新加坡式公共行政管理制度是否具有借鉴性？

新加坡式公共行政管理制度能否为亚洲其他国家所借鉴？要回答这个问题，首先必须确定新加坡和亚洲其他国家在国情上的差异。

就规模而言，新加坡是第二小国家，仅超过面积为29.2平方公里的中国澳门特别行政区。中国和印度这样的大国是另一个极端，国土面积分别是新加坡的13523倍和4650倍。

第二个重要的国情差异在于新加坡的人口，仅多于蒙古国的270万、东帝汶的120万人、不丹的68.2321万人、中国澳门特别行政区的53.81万人和文莱的40万人。另一方面，与中国、印度和印尼巨大的人口规模相比，新加坡483万的人口数量微不足道。

新加坡和亚洲其他国家之间的第三个国情差异在于它的富裕度，新加坡2008年的人均GDP为38972.1美元，是表格11.10所列的所有24个亚洲国家中最高的。相比之下，柬埔寨（818.1美元）、老挝（580美元）、孟加拉国（506.1美元）、东帝汶（468.8美元）和尼泊尔（459.3美元）五国的人均GDP不足1000美元。

总之，新加坡是一个城市国家。与亚洲大部分国家相比，新加坡更富裕，人民行动党政府管辖的领土和人口规模较小。这种有利的政策环境使自1959年6月以来一直执政的人民行动党政府能有效落实政策、抑制腐败和确保新加坡营商的便利性，这从新加坡在世界银行2008年“政府效能治理指数”、2008年《营商环境报告》和透明国际2008年《全球清廉指数》中名列前茅可见一斑。

1959年的新加坡是一个贫穷的第三世界国家，但到了2000年，它却摇身一变，成为第一世界国家，这样的转变举世瞩目。因此不出所料，很多国家的决策者访问新加坡，以找出新加坡成功的原因并思考自己的国家能否吸取有用的经验。新加坡最早的赞赏者之一是中国已故领导人邓小平，他在1978年首次来访后便决定将新加坡作为中国发展的榜样。在邓小平的这一号召下，当年有400个由中国各地的市长、省长和党委书记组成的考察团访问新加坡。

1995年，新加坡被评为仅次于美国的全球第二最具竞争力的国家。根据1995年《全球竞争力报告》，新加坡的经历“为其他国家提供了一幅如何获得成功的蓝图”。同样，一名在新加坡工作的美国学者于1996年指出：

新加坡长期奉行对外开放型经济发展模式，这获得了全世界的好评。新加坡确实有很多值得称道的地方，以干净、环保、守法、高效闻名，是远离美国、英国或澳大利亚等原籍国、生活方式相当“自由”的侨民工作和养家的首选地。

此外，新加坡在“2009—2010全球竞争力指数”中以5.55分名列第三，仅次于瑞士和美国。

其他赞赏者则建议仿效新加坡在环境规划与管理和电子政务方面取得的成功。例如，约瑟夫·莱特曼（Josef Leitmann）发现，“这个城市国家在环境规划和环境管理方面均采取了种种有效的措施”。同样，阿尔查纳·G.古拉蒂（Archana G. Gulai）建议，印度可以仿效新加坡依靠单一机构管理电子政务，以此改善其“高度分散”且缺乏协调性的电子政务政策。

美国盖洛普咨询公司最近进行的一项全球调查发现，新加坡是“最火的移民热点国”，“潜在净移民指数”最高，达到260%。“潜在净移民指数”指的是“希望移民一国的成年人估计值减去希望永久离开该国的成年人估计值后的数值占该国成年人总人口的比例”。新加坡的“潜在净移民指数”较高并不令人意外。根据联合国发布的《2009年人类发展报告》，新加坡排名世界第十，外来移民占新加坡人口的35%，且人口外迁率较低，为6.3%。盖洛普公司的这项调查还称，如果“新加坡接纳所有希望定居该国的成年人”，它的人口将增长至1300万。

