东南亚难民危机: 人道和安全的启示

今年五月下旬，地中海发生难民危机的同时，东南亚安达曼海也出现了船民危机。这两地发生的难民危机预示着将来可能出现更大的难民潮，让我们不得不对国境安全和人道问题深加思考。

自今年五月中旬以来，超过3000个船民被人贩子集团遗弃在安达曼海上漂流，最后在马来西亚、印尼和泰国暂时获得安顿。与此同时，还有大概2600个难民在等待营救。大多数难民是寻求政治庇护的缅甸罗兴亚族人，另外有一部分是来自孟加拉的经济移民。

缅甸与孟加拉难民

根据联合国难民署估计，去年有6.3万名缅甸罗兴亚政治庇护申请者和孟加拉经济移民通过人贩子集团跨越过安曼达海域。而仅仅在今年第一季度，出逃人数便达到了2.5万人。2012年，缅甸对罗兴亚族人的迫害情况加剧，难民出逃人数因此疯长了三倍。估计有1000个难民在逃亡途中丧生，其中300人死于今年上半年。从被发现的十几个万人坑看来，还不知道有多少难民死在人贩子控制的拘留营里。

人贩子给难民安排出逃，往往收费低廉甚至免费，他们主要的牟利方法是向成功逃亡的难民家庭索取高额赎金。今年五月中旬，泰国政府对人贩子进行扫荡，他们的这个“生意经”才公之于世。人贩子弃营弃船，逃之 夭夭，任由难民在公海上自生自灭。

获救的孟加拉经济移民将被遣返回本国，然而罗兴亚难民却前程未卜。缅甸不承认罗兴亚是一个族群，而认为他们是来自孟加拉的移民。因此，缅甸打算把获救的难民遣送去孟加拉，也不会接收寻求政治庇护的罗兴亚难民。

在此期间，泰国政府派遣了一艘直升机母舰去协助营救难民。虽然泰国政府允许受伤生病的难民登陆领土获取医疗救助，但是泰国政府警告说，这些难民仍然会以非