小客车从“限购”转向“限用”必须动真格

5月7日，北京市人民政府发布了《北京市“十四五”时期交通发展建设规划》（以下简称《规划》）。《规划》是全面落实《交通强国建设纲要》的第一个五年规划，明确了“十四五”时期北京交通发展建设的总体要求、具体指标和主要任务，是指导“十四五”时期北京交通发展建设的行动纲领。

自发布以来，《规划》备受外界关注。针对精细化调控交通需求，《规划》指出将持续优化交通结构。其中提到，“加快推动小客车由购买管理向使用管理转变”，并提出了一个关键目标——到2025年，北京市小客车保有量控制在580万辆以内。

记者了解到，之前在相关政策中，也多次提及“推动小客车由购买管理向使用管理转变”。随着“十四五”北京交通发展“新蓝图”的展开，从限购到限用，北京小客车管理正在探索2.0模式。不过，随着小客车保有量增长带来的限制消费，再加上城市居民购车需求、交通拥堵、环境保护等多方因素的制衡，“汽车使用管理”政策落地一直没有实质进展，北上广等城市限购政策未见松动。

限购转向限用是大势所趋

全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树在接受《中国汽车报》记者采访时表示，推动小客车由购买管理向使用管理转变，是社会发展的必然趋势。

记者了解到，在2020年公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》中，已经提到了“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”。此后，商务部在2021年关于如何推动促进汽车消费中反复提及这一举措，在行业内引起了广泛讨论。

从汽车购买管理向汽车使用管理的转变，整体来看，这是由经济、环境以及技术等诸多因素推动的，也是平衡政策的收益与代价两方面的结果。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心研究员张进表示：“汽车购买管理的收益在流失。首先，购买管理对城市空气污染问题的治理作用正快速下降乃至消失；其次，在污染问题之外，拥堵仍然严重，停车难问题也仍然存在，但结合城市交通体系尤其是轨道交通的发展，以上问题或在一定程度上有所缓解，并不必然需要以限制汽车购买的方式来解决。”

“‘在降低小客车的使用频率、增加小客车的使用成本’这一大方向上，我非常支持政策的实施。”全国工商联汽车经销商商会新能源汽车分会会长李金勇在接受《中国汽车报》记者采访时表示，“由购买管理向使用管理”的政策逻辑非常有道理。他认为，北京城市拥堵是有车一族带来的，如果采用限制购买这种针对无车一族的方式，有失公允。在政策出台之前，已经有行业人士在不断呼吁，应该尽快由限制购买转变为使用管理。通过对汽车使用的管理，可以适度缓解交通拥堵问题。

行业人士表示，从购买管理转向使用管理，是刺激汽车消费、拉动汽车市场增长的重要转变，有利于充分挖掘和释放汽车消费潜力。

如今，对照《规划》中提到的具体举措，北京市今后将运用科技、经济、法律、行政等手段，在管好道路停车的基础上，强化居住区停车管理和单位停车管理，综合施策、以静制动，调控小客车使用需求，降低小客车使用强度。

依靠精细化管理和市场化手段

机动车的使用管理，体现了汽车社会治理方式的转型升级。因此，北京的治理探索备受关注。在《规划》出台之后，如何推动向使用管理转变成为外界关注的焦点。行业人士提到，这一举措必须借助交通精细化管理和市场化手段的力量。

在国内，包括北京这样的城市，大多采用周一到周五限行或单双号限行的方式。“这是使用行政手段的管理方式减少小客车的使用时间，并不恰当。”李金勇提出了自己的看法：第一，可以通过科技手段限制车辆使用的时间，比如设置每周或每月的基本使用时间，在基本使用时间内不会产生费用，如果超出基本使用时间便会产生额外费用；第二，可以根据区域对汽车使用方式进行划分，比如五环内拥堵地区和五环外地区实行不同的准入，对进入二环、三环、四环、五环内的车辆采取不同的管理方式。

记者发现，诸多行业人士皆认为，目前已经具备技术基础对北京交通进行精细化管理。崔东树更是认为，针对居民出行进行分析和规划，当下技术已经完全成熟。

其实，“坚持调控需求，优化交通出行结构”已经被列为“十四五”时期北京市的重点工作任务。根据北京交通发展研究院主编的《北京市交通发展2021年度报告》，可以直观看到北京市交通状况的全貌。比如，自2020年北京市道路停车改革全面实施，北京市7.6万个道路电子收费停车位共服务7894.62万车次，全市满30天停车费实缴率90.4％。在出行需求方面，机动车保有量657.0万辆，较上年增加3.2％；工作日出行总量3619万人次，较上年减少8.5％；绿色出行比例73.1％，较上年减少1.0个百分点；通勤类出行占比47.4％，私人小汽车年均行驶里程10382公里，私人小汽车工作日出车率47.5％。

