养老难题，新加坡是如何做的？

养老是当今许多国家面临的共同难题。

我国老年人口规模庞大，人口老龄化进程正在加速并逐渐走向峰值。根据第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口有2.6亿人。面对如此庞大的老龄化人口，养老如何从机制上做好应对？

纵观全球，西方社会国家大多选择建立统一的社会保障体系，由政府统一保障养老问题，但结果不尽如人意。而作为老龄化严重的国家之一，新加坡在美世和CFA发布的全球养老金指数报告中已经连续13年亚洲排名第一。

在上次分享的文章《新加坡，何以成为新加坡？》中，长江商学院刘劲教授指出“超级理性主义”深刻影响了新加坡各领域的制度和发展。那么，新加坡在养老问题上有哪些可供我们借鉴参考？

请看“新加坡模式”系列研究之“超级理性主义在养老和储蓄中的应用”。

作者 | 刘劲 陈宏亚 于艾琳

来源 | 财新网

刘 劲

长江商学院会计与金融学教授

投资研究中心主任

养老是当今许多国家面临的共同难题。

人老以后，失去了生产能力，没有了收入，如何能保证一个基本、体面的生活？

答案无外乎三个：

自己年轻时候储蓄，老了自给自足；

养儿防老，老了由子女赡养；

社会建立统一的社会保障体系，由政府统一保障养老问题。

随着家庭结构的变化和福利社会的兴起，西方社会越来越多地采用了第三种方式。

但结果往往是入不敷出，老人的期望值很高，而社会根本没有——或者是没有能力——拿出足够的资源供养日渐壮大的老年人人群。

根据世界经济论坛(WEF)的一项分析，全球8个主要经济体2015年养老金储蓄缺口已经超过70万亿美元，是这些国家当年GDP总和的1.7倍。

新加坡的养老金问题则要小得多。据新加坡统计局披露，截至2020年底，新加坡住户部门总资产约2.5万亿新元，总负债只有3184亿，平均每个新加坡居民(只包括公民和永久居民)的净资产约53万新元。

总资产中，公积金储蓄4621亿新元，平均每个账户余额10.7万新元，其中，65岁以上老人平均每个账户约7万新元，80岁以上老人约2.2万新元。

形成这种差异的根本原因在于新加坡在养老问题上没有陷入政治正确，而是运用了其“超级理性主义”，从本质上认识养老问题的症结所在，通过政府政策激励社会和个人发动积极能动性，系统性地解决养老和储蓄的问题。

在这个问题上，新加坡的判断有以下几个要点：

1. 西方的福利社会制度不可持续，只有老百姓及家庭自己担负起养老储蓄的基本责任，才不至于入不敷出。

2. 人们大多是短视的，往往由于现实生活的压力，不会自觉自愿地为养老储蓄到足够的金额，从而带来老年时期的贫穷。所以养老储蓄必须有政府强制的成分。

3. 大多数老百姓没有足够的知识做好储蓄的投资判断，所以政府可以代为管理，但管理过程透明。

4. 对于真正没有能力的社会底层人群，政府应该通过转移支付保障基本的生活标准。

01 西方福利社会制度或不可持续

在社会保险的养老储蓄上，欧美国家大多选择的是现收现付制，即以当前正在工作的一代人的缴费来支付同一时期已经退休的一代人的生活开支。

出于政治正确，西方社会一方面在增加对老年人群的福利承诺，而另一方面却因为人口结构的重大变化使这种制度面临严重挑战。

新加坡养老金实行的是个人基金制，由个人每月将自己一部分工资收入存入公积金局的个人账户，退休后依靠所积累的缴费金额和投资收益安排老年生活。

这一制度源于李光耀对人性的洞察以及“政府不搞施舍”的政治主张。

他认为人的产权意识是天生的，强制每个人为自己储蓄，个人不仅会珍惜自己的财产，还会因拥有产权而产生归属感。

由政府包揽的养老制度必然懒汉滋生、资源浪费，没有哪个政府可以在不提高税收的情况下承担如此庞大的责任。

李光耀认为大多数人缺乏良好的自我约束力，很难主动储蓄，也不具备投资能力。因此，新加坡政府强制要求每个人自工作之日起就为自己的住房、医疗、退休生活而储蓄，所有账户存款由中央公积金局统一管理。

李光耀回忆道“一个国家不论多么富有，也不可能挑起保健、失业和养老福利的重担而不必大量抽税…….60年代和70年代，欧洲福利国家的失败还不是不言自明的，它的害处需要两代人的时间才会显现，包括个人表现差、增长率停滞不前和预算赤字提高”。

“社会上总有一些不负责任或能力不足的人……我们应尽量设法让他们能够独立生活，更重要的是拯救这些人的子女，使他们不再重复上一代的生活方式。我们做出适当安排，以确保那些十分需要援助的人获得福利照顾”。

