违法违规的「填海造地」为何难叫停？

中央环保督察第四批督察反馈意见近日公布。从四批督察反馈意见可以发现，一些沿海省份存在不同程度的违法违规填海造地问题，对局部海洋生态造成明显影响或破坏。所谓填海造地，就是在淤积型潮滩岸段，把砂石注入海中造陆或构筑人工岛，借此增加土地供应，用于开发建设。

为了缓解人地矛盾，很多岛国或滨海国家都曾实施过大规模的填海造地工程。例如，荷兰从13世纪就开始填海造地，迄今填海造地面积超过1万平方公里，约占国土面积的20%。日本从明治维新时期开始大规模填海造地，沿海城市约1/3的土地是通过填海造地形成的。韩国、新加坡、马尔代夫、香港等国家和地区也曾实施过大规模的填海造地工程。

我国的填海造地活动始于20世纪五六十年代，但规模较小。进入21世纪以来，为满足不断增加的港口、临港工业区和房地产开发用地需求，沿海城市围填海规模不断扩大，其中尤以环渤海地区最为严重，围填海面积屡屡突破国家确定的总量控制指标。据国家海洋局统计，近年来我国查处违法填海项目的比例近20%。例如，2011年某省填海造地面积指标仅为30平方公里左右，而沿海6市规划的填海造地面积总和竟高达1000平方公里，是控制目标的30多倍。

违法违规的「填海造地」为何难叫停？

填海造地影响经济转型和生态保护

国外之所以大规模填海造地，主要是由于陆地面积狭小，填海造地属于不得已之举。我国并不属于陆地资源贫乏的国家，经过多年的大规模填海造地，目前自然岸线已经所剩无几。如果继续放任大规模填海造地，将对社会、经济、环境等诸多领域造成严重危害。具体而言，主要表现在以下几个方面：

一是延缓经济转型升级。近年来大量的填海造地用于房地产开发，特别是建设“海景房”，是过去“土地财政”的延续，不仅难以改变投资拉动经济的模式，而且会进一步延缓钢铁、水泥等产能过剩行业的结构调整，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。目前，环渤海地区多个填海造地项目已经出现了烂尾楼，城市沦为“鬼城”的也不在少数，这无疑是对经济资源和自然资源的双重浪费。

二是破坏岸线生态环境。填海造地直接占用自然岸线，对潮间带生态系统造成毁灭性破坏。例如，由于围海造地，我国天然红树林面积已由20世纪50年代初的约5万公顷下降到目前的1.5万公顷，70%的红树林丧失，许多物种也因此失去栖息场所，特别是潮间带底栖生物和南北迁徙的候鸟。近20年来，渤海填海造地面积超过2000平方公里，造成的生态破坏已经不可逆转。填海造地使自然岸线被人为拉直，近岸地形发生改变，还会影响鱼类的繁殖和洄游。同时，由工业建设和房地产开发引致的大规模人口集聚，必然增加陆源污染物排放，导致海水水质进一步恶化。

三是妨害社会公平正义。大规模围填海行为的背后，是当地政府扭曲的政绩观。为了增加GDP和追求政绩，一些地方政府官员罔顾规划的科学性，也不考虑行业前景，即使是产能过剩项目也大干快上，大规模投资欠下的债务则只能由全民买单。其间，如果将填海造地形成的土地用于房地产开发，地方政府和开发商更是获利丰厚，受损的是属于公共产品的自然岸线资源，最终影响的还是人民的福祉。从长远来看，随着人民生活水平的提高，对自然岸线的需求将显著增加。从目前来看，一些沿海城市因当初填海造地导致岸线资源严重不足的矛盾已经非常突出。

地方政府发展临港工业和开发房地产的热情不减，城市规划不合理、建设用地指标不足、土地征迁难度日益加大、填海造地成本较低、审批手续相对简单等原因是沿海地区向海洋要地、导致填海造地失控的原因。同时，海域管理、土地管理和环境保护等在管理体制上的割裂，也为填海造地提供了可乘之机，造成了填海造地行为的失序。

违法违规的「填海造地」为何难叫停？

遏制填海造地的建议

要从根本上规范和遏制填海造地，需要从以下几个方面加大管理力度。

加强围填海指标控制。填海造地作为一种缓解土地供需矛盾的做法，在我国沿海地区具有其合理性，目前存在的主要问题是规模失控。对此，急需加强围填海规模总量控制，这也是国际上的普遍做法。我国从2010年开始实施围填海计划指标管理，国家每年规划的控制面积均在150平方公里左右，然而实际填海面积至少是控制面积的两倍以上。据此，相关管理部门应在进一步梳理、核实沿海各省围填海现状和计划的基础上，提出更加严格的规模控制指标要求，并确保实际填海造地面积不突破控制指标。

