印尼迁都背后：“被威胁”的城市

当地时间2021年11月9日，印度尼西亚雅加达，民众在洪水中穿行。由于过度开采地下水，海平面不断上升，地面迅速下沉，导致首都平均每年下沉10厘米，使其成为世界上下沉最快的城市之一。 （人民视觉/图）

进入4月，印度尼西亚首都雅加达即将开启长达半年的旱季。

“据说以前旱季很少下雨，但最近几天下了好几场大雨。”在此生活多年的中国人李静觉得，2022年的气候有点反常。

雅加达地处爪哇岛沿海低地，受全球变暖等诸多因素影响，这里成为世界上地面沉降速度最快的城市之一。

“气候变迁脆弱指数”2014年发布的报告指出，拥有众多岛屿的印尼，正面临海平面上升的威胁。到2030年时，首都雅加达国际机场恐将陷入水中；2050年时，印尼会有1500座岛屿从地图上消失。

历史上，印尼多任领导人曾提出迁都计划，但都无疾而终。

2014年，平民出身的佐科就任印尼总统，政绩颇丰。2019年成功连任后，他宣布迁都大计，并力排众议步步推进。2022年1月，印尼国会通过新首都相关的法案，佐科于1月18日将其签署成为法令。

多名受访学者向南方周末记者表示，在印尼迁都这一难题上，从计划到法案，佐科无疑取得了实质性进展。然而，迁都工程耗费巨大、搬迁周期长达数十年，这对宣布不会连任总统的佐科来说是一大考验。而疫情影响、印尼经济下行等诸多现实因素，则是更紧迫的挑战。

“危险”城市

如果不采取措施，到2025年海水将向内陆挺进5公里，印尼总统府门前将是一片汪洋，甚至有可能完全淹没雅加达北部的老城区。这是2008年世界银行的一份研究报告描述的场景。

对雅加达来说，地震、洪涝等自然灾害，已经成为悬在城市上空的达摩克利斯之剑。

2022年刚过去了4个月，易衍已经历了3次地震，且“有比较明显的震感”。易衍老家在中国江西，2014年起在印尼多地工作与生活。

作为一国首都，雅加达享有省级地位，全名是雅加达首都特区省，划分为5市1区。易衍一家居住的南雅加达市，是雅加达商业区聚集的繁华地区。现代化的住宅区抗震标准高，鲜有因地震而出现的伤亡。在这边生活多年后，易衍已经对地震“见怪不怪”。

“我们居住和工作的地方没受到什么影响。不过，在电视上常常会看到有人伤亡的新闻。”易衍提到的这些伤亡，主要发生在城市的贫民窟，以及基础设施较差的印尼乡村。

雅加达坐落在靠近海岸的沼泽地带，13条河流在这里纵横交错。为了取水方便，不少贫民的房子就建在河边。每逢雨季，暴雨引发城市内涝，贫民窟往往会成为被淹的重点。

2019-2020年跨年夜，易衍和朋友去北雅加达一家餐厅吃饭，结果遇上一场大暴雨。雨流竟然顺着餐厅的中央空调流下来，“像小瀑布一样”。

同一时空下，来自山东的物流公司员工李静和朋友也被困在北雅加达的一家KTV门口。“车就停在离店门口几米远，但雨实在是太大了。”

这场困住易衍和李静的暴雨，造成了雅加达近七年来最严重的洪灾。据报道，仅仅一周之内，洪灾就造成了66人死亡、39.7万人流离失所。雅加达市不少社区被淹，淹水区域道路封闭，公共交通停驶。

李静记得，每年的10月到次年3月，雅加达几乎天天都会下雨。骑摩托车出行的人，车上都带着雨衣。如果遇到大暴雨，常常会有当街“看海”的奇遇，有时候“积水能没过膝盖”，还可以看到孩子们坐在木盆里“划船”。

随着全球气候变暖引发的海平面上升，临近大海的雅加达面临着“沉没”危机。

印尼万隆理工学院教授亨利·安德里亚斯2018年时表示，基于现有模型数据，到2050年，95%的北雅加达地区将被海水淹没。

暨南大学国际关系学院、华侨华人研究院副研究员潘玥认为，雅加达环境恶化趋势一直存在，在多种因素作用下日益恶化，“以洪涝和沉降为例，并不是印尼政府没有采取措施进行治理，而是经过了治理之后，地下水位下降趋势没有改变”。