为了减小养老压力，新加坡自1999起将退休年龄从60岁提高至62岁，并延续至今。

2012年，新加坡发布《退休与重新雇佣法令》，规定凡是年满62岁达到法定退休年龄的员工，只要健康状况和工作表现良好，雇主都有法律义务为他们提供重新受雇的选择，直到他们65岁。

2017年又将新受雇年龄从65岁延长至67岁。据新加坡人力资源部统计，2019年，新加坡65~69岁老人中46%仍在工作，70岁及以上老人中17.6%仍在工作。

2019年，新加坡总理李显龙在国庆演讲时宣布，政府将在未来10年内将法定退休年龄和重新雇佣年龄再分别延长3年：

从2022年7月1日起，退休年龄从62岁延长至63岁、重新雇佣年龄从67岁延长至68岁；

到2030年，退休年龄逐步延长至65岁、重新雇佣年龄逐步延长至70岁。

政府还宣布从2021年开始上调年满55岁和60岁者的公积金缴存比例，上调后的比例与未满55岁人群一致。

受儒家家庭伦理观的影响，公积金局允许会员为配偶或父母等直系亲属填补公积金存款。

公积金局规定，会员可以将自己公积金储蓄中的余额转给配偶、父母、祖父母以及兄弟姐妹等其他亲人。

许多新加坡退休老人都拥有组屋，公积金局为此设计了三种计划帮助退休老人提高退休收入。

第一种是乐龄安居花红(Silver Housing Bonus)，符合条件的老年人可以出售现在居住的组屋，购买户型更小的组屋，用售卖组屋的净得填充退休账户。

第二种是屋契回购计划(LBS)，对那些希望继续居住在现有组屋的年长家庭，可以把部分屋契售卖给政府，自己只保留30年，售卖所得净额补充公积金账户。

第三种是将组屋整间出租或只出租空余房间。

02 政府强制储蓄

新加坡公积金制度由英国殖民政府于1955年创立，当时只是个简单的养老计划，新马分家后，新加坡政府开始扩大这一计划。

一方面，它为公积金设立不同账户，严格规定每个账户的提取和使用范围。

另一方面，它不断提高公积金缴存率，从最初的10%一路上升，峰值时曾达到50%(1985年)，目前最高一档的缴存率为37%。

目前，每个在职的新加坡公民或者永久居民，在55岁之前都拥有三个公积金账户：用于购买住房的普通账户(OA)，为老年生活储备现金的特别账户(SA)，以及用于支付医疗费用的保健储蓄账户(MA)。

年满55岁时，会员还会增加一个退休账户(RA)，该账户的用途是购买一份由政府背书的年金计划。

公积金局为不同年龄段设置不同的缴费率，不同年龄段所缴纳的公积金在不同账户间的分配比例也不同。

总体而言，年龄越轻，公积金缴存率越高，存入普通账户的比例也较多，随着年龄增长，公积金缴存率下降，存入特殊和医保账户的比例逐渐提高。

这样的设计符合人一生的收入和消费规律，一个人的劳动收入主要形成于20至60岁之间，这段时间住房支出是主要花费，医疗支出相对较少；60岁以后收入锐减，但仍然要负担日常生活开支以及大笔医疗支出，自年轻时积累的储蓄变得十分重要。

新加坡公积金不同年龄段公积金缴存率及在不同账户间的分配(单位:%)

出于对个人自我约束能力的怀疑以及长寿风险的挑战，长期以来，中央公积金局不断调整政策，竭力避免会员出现“账户提早花光”的情况。

早年新加坡允许会员于年满55岁时全额提取公积金。随着预期寿命不断提高，公积金局开始担心储蓄会被提前花光。

1984年公积金局曾提议，将提取公积金的年纪从55岁提推迟至65岁，结果引发社会骚乱。

权衡之下，CPF于1987年出台“最低存款额计划”(MS)，保留会员于55岁领取公积金的权利，但是必须在账户上保留最低存款额。最低存款额逐年提高，1987年为3万新元，2015年已经提高至16万。

然而，经过多年观察，公积金局发现，能够达到最低存款额标准的会员比例经常不到一半，最低时(2008年)只有34%的会员达标。

2014年约6000新加人举行集会，抗议养老金制度。2016年，中央公积金局做出改革，年金计划不再对保留金额作出硬性规定，会员只需用保留的金额购买政府提供的年金产品。

03 政府用透明的方式做资产管理

个人储蓄的养老金由个人投资管理是大多数国家的选择。

例如美国的401K计划就是将投资的主动权交予员工，员工根据自己的风险偏好选定投资方式，企业按照员工的选择将资金委托金融机构代为运作。

但是，新加坡的公积金则由中央公积金局统一管理和投资。

很长一段时间，公积金局都不允许会员自行投资，直至1978年才首次允许会员用不超过5000元的公积金来购买新加坡巴士服务公司的股票，而后投资条件逐渐放开。

目前，公积金局允许会员将普通账户和特别账户的资金，在留出规定的金额后 (普通账户为4万新元，特别账户为2万新元) ，取出剩余的购买200多种经核准的金融产品(公积金投资计划，CPFIS)。

