吴木銮：香港中小企减税，追赶新加坡！

香港特首林郑月娥10月11日公布首份《施政报告》https://www.policyaddress.gov.hk/2017/sim/pdf/PA2017.pdf 2017-10-17 改善营商环境和促进企业创新，是香港特首林郑月娥首份《施政报告》中的亮点。虽然过去香港有些领导人认为，全球营商环境排名或者经济自由、法治等排名不能反映香港的实情，不过，林郑月娥还是在施政报告中表现出其对国际排名的正面态度。她提到，「过去十年，香港在世界银行《营商环境报告》的排名一直处于全球前五名之内，去年的排名更爬升一位至全球第四，成绩得来不易。……（我们）务求令香港在《营商环境报告》的全球排名榜上处于前列位置。」

施政报告新公布的两项重要税务措施，就是提升营商环境的重要举措。其一是将利得税（profits tax）分为两级，利润低于200万的企业，利得税按8.25%评税，而200万以上利润的利得税，则继续按照标准税率16.5%评税。林郑的竞选政纲提倡「两级」利得税，提及的低阶税率是10%，而施政报告显然比之前的政纲更加进取一些。与此同时，企业运营成本与利得税的计算也关系密切，施政报告进一步建议将首200万元的合资格研发开支按300%扣税，余额则按200%扣税。

香港的税务新举措估计对周边地区有很大的影响力。更重要的是，以往给人的观感是香港只有金融业和房地产业，现在政府着力推进科技和研发，这显然是一个好的信号。因此，业内人士一般认为，这是新加坡和香港这两个城市一贯的竞争策略的结果。通常来说，一些国际组织会鼓励各国政府给予企业创新一些现金补助或者税务优惠。在2016年全球创新指数中，世界知识产权组织（World Intellectual Property Organisation）就特别强调，各国政府要用政策杠杆来增进企业的研究与开发投入。新加坡多年前已经推出鼓励企业研发的税务扣减方案。自2011年来，新加坡的生产力及创新优惠计划（Productivity and Innovation Credit）就给企业的研发等成本按开支的400%来扣税。因此，香港的举动算是追赶的动作，这对提高香港本地企业竞争力应该有所帮助。

对中小企业的税务减免，近年来也成为各国政府互相模仿的公共政策。比如新加坡的中小企业吸纳了七成多的就业机会。自20 04年来，新加坡政府就给初创企业税务减免（Start-up Tax Exemption Scheme）。即使是企业税率较高的澳洲政府，近几年也降低了中小企业的税收。澳洲目前施行两级企业税收制度，而不是统一实施30%的公司税税率。与新加坡及其他发达国家和地区的情况较为类似，香港的三分之二就业机会也是由中小企业提供的。因此，减税应该有正面效应。

当然，减税也有值得担忧之处。一是港府的财政能力。许多人对香港政府的财政收入来源有误解，以为香港政府高度依赖土地财政。下图是香港政府最重要几项收入来源的分布。过去20年，利得税从不足两成升至三成多，成为香港政府最大的税收来源，而地价收入反而略有减少。

引入「利得税两级制」会否较大幅度减少政府的财政收入，还有待观察（消息人士指出，新措施出炉后政府每年将少收58亿元。这是静态、保守的估算；如果加上一些民间税务应对方法，估计数额要更大一些）。2016至2017年度，香港的122万家注册公司，大部分是不需要缴纳利得税的（这一比例高达九成）。而剩下需要缴纳利得税的企业，利润高于90万元的也不足三成。因此，「利得税两级制」（利润200万元为分界点）推行后，实际上有多少企业需要交纳高阶的税收现在尚难评估，不过比例应该相对较低。

商界有种说法是，林郑月娥引入两级制是第一步，第二步就可能引入利得税累进制。比如，中原集团主席施永青撰文称，商界有些人士猜测林郑月娥推行两级制只不过是累进税的铺垫，下一步，香港政府会增加利润较高的企业的税率。一些商界人士认为，林郑是福利主义者。因此，商界希望将来推行利得税累进制后，整体税率也不能超过16.5%。

有趣的是，李嘉诚在2016年6月接受彭博通讯社采访时，提倡增加企业利得税一至两个百分点，而增加的收入用于改善香港的教育医疗。有些商界人士也认为本港企业相关税率相对较低，因此是有空间提高税率的。提升税率也有多方面的好处，一是政府有更多资金可以改善民生、教育和医疗等范畴，而另一方面也有助降低社会上仇商仇富的情绪。

「利得税两级制」还可能有其他方面的财政影响。一般来说，好的税务制度能增进社会的经济福利和提高生产率，而不会对人们的经济活动产生过多的干预和扭曲；另外也不会增加人们因为要逃税而投入的不必要成本。现在「利得税两级制」还未正式实施，因此此项新税制会否引发一些扭曲行为尚难估计，在此阶段，政府有义务令到两级制既能帮助中小企业减少税收负担，同时又不会增加社会其他成本（从政府的责任来说，堵住税务漏洞只是其中的最低要求）。

只为部分企业减税，但对富人和富有企业依然不敢增税，是否忽略了社会收入再分配？这也是目前最值得关心的议题。作者今年初对香港居民进行了一项随机计算机调查。在一千多的成年受访者样本中，绝大多数（87.5%）市民认为大企业能支配香港经济，人数比2007年同类调查有明显的增加。另外，认同「社会不平等的原因，是因为社会受一小撮掌权者所控制」的受访者，亦由2007年的54.6%，上升至2017年的近七成（69.5%）；而持「社会不平有结构上的原因，并非个人努力所能解决」的看法的人，则由2007年的61.1%增加至2017年的72.8%。

调查还发现年龄差异。举例来说，就「社会不平等的原因，是因为社会受一小撮掌权者所控制」这条问题，1976至90年出生的受访人士中，高达82.8%表示赞同，而1965年或以前出生的，则只有61.3%表示同意。若被问到「社会不平有结构上的原因，并非个人努力所能解决」时，前者有83.4%表示认同，而后者则只有66.8%。

在这种背景下，林郑月娥的施政报告虽然给中小企业带来一些优惠，不过对于富人和富有企业没有增加相应的税收（曾俊华之前的政纲也包括「引入累进式利得税」）。而施政报告中，大部分的收入再分配和社会政策的举措，都只是小修小补（甚至是之前一些政策的总结）。因此，对于香港政府的税务新方案，普通民众是否满意还是一个大问号。

（吴木銮，新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授）