“大城市病”

除了地震、洪涝等自然灾害，“大城市病”也是困扰雅加达的痼疾。几乎每个受访者都会提到，自己经常“堵在路上”。

易衍向南方周末记者介绍，雅加达公共交通较少，市区仅有一条地铁，公交线路也有限。大多数人的出行工具为汽车和摩托车。日常出行时，在没有划分专门车道的公路上，经常看到一辆汽车“被十几辆摩托车团团围住”。

每当遇到交通难题，雅加达街头总能看到民间交通“协管员”的身影。

“他们衣着普通，专门站在路边等候。一旦看到车辆堵塞，就主动靠近指挥。”李静说，车辆顺利通行后，车主一般会摇下车窗，给一些小费作为感谢，“换成人民币，可能不到一块钱”。

雅加达坐落于印尼第四大岛爪哇岛。从14世纪起，这里已发展成为初具规模的海港城市。1945年8月17日，印度尼西亚共和国正式成立，定都雅加达。

如今，雅加达740平方公里的城市，生活人口超过千万。而覆盖周边城镇的“大雅加达地区”，居住人口超三千万，是世界第二大都市圈。

人口和资源的集中，一方面使雅加达城市规模和承载能力逐渐失衡；另一方面也让雅加达地区“一城独大”，造成了印尼经济发展的不平衡。

刚到印尼那几年，行走在印尼各地的易衍，发现很多乡村“有的岛民连房子都没有，就住在渔船上”，“有的村庄不能保障基本供电”。

印尼女孩梓娅2016年从家乡来到雅加达，如今是一个自由撰稿人。“虽然在雅加达受到堵车困扰，但对比起我的家乡，这里已经有比较完善的公共交通系统。人们的出行更加方便，而且便宜。”梓娅说。

华中师范大学中印尼人文交流研究中心研究员王勇辉评价，印尼独立建国后，雅加达在政治、外交方面扮演了重要角色。不过，当前雅加达人口众多、交通拥堵、洪涝频发，确实已经影响了雅加达发挥首都职能，尤其限制了它经济职能的发挥。

“基建总统”力推迁都

历史上，多位印尼领导人提议“迁都”。

印尼开国总统苏加诺早在1957年就指出，雅加达日后将人满为患，经济发展失衡。他当时提议，将首都从雅加达迁往中加里曼丹首府帕朗卡拉亚。此后，两位前总统也先后提出迁都计划，最终都不了了之。

直到2014年7月，佐科当选印尼总统，迁都一事才有了实质性进展。出行坐飞机经济舱、爱骑摩托车……这个家具商人出身的总统，一直以亲民形象示人。2014年10月，佐科接受美国《时代》周刊采访时说，希望印尼在价值链上不断攀升，不再依赖原材料的出口，并谈到要将印尼打造为“全球的海上枢纽”。

佐科热衷于基础设施建设，“基建总统”由此得名。他曾提出，大规模的、能给予民众切实福利的基础设施建设，是“打开国民经济发展的钥匙”。在他任期内，雅加达第一条地铁通车、新修乡村公路19.16万公里、印尼出现了越来越多的机场与港口。根据世界银行发布的各国物流绩效指数排名显示，印尼从2016年的第63位上升到2018年的第46位。

“佐科是个实干派，话不多，但态度强硬”厦门大学南洋研究院吴崇伯教授向南方周末记者表示，佐科在政坛并无太多根基，但两届任期以来，他一直在各方博弈中有效平衡，体现出较强的执政能力。

佐科及其家族廉洁自律，在腐败频发的印尼政坛，是一股难得的清流。

“佐科的支持率现在已经能达到百分之六七十，目前在国会里有绝对优势。因而他推动的很多法案，能够得到国会的支持，这在民主时期的印尼是前所未有的。”潘玥说。

政绩为佐科赢得了民心，也增加了其大刀阔斧改革的底气。

2019年佐科成功连任总统后公开宣布：“我现在没有负担，不考虑下一次选举……所以我会为了国家的利益，不惜一切代价。”一个月后，佐科宣布了印尼的迁都计划——从雅加达迁至1300公里外婆罗洲岛的东加里曼丹。