然而，从现实情况看，只有约25%的会员选择自己投资，大部分会员选择将资金留在公积金局由政府代为投资。

公积金局将公积金存款以特别存款的形式存入新加坡金融管理局(MAS)，由MAS去购买新加坡政府特别债券(SSGS)，政府再将这些钱转交给新加坡政府投资公司(GIC)进行长期投资。

GIC是除淡马锡外新加坡第二家政府性投资机构，主要任务是管理新加坡外汇储备，实现高于全球通胀的长期良好回报。

相比淡马锡，GIC投资偏保守， 固定收益类资产占65%，权益类只占35%。从GIC披露的年报看，GIC的投资回报率远远高于公积金存款利率。

从1999年至2019年，GIC 20年年均投资回报率5.5%，扣除全球通胀后的实际回报率为3.4%，2020年受新冠疫情影响，GIC投资回报率有所下滑，名义和实际回报率分别为4.6%和2.7%。

公积金局为不同公积金账户提供不同水平的利息收入，普通账户的利息率为2.5%，特别账户、医保账户以及退休账户的利率均为4%。这一利率水平自1999年实施以来从未变更。

不过，从2016年开始，公积金局针对每个会员公积金总存款，提高了前6万新元的利率水平：前3万新元享受6%的利率，接下来的3万享有5%的利率，剩余存款仍遵循各自账户规定的利率。

04 对社会底层的经济救助

社会上总会有一些个人或家庭真正没有足够的能力自助，需要政府在社会保障中承担最后一道防线。新加坡政府为贫困人群提供了各种救助计划。

如就业补助计划、乐龄补贴计划、社区援助计划等，这些计划适应不同年龄段的低收入者，包括老年人。

这些计划同样遵循以个人自力更生为前提的原则，在新加坡只要就业，就能同时获得雇主为其缴纳的公积金以及政府的补贴。

新加坡规定，对于有工作但月收入低于750新元的雇员，雇主必须为其缴纳公积金，缴纳的比例与其他收入水平的员工一致，但是雇员自身不需要缴纳公积金，或者只需缴纳很少的比例，这相当于帮助低薪工人获得更高的实得工资。

举例来说，一个年纪超过65岁、月收入700新元的老人，每月雇主需要为其缴纳52.5新元的公积金(缴存率7.5%)，他自己只需缴纳30新元；

对月收入低于500新元的雇员，无论年纪多大，每月都能得到雇主为其缴纳的公积金，自己无需缴纳。

新加坡于2007年推出了就业补助计划(WIS)，为那些年满35岁、含奖金津贴在内的平均月总收入不超过2300新元的低收入者提供政府补贴。

年纪越大，获得的补贴金额越高，60岁以上的老人每年可获得4000新元，如果是自雇人士，每年可获得2667新元。发放的WIS补贴中只有40%以现金的形式发放，剩下的60%存入CPF。

2016年新加坡针对老年人推出乐龄补贴计划(SS)，为那些年满65岁、终身工资低、从工作直至年满55岁公积金总缴款额不足14万新元、又缺乏家庭支持的老年人提供现金补贴。

该补贴不需要申请，由公积金局审查会员资格后对符合条件者自动按季度发放。补贴金额根据家庭平均每人每月收入情况以及居住的房屋类型而不同，最高每年可获得3600新元。

对于那些因生病、老龄或残障而永久失去工作能力，没有固定收入，又缺乏家人的支持和照顾的人，新加坡政府提供了不同类型的社区援助计划，包括社区关怀紧急援助基金、社区关怀中短期援助计划、社区关怀长期援助计划，资助金额视家庭状况而定。

05 小结

养老和储蓄之所以是个全球性的问题是因为它牵扯到人性的两个薄弱点：

由于人的短视，人们往往只顾现在的享乐或生活压力，而忘记了要为越来越长的老年生活储蓄足够的资产；

而看到没有足够储蓄老人的贫穷生活，出于同情心和政治压力，社会又往往走上福利社会状态通过对年轻人的税收来补贴老人。

越理想化的社会，这种补贴的强度就越大，直到人们意识到这种挖东墙补西墙的做法实际无法持续——等年轻人老了，将来的年轻人又不多，谁来补贴将来的老人呢？

新加坡之所以能很好地解决养老储蓄的问题是因为它清醒地认识到了这些人性的弱点，像一个医生一样，用手术刀把这些社会痼疾不带感情色彩地——处理掉。

有人把新加坡政府看成是一个极其理性的严父，其实不无道理。但反过来我们可以问：除了用理性的方式解决问题，难道还有其它更好的办法吗？

本文是系列研究“新加坡模式”之一。“新加坡模式”是在长江商学院与新加坡管理大学东盟研究中心的资助下完成的对新加坡经济、商业中独特管理模式的系统性研究，旨在总结经验，为中国以及其他发展中国家的改革开放提供借鉴。

本系列研究由刘劲教授主导，其中观点和内容仅代表个人意见，不代表资助机构观点。

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