可以看到，北京市在道路交通建设方面已经具备完善的数字化能力，根据出行需求进行政策制定具备可行性。值得注意的是，2020年，北京市私人机动车保有量达到了534.3万辆。其中，海淀区、丰台区、朝阳区、东城区的机动车保有量均在55万～107万辆。

此外，国外很多汽车工业发达的城市和地区，在优化城市道路交通，对汽车使用进行管理等方面，已经有了丰富的经验。比如日本东京依靠四通八达便利的公共交通体系，以及昂贵的停车费；伦敦、新加坡等城市收取拥堵费对核心区小客车使用强度进行调控。对政府来说，除了对交通进行精细化管理外，使用市场化手段对小客车进行调控更是必要之举。

不过，张进指出，目前国内的汽车普及率偏低，公交系统的发展仍有空间。因此，在考虑国内城市汽车使用管理政策时，在限行之外，收取拥堵费是一个潜在的政策选项。

限制总量是简单粗暴的懒政

《规划》中提到，针对“2025年北京市小客车保有量控制在580万辆以内”的目标，要调控小客车数量，逐步增加新能源指标占比，优先向无车家庭配置小客车指标，加强“一人名下多车”治理，推动个人名下第二辆及以上在本市登记的小客车有序退出。

对此，北京市民各有各的看法。记者了解到，很多正在摇号且无车的消费者表示对此无所谓，“毕竟第一辆车还没有摇到号”；也有全家5口还没有车牌的市民表示，“这是利好政策”；一位张姓市民告诉记者，政策“由购买管理向使用管理转变”与“控制580万总量”自相矛盾，如果政府要向汽车使用管理转变，只需采用增设拥堵费、郊区牌照等方式就能有效改善拥堵情况，而不是限制总量，让居民摇号买车，剥夺居民购车的权利。

根据《北京市交通发展2021年度报告》中的道路交通指数，2007年至2020年，北京市中心城区高峰时段道路交通指数整体呈现下降的趋势。2007年中心城区高峰时段道路交通指数为7.31，2020年中心城区高峰时段道路交通指数则为5.07，较2019年同期的5.48降低7.48％，处于“轻度拥堵”级别。可以看到，过去几年内，城市机动车保有量虽在不断上升，城市拥堵指数其实在下降。

一直以来，限购抑或是设置城市机动车保有量上限，都被认为是治理城市交通拥堵的主要方式，但却容易给汽车消费带来负面影响，同时很难对已购汽车的使用强度进行调节和引导。

崔东树告诉记者，目前北京限购对消费者带来了“情绪上的伤害”，其实很多人买车后使用并不频繁。他认为，让消费者减少机动车使用频率，特别是让在主城区工作的公务人员接受，难度比较大，未来推动落地还需要缓慢推进。

“相关部门不能单纯通过限制机动车保有量上限，来弥补交通管理能力的不足。”李金勇更是指出，政府不仅要提高交通管理能力，还要提高交通设施规划能力。“现存问题如果得不到解决，只是从限制总体数量着手，采用直接简单粗暴的方式，这是“懒政”的表现。当下，北京疫情反弹，部分地铁停运、公交停运，有些区域甚至限制出租车网约车行驶，在这种公共交通停滞的情况下，市民的用车需求得不到满足，可能会引发社会矛盾。”他说。

智慧交通助力机动车管理

据预测，自动驾驶将在5年后全面商用，以车路协同为基础的智能交通基础设施建设，能够提升15％～30％的通行效率。因此，有行业人士认为，智慧交通红利的释放，会加速落实汽车等消费品由购买管理向使用管理转变。

近年来，运用人工智能、大数据、物联网、超级计算、雷视融合、全息感知等技术驱动的智慧停车、智慧交通、智慧城市、物联网等新基建及数智化改革场景取得了显著的进展。在缓解停车难、交通拥堵、优化出行服务、促进绿色低碳出行、提升城市区域综合治理等方面发挥着重要作用。

值得一提的是，5月11日，北京交通委公布了《2022年北京市交通综合治理行动计划》（简称《行动计划》），提出了35条措施、190项任务，为首都的交通综合治理规划出了具体的路线图。

《行动计划》提出，今年将加快智慧停车建设，推动公共停车场管理系统升级改造，力争实现全市道路停车位和备案经营的公共停车设施动静态数据全汇集，并同步向地图服务企业开放共享，引导其向社会提供智慧停车服务；将试点设置分时段道路停车位，新增5000个人防车位，进一步扩大停车资源有偿错时共享等。

此外，《规划》在智慧交通建设、停车设施建设等方面提出了诸多举措，如在商业区、办公区等出行停车集中区域试点实施道路停车收费价格动态调整，研究出台共享停车鼓励政策，预计到2025年，共享停车泊位力争达到10万个等。毫无疑问，这些“以静制动”的举措，将有利于完善用车环节的智慧管理。