新首都被命名为努山塔拉（Nusantara），其意为群岛之间。俯瞰这个“万岛之国”，新首都的选址正位于印尼疆域的中心位置。

佐科政府2019年公布的迁都初计划显示，雅加达仍将是该国的经济中心，而东加里曼丹的场地将成为行政首都，设有新的总统府、众议院大楼以及新的国家警察和军事总部。

佐科宣称，新首都的修建，一方面可以改善雅加达的问题，同时也能带动周边区域发展，扭转印尼经济畸形发展的现状。

“佐科是一位有政治抱负的总统，迁都也有助于他在印尼历史上留下‘英名’。”吴崇伯认为，“相较于此前总统，佐科面临的政治、经济环境都较为有利。所以迁都方案的提出与强力推进，也在情理之中。”

印度尼西亚雅加达，高峰时期高速路上挤满车辆。 （人民视觉/图）

“困难重重”

自从印尼迁都按下开始键，国内外的争议声此起彼伏。

2019年8月14日-21日，印尼民意调查机构KedaiKopi进行的一项全国性调查显示，约39.8%的受访者不赞成该计划，而35.6%的受访者支持这一举措。

其中，95.7%的雅加达居民反对该计划。该机构执行董事Kunto Wibowo在受访时称，反对者认为，搬迁后城市的未来，以及政府减轻负面影响的计划“缺乏明确性”。

2022年1月，印尼通过了新首都法案。1月18日，总统佐科签署成为法令。这个法案在印尼国会里辩论了约40天，印尼“公正繁荣党”（PKS）代表提出的反对理由包括，“疫情严峻形势下，迁都只会加重印尼的经济负担”“法案讨论时间太短，计划不够周全”等。

在诸多争议声中，也有声音称，可以用“改进城市管理”代替“迁都”。

“很多人强烈反对迁都，我就是其中一员。”吉塔是雅加达人，在这里生活了34年，目前在市区一家律所工作。她曾经历2007年雅加达严重的水灾，也曾多次因堵车而出行受阻，但她认为迁都并不能解决这些问题。

厦门大学南洋研究院吴崇伯教授也提出，气候引发的城市危机可能无法改变，但雅加达可以学习香港、东京等国际大都市的经验，通过增加公共交通、合理规划道路等方式改善城市管理，“在城市管理上，雅加达可以做的还有很多。”

谈起对新首都的印象，不少受访者都提到，那里“森林密布、有很多稀有的保护动物”。迁都的支持者梓娅也说，如果要在森林和迁都中间必须选择一个，她会站在森林一边。“迁都固然重要，但环境保护也很重要。我希望政府能采取有效的方式保护它们。”

印尼环保组织Yayasan Ulin基金会也曾刊文称，加里曼丹岛上的采矿活动和棕榈种植园，正在威胁环境和濒临灭绝的物种。如今要在一个重点保护区附近大规模辟林造地，兴建大城市，势必大大加剧环境问题。

潘玥提出，在印尼迁都的环保因素中，还有一部分声音来自国外——尤其是与印尼距离较近的周边国家，如新加坡、马来西亚、文莱等。“比如开发活动中，一些原住民会采取烧芭这一原始方式，给周边国家带来烟霾影响。”

尽管反对者提出了迁都影响、疫情考验、环保等诸多理由，但在佐科政府的强力推行下，迁都正在逐步推进。早在2021年9月，印尼国家发展规划部长苏哈尔索就表示，新首都的基础设施和物流系统已开工建设，“首都搬迁程序将分阶段进行”。

然而，迁都工程依然困难重重。

迁都计划公布时，印尼国家发展规划部宣布，此举将耗资约466万亿印尼盾（约327亿美元）。

依照计划，政府将承担19% 的成本，其余主要来自公私合作伙伴关系国有企业和私营部门的直接投资。

毫无疑问，迁都给印尼财政出了一道“难题”，而外部资金的引入并不顺利。

2022年3月，印尼海事和投资事务部长卢胡特公开表示，软银集团创始人兼CEO孙正义将不再是印尼新首都建设项目的投资者。此前，孙正义曾提议向印尼新首都的开发投资300亿至400亿美元。