提高海域使用金标准。我国实行海域有偿使用制度，但对填海造地征收的海域使用金往往不足相邻地块土地出让金的1/3，这是导致沿海各地填海造地热情高涨的重要原因。为了遏制填海造地行为，必须大幅提高海域使用金水平。抛去生态成本不谈，考虑到沿海地区优越的区位条件，海域使用金的征收水平也应高于后方相邻地块成本，以体现区位地租差别，从而促进高精尖产业向沿海集中。如果是用于房地产开发，则应采取市场化的招拍挂方式，对海域使用权人征收高额的海域使用金。

改进围填海方式。一些岛国在早期对岸线资源的价值认识不足，大多采取顺岸平推的方式造地，但近年来基于环境考量，已很少如此操作，而是改为建设离岸人工岛来获取土地。例如，日本有关部门已经提出要再造700个人工岛，增加国土面积1.15万平方公里。荷兰政府也准备建造一个耗资约140亿美元的人工岛，以缓解城市人口压力。鉴于我国自然岸线已经极为稀缺，建议今后对顺岸平推式造地进行严格限制，同时鼓励建设离岸人工岛，从而既不占用自然岸线，又能增加建设用地面积。

加强环境影响论证。早在2006年国务院颁布的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》就明确要求严格控制围填海工程，禁止在经济生物的自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地进行围填海活动。然而，目前仍有大量的填海造地工程涉及以上区域，特别是鸟类栖息地。对此，应严格落实围填海工程环境影响评价制度，科学论证围填海工程实施后的环境影响。除此之外，有必要将各省、市的用海规划环境影响评价等级由专题篇章提升为报告书，并由环保部门和海洋管理部门联合审查，切实从规划层面防范不合理围填海行为。

加强问责与督查。事实证明，通过督查、巡查发现问题并问责地方官员，对于修正地方政府扭曲的政绩观、加强生态文明建设成效显著。目前，国家海洋局已开展首轮围填海专项督查。建议尽快公布督查结果，加强社会监督。同时，今后环保等相关部门的各类督查、巡查也应将围填海作为重点，并且可以尝试多部门联合督查。

违法违规的「填海造地」为何难叫停？

开展岸线资源核算管理。十八届三中全会明确提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，并将其作为生态文明制度体系的重要内容。随后，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》都提出要推进自然资源资产负债表编制工作。鉴于近年来我国海洋岸线破坏严重，建议有关部门优先开展自然岸线资源核算，编制自然岸线资产负债表，并与自然岸线产权和用途管制、海洋生态保护红线等有机衔接，从而加强对自然岸线的监测和管控，同时作为沿海省市主要领导离任审计的重要内容。

划定海洋生态保护红线。生态保护红线是我国继18亿亩耕地红线之后在国家层面提出的又一红线概念，并已写入《环境保护法》。目前，我国海洋管理部门已经完成了沿海11个省（区、市）的红线划定工作，超过35%的大陆岸线被纳入红线管控范围。为了提高红线管控的有效性，应将其纳入城市总体规划和土地利用规划。同时，有必要向全社会公布生态红线划定结果，接受社会监督。同时，海洋管理部门应与环保、国土、发改等部门共享管控信息，建立联动机制，共同将海洋生态红线作为项目准入控制和土地、环保等督查工作的重要依据。

建立围填海生态补偿机制。我国目前还没有建立围填海生态补偿机制，导致巨大的生态环境损失无法内化为受益者的成本，这也是填海造地行为失序的一个重要原因。针对高烧不退的围填海行为，我国急需制定相应的生态补偿办法，将生态损失纳入相关主体的成本预算，以此遏制其围填海冲动，同时在一定程度上补偿因填海造地造成的生态损失。

整合各部门涉海管理职能。目前涉及海洋管理的部门至少有海洋、国土、发改、环保、林业、农业、交通等。由于以上部门在管理上相互分割，容易导致政出多门，造成管理上的混乱，给相关利益主体提供可乘之机，这也是我国当前很多领域存在的问题。为了切实做到海洋和陆地在用途管制、生态保护、污染治理等方面的统一管理，有必要将分散在不同部门的海洋管理权限进行整合，提高管理效率。

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