目前，城市新型基础设施建设，基础设施数字化改造、智能升级等正在如火如荼地进行。智慧互通科技股份有限公司创始人、董事长闫军提到，智能路网（IRN）这种创新技术将服务交通管理及城市治理，以面向未来的视角，致力于为当前智慧交通领域的“车路协同”“智能网联”“智能网联汽车”“自动驾驶”等子项应用打造一个智能化支撑系统，有效解决目前“车路协同”技术仅关注自动驾驶测试，而“无视”当前普遍存在的交通痛点、难点的问题。

呼吁放开新能源汽车限购

北京作为超大型城市，有非常大的汽车消费潜力，同时也存在机动车数量增长与道路承载力有限之间的矛盾。目前，为应对疫情带来的影响，各地纷纷出台了刺激汽车消费的政策。国务院办公厅印发了《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》。明确指出，“各地区不得新增汽车限购措施”“通过更多通过法律、经济和科技手段调节汽车使用，因地制宜逐步取消汽车限购，推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变。”“全面取消二手车限迁政策”等。

限购城市放松限购，被认为是刺激汽车消费最具效果的政策。“北京市小客车保有量580万上限的合理性值得推敲。控制总体数量也需要有具体的措施，比如说先解决无效车牌。”李金勇提到，在发达国家，比如日本东京这些与我国人口密度差不多的城市，远不止600万辆机动车，但是并没有限购政策。

目前来看，未来3年内，北京市小客车只存在40万辆左右的增长空间。崔东树提到，按照目前的政策，很难获得汽车消费的增量。“北京目前的政策，相当于把缺口指标重新分配。如果对保有量的限制不取消，那么对拉动大城市汽车消费起不到什么作用。”他说。

张进提到，一线城市放开针对汽车尤其是针对电动汽车的限购，客观上会将中国最有购买力的消费者群体引向智能电动汽车，使之成为这一新兴市场的重要推动力量。既满足了这部分家庭的现实需要，也达到了不经政府补贴推动相关产品消费的目的。

李金勇表示，北京应该放开购买新能源汽车指标，能够满足环保、碳达峰、国家鼓励新能源汽车发展等多方面需求，如果给无车家庭购买新能源汽车一次性指标，那么国家可以不用依靠任何补贴就能达到刺激汽车消费的目的。此外，如果想要拉动汽车消费，还可以采取把新能源汽车补贴再延长一年的方法。

发达国家（城市）是怎么管好汽车的

◆日本

针对城市化过程中的人口集中带来的交通拥堵等问题，日本没有采取限制人口流动、对私家车限购限行之类“需求管理”对策，而是采取加强运输能力、改善运输组织方式。约2190平方公里的东京，机动车保有量超过800万辆。发达的轨道交通系统，是东京消除拥堵的利器。目前东京的交通出行总量中，地铁系统占86％，汽车出行只占交通总量的11％。东京停车费用不统一，在路边划定的区域内停车1小时收费300日元（约20元人民币），逾时将面临巨额罚单。针对乱停车现象，更是采取严厉的处罚措施。

◆新加坡

截至2020年，新加坡人口近590万，机动车保有量不足百万，其中小汽车保有量约63万。新加坡在世界上首开交通拥堵收费的先河，为了使收费尽可能合理，新加坡公路电子收费系统的费率每个季度都会进行调整，每天不同时间段、不同类型的车辆，收费也是不同的。其次，新加坡采取限牌政策，包括两个方面：一是车辆牌照高费率政策，二是车辆配额系统和拥车证拍卖系统。与之相对应的是完备的交通体系，新加坡公共汽车非常便捷，站点的设置十分密集，站与站之间的距离一般不超过三四百米。

◆伦敦

2003年2月开始，伦敦交管局开始导入针对特定时段、特定区域的拥堵收费。具体来说，非周末的每天早7点到晚6点半之间进入伦敦中心区27平方公里范围内的小汽车驾驶员将被征收5英镑的额外收费。这一政策的实施带来了显著效果：在随后的一年内，收费区域内的小汽车、出租车数量显著下降，而公交、自行车出行显著增加，交通拥堵程度较政策实施之前下降了30％以上。不过，伦敦在引入拥堵费后，一度对出租车和营运车辆豁免，在优步和Lyft等共享汽车快速增长的条件下，这一豁免是否延续值得探讨。

◆斯德哥尔摩

2006年1月，斯德哥尔摩对收取拥堵费开启了半年试行，之后于2007年由投票表决后正式导入拥堵收费政策，对在早晚高峰进入内城区域的车辆收取额外的拥堵费。

拥堵费效果迅速而显著，车流量降幅一度高达近30％，即使在政策实施5年以后仍保持在20％左右。事实上，在拥堵费开征之前，40％的市民表示支持，而在接近开征之前，这一比率跌至36％，此前最为支持的人群的态度转变最为显著。不过，在政策实施5年后的2011年，支持率再度飙升至70％，甚至在经常付费人群当中，这一比例也在50％以上。斯德哥尔摩的交通负责人对其他城市的建议是“Just do it（就这么干吧）”。

文：赵琼 编辑：陈伟 版式：刘晓烨

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