“在迁都一事上，‘钱’会是佐科政府的一大挑战。”吴崇伯教授向南方周末记者表示，迁都耗费巨大，政府财政拨款仅占一小部分。佐科政府虽然宣布将吸引私人投资，但新首都建设周期长、收效慢，投资者的参与积极性堪忧。

耗费巨大的迁都工程，在某些人眼中可能是一块“肥肉”。迁都过程中的利益分配问题，也引起了印尼民众的担心。印尼的贪腐问题一直饱受诟病，在国际机构发布的清廉指数上，印尼也一直排名靠后。

“这样一个大工程，我们也非常担心官员们会从中谋利。”梓娅认为，保持项目的透明性非常重要，希望印尼肃贪委等机构能够加强对官员们的监督。

征地难，也是印尼迁都的一大难点。

王勇辉称，印尼土地分为国有和私有两类。对于私有土地，征地往往面临巨大的经济补偿，以及人权、环保等组织的抵触和抗议。潘玥也提及，受历史因素的影响，印尼一块土地可能有多张土地证，带来竞拍与交易的困难。

“不过据我了解，东加里曼丹地区有约18万多公顷的印尼国有土地。相较而言，有利于政府放开手脚做基建。”王勇辉说。

雅加达一处贫民窟，孩子们在墙上玩耍，背景中是雅加达主要商业区的摩天大楼。 （人民视觉/图）

“更紧迫的事”

在过去的100年里，有三十多个国家搬迁了首都。自然灾害、“大城市病”往往是迁都的常见因素。

在过往的成功案例中，迁都给一国提供了新的经济发展机遇，创造了大量的就业机会。比如，埃及从开罗迁都至沙漠新城的过程中，该国最大的建筑公司之一塔拉特穆斯塔法集团为新行政城的“智慧城市项目”奠定了基础。私营公司获得了利润，也为政府提供可观的税收收入。

而在更多案例中，迁都工程的巨大耗费和漫长工期，往往是一笔看不见底的负担，甚至引发政治危机。

马来西亚从1995年8月开始建设新行政中心普特拉贾亚，花费约81亿美元巨资，而当时马来西亚正经历几十年来最严重的经济衰退，引起人们强烈的抗议。

自2005年缅甸从仰光迁往内比都后，当地政府着力打造高端城市，但据2015年8月的一项报道指出，内比都具有首都所需要的一切基础设施，从议会通向总统府的道路有20车道宽，但“几乎没有车辆通行”。“尽管这里全天候通电，但偌大的首都犹如一个‘鬼城’，没有太多人行走”。

潘玥向南方周末记者分析，迁都是一项旷日持久的大工程，可能要几十年内才能看到成效，短期内很难做出评判。

如今，距印尼总统佐科第二任期结束还有约2年。但距离新首都的建成依然遥遥无期，会不会烂尾也成为了一个话题。

2022年4月11日，印尼警方使用催泪瓦斯和高压水枪，驱散了聚集在国会前的数百名大学生。同日，南苏拉威西省、西爪哇省等印尼多个地区也爆发抗议活动。不少抗议者表达了对物价上涨的不满。

“最近油价上涨得厉害。”李静向南方周末记者介绍，俄乌冲突以来，油价涨了20%-30%，而两年来持续不断的疫情，也给就业带来压力，失业者增加。

以旅游业为例，往日熙熙攘攘的游客不复出现。她去度假时发现，常去的一家潜水店只剩下8个员工，“而我们客人只有3个”。

基于疫情的影响，多名受访者提出，相较于迁都，总统佐科如何带领印尼复苏国内经济、改善底层民众的收入，可能更加紧迫。

2022年3月14日，在该国新首都“零公里”中心点位置，佐科率众官员举行了祈福仪式。当晚，佐科与夫人还在一片树林中临时搭盖的帐篷里露营。据了解，该片树林所在区域将建成新首都的行政中心。

社交平台晒出的照片中，佐科戴着口罩，身着民族服装坐在一把低矮的椅子上，他的脚下是一块平整不久的小块空地，身后是一顶形状简陋的白色帐篷和一片看不到光的黑色树林。

次日，佐科在社交平台上说：“建设新首都需要15到20年，因为这是一个巨大的工程，且十分复杂。”

南方周末记者 毛淑杰 南方周末实习生 孔繁洁 林娜