“日班联营”，争抢集装箱。东亚的日班联营专重中国大陆、日韩、越南与新加坡各港，高雄港只有跑釜山与日本航线的G6联盟与长荣两家泊靠。

要救高雄港，只能正视现实，放下“洲际枢纽港”的辉煌往史，务实转型为两岸经济圈的二线“区域性转口港”。航运界提出建言，呼吁台当局将两岸经济连成一片，而后双管齐下：岛内推动自由贸易港区增加本地出货量，岛外争取与轴心航线上的厦门港合作，设法重回两大主航线。

2011年，马英九政府提出《台湾地区商港整体发展规划》：一面“推动大陆二线港口与台湾港口间之固定货柜航线”；一面利用两岸市场连接良机，激发“自由贸易港区”的生产量。然而，原定使两岸市场连成一体的ECFA“两岸经济合作架构协议”，被民进党的“太阳花运动”摧毁，高雄港继续边缘化。

航运巨头是最现实的。2010年，集装箱海运的龙头集团马士基撤离，高雄港的“区域性转运港”地位也摇摇欲坠。

商机已不再，高雄港的建设却没停止，货柜中心由李连墀时代的3个扩建到7个，更是大面积填海建造气势雄伟的“洲际货柜中心”。全新货柜码头向全球盛大招商，成果一片惨绿。于2007年招商的“第六货柜中心”，只有阳明海运投标。2018年招商的“第七货柜中心”，只有长荣海运投标。换言之，只有这两家台湾本地航运公司仍愿意留在高雄。

ECFA搁浅之后，台湾进出口产业持续崩毁，“自由贸易港区”徒具空壳，本地“柜源”（集装箱量）欲振乏力。2017年，两岸十大集装箱港只有高雄港陷入衰退，集装箱装卸量负成长1.9%，厦门港以7.9%成长率迎头赶超高雄。

昔日的全球第三大港，已退到“区域性港口”的悬崖边缘。只剩下东南亚集装箱转口，尚有一线生机。

台当局不理睬RCEP

近20年来，东南亚经济强劲增长。高雄港一向是东南亚集装箱的转口大港。东南亚各国的集装箱港发展缓慢，高雄港集货转口网络成熟，仍能吸引东南亚柜源。2016年，高雄港转口重柜（已装货的集装箱）总计249万TEU，其中77.49%来自东南亚市场与北美、大陆与东北亚之间的转口运输。但东南亚各国急起直追，自建集装箱港，已快步取代高雄港。

2012年，马来西亚巴生港的集装箱吞吐量超越高雄港。2019年，越南胡志明市盖梅港以年增长率72.5%的惊人成绩，赶超高雄港。马来西亚丹戎帕拉帕斯港与泰国林查班港紧追在后，高雄已不是东南亚集装箱的转口首选。

虽然高雄仍是全球第16大港，但2020年11月签署的RCEP（区域全面经济伙伴关系协定），斩断了高雄的发展前景。

21世纪的洲际枢纽港讲究物流整合。新加坡的“虚实物流枢纽”，将金融、资讯与物流服务连成一片，海关干扰归零，才能稳居洲际枢纽港地位。RCEP不但开放市场，货畅其流，更将激起新型态跨境物流的升级热潮。已遭两大主航线抛弃的高雄港，既无法进入RCEP新市场，也无力连结新形态跨境物流，势将沦为“区域性港口”。

今日的高雄港，货柜船越来越少。2018年，高雄港出港货物主要是以钢材为主的“卑金属及其制品”（占36.44%）与石化产品（占21.38%）。化学船与散装船越来越大。然而，台湾钢材主要出口越南加工，换取RCEP区域的原产地证明，商机拱手让人；石化业则公认将受到RCEP的重击。

最后，高雄港只剩下油轮、运煤散货船与天然气船。今日台当局能源政策错乱，发电摒弃核电站，依靠燃油、燃煤与天然气。“能源矿产品”是近年高雄港主要进口货物，成为吞吐量数据的主要支柱。

面对RCEP冲击，台当局以鸵鸟精神不理不睬，听任高雄港自生自灭。今日，即使是长荣海运的远欧航线集装箱船，也不再到高雄集货了。