考虑到世界各国都对新加坡的发展模式感兴趣以及新加坡与亚洲其他国家之间存在国情差异，新加坡式公共行政管理制度的借鉴性有多大？毋庸讳言，鉴于新加坡独一无二的政策背景和国情，完全照搬新加坡式公共行政管理制度对许多亚洲国家来说是不可取的。

1887年，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）强调“在思想、原则和目标方面”将欧洲的行政制度“美国化”的必要性。威尔逊劝告美国的公共行政学学者“不要一想到参考借鉴国外的行政制度就感到害怕”，他指出：

只要国外的发明创造是有用的，我们为何不加以利用呢？我们又不会按照国外的方式使用这些东西。我们引进了大米，但我们并不用筷子吃饭。

更重要的是，威尔逊对行政学和政治学进行了区分。他认为，将政治学和行政学一分为二“使得在行政学领域使用比较法非常安全”，原因是：

如果我看到一个杀气腾腾的人正在敏捷地磨刀，我可以借鉴他磨刀的方式，而不是他可能用刀实施谋杀的动机。……记住这种区别……我们便高枕无忧，从而能准确无误地学习国外的制度经验。……我们可以仔细研究外国政府的脉络，而不必担心疾病进入我们的血管；解剖外来系统，而不必担心患上败血症。

同理，在评估新加坡的政策模式是否适用于中国的城市改革时，罗伯特·M.皮斯（Robert M. Pease）恰如其分地告诫说：

A国的成功政策不能直接移植到处境艰难的目标国B国的土壤中。相反，必须密切留意更广阔的政策背景和政策转移的可行性。……园林植物不能直接从一个环境移植到另一个环境，政策也是同样的道理。植物移植涉及土壤类型、降雨量和阳光等问题，政策借鉴则涉及政府能力、效率和廉洁性等问题。

除了国情差异会使新加坡的公共政策无法在其他亚洲国家实施外，这些国家还缺少人民行动党政府有效贯彻政策的四个先决条件，即拥有绝对多数议席、经济富裕、腐败程度低和高效的公共行政机构。正如第六章所述，对很多亚洲国家来说，通过增加公共部门薪水吸引“最出类拔萃的”公民进入公共行政机构工作并留住他们所付出的经济和政治代价过于高昂。

总之，即使亚洲其他国家的决策者认为新加坡式公共行政管理制度是可取的，但引进这种模式可能行不通，因为缺少成功的先决条件。

虽然亚洲其他国家不能完全照搬前面章节所论述的各种政策，但这些国家仍能从新加坡的经验中获得启发，甚至仿效其中一些政策。这些亚洲国家应该仿效新加坡依靠政策扩散的做法，即先确定相关政策，然后根据需要修改这些政策，以符合本国国情。

一个范例便是新加坡对日本“交番”（警岗）制度的借鉴，因为这种制度对遏制犯罪很有效。由于日本和新加坡的国情不同，因此有必要对“交番”制度加以改动，以符合新加坡的国情。对“交番”制度进行改动是明智的，因为“如果新加坡照搬‘交番’制度，要让新加坡人接受和支持这样一种日本制度将是相当困难的”。因此，“交番”制度被“新加坡化”，被更名为“邻里警岗”制度。更重要的是，这些改进之处包括：

考虑到新加坡人口的多种族性和组屋人口占比很高等特点后，才确定了邻里警岗的位置、所提供服务的种类以及警官入户走访的时机、频率和方式。

因此，“邻里警岗”制度之所以能有效遏制新加坡的犯罪活动，是因为该国对日本“交番”制度进行了修改以使其符合本国国情。

总而言之，亚洲其他国家照搬新加坡式公共行政管理制度，即使并非不可能，也会很困难，但只要这些国家的政治领导人、公务员和百姓愿意做出必要的改动，他们仍可以效仿新加坡，对新加坡式公共行政管理制度的某些特点加以修改，以使其符合本国的需求。新加坡式公共行政管理制度确实能给亚洲其他国家的决策者以启发，因为这一制度说明，拥有以制定和实施利民利国政策为共同目标的正直称职的政治领导人和高级公务员至关重要。

（本文节选自《高效政府：新加坡式公共管理》）

新加坡式公共行政管理制度是否具有借鉴性？