公共政策的核心在于洞悉人性

无论是金融贸易、就业刺激和产业规划，还是城市规划、组屋管理、公积金与种族和谐，新加坡政府的许多公共政策都为人所称道。这是因为，这些政策是合理和有效的，不仅对提升国家治理与城市管理大有裨益，而且为其他国家和城市提供了学习与效仿的榜样。

公务员首长王文辉日前在公共服务学院所主办的行为经济学大会上致辞，阐明了新加坡公共政策背后的“行为密码”。原来，在新加坡公共政策制定中，行为经济学扮演重要角色。政府遵循许多行为经济学的原理和主张，从人的行为与动机出发，制定相适应的公共政策，以达到事半功倍的效果。

无论是惩罚还是奖励，各类公共政策都是在干预人的行为，以使其朝着公共利益所期许的方向发展。如果不对人的行为有充分而周详的理解，就很难使这些耗费高昂的奖惩政策奏效。公共政策的核心是预测和干预人的行为，而对人的行为的理解，是设计有效公共政策的前提条件。

政策制定不能“想当然”，而是需要有扎实的证据支持和清晰的逻辑线条。事实上，人们在很多情况下都存在认知偏差，并会对决策产生影响。正如傅来兴《别凭感觉看不平等问题》一文中所指出的那样，人们对社会不平等等敏感问题的认识，往往存在不当和错误的看法，许多判断都是个人偏见的结果。

行为经济学旨在发现行为背后的原因，从而“抓住人心”，找到鼓励或阻止某些行为的良方。也因此，最近的经济学研究不断同心理学研究相融合，旨在探讨人的心理和行为对经济运作的影响。值得注意的是，理论界所推崇的循证公共政策（evidence-based public policy），就是要将政策制定立在科学证据的基础之上，而不是凭空想象或任由意识形态去左右决策者的判断。

“世事洞明皆学问”，只有对人的行为及其背后的动机有充分的认知，才有可能制定最佳的公共政策。换句话说，只有“以小见大”，认识和理解一个个具体的人的“七情六欲”，才能为整个社会的宏观治理提供启迪。

文泉先生在其评论《世界应该向新加坡学什么？》中就指出：“新加坡公共政策和治理之所以能够成功，最重要的原因是新加坡的领导人和政府对人性有一个全面、深切和客观的认识。”新加坡的公共政策可谓“水到渠成”，能够恰到好处地洞悉和拿捏人性，使公众、企业和政府都能遵循政策的意图和指向去行事。

政府的许多政策干预性很强，可能触动乃至扰乱正常的经济规律和社会秩序。因此，如果政策设计不当或执行不力，所造成的损失就不单单是政策本身的有效与否了，而是会扩展和推延到许多领域。就此而言，没有政策有时候比一个糟糕的政策，可能更为可取。也因此，许多人向往“无为而治”，认为没有政府会减少许多问题。但是，“无为的政府”不意味着是“无能的政府”。政府仍然需要通过许多有形无形的政策“推手”，去推动社会进步。这样看来，新加坡在进入高收入的成熟国家以后，如何从一个强政府的社会，过渡到一个有为政府的社会，仍然有很长一段路要走。

实际上，许多问题都不必大动干戈，而强扭的瓜也不甜。许多情况下，简单的“轻推”（nudge），可能就解决了公共政策想要处理的棘手问题。比如，在递送水电费账单时，将邻近街区的耗电量和用水量一并呈交。这样一来，就会刺激用户去相互比较，以向邻居“看齐”，达到减少水电用量的目的。这个小小的政策动作看似不起眼，但却抓住了人性的核心，反而起到了意想不到的节能减排作用。

更为重要的是，新加坡在公共政策的实验、转移和学习等方面一直走在世界的前列，许多政策都在探索和实验。通过这些创造性的政策实验，政府不断优化其各项公共政策，也为认识新加坡的良治提供了一面镜子。政策的调整和优化，更关键的是在不断因应人的变化。新加坡的许多公共政策是“建国一代”所创设的，而随着“新生代”的崛起和“新常态”的出现，这些政策都还有可圈可点之处。最近，政府在组屋、公积金、医疗保健等领域的政策调整力度很大，也说明政府认识到各类政策还有不小的调整余地和改善空间，以顺应社会的“更新换代”。

但是，由于大众的认知偏差，公共政策在推行过程中，难免会遇到不理解乃至误解的情形。所以，新加坡也有一些公共政策被外人所不解乃至遭到讥讽，但并不意味着它们是不应该出台的。有时候，甚至连本国国民都有可能对政府的某些政策感到不满和不解，尽管他们相信政府是为了绝大多数人的利益考虑的。但是，公共政策不是为了迎合某些人的好评，而是为了切实解决社会面临的各种公共问题。这不完全是政策“精英化”的结果，而是政策沟通过程出了问题。在这种情况下，坚持正确的立场并有强大的政治意愿，是推动政策顺利执行并得到民众谅解的根本。与此同时，当民众逐渐看到和感受到公共政策所带来的实际好处，也会由衷地转变态度并予以支持。

与此同时，行为科学不应只是行为经济学。经济学对人性假设和利益计算的许多认识，都与实际情形存在很大差距。来自实验室的受控行为研究，也可能导致对实际行为的认识偏差。包括社会学、政治学、组织学等在内的其他社会科学学科，同样是行为科学的重要组成部分，并对公共政策制定具有很强的参考价值。

政府在今年会设立社会科学研究理事会，以加强社会科学研究。强化社会科学研究，将为政府制定经济增长、社会保障、医疗卫生、乐龄挑战、人口生育等方面的政策提供智力支持，使各类公共政策更加人性化，更加有效，也更加聪明。 作者为南洋理工大学南洋公共管理研究生院研究员，文章仅代表个人观点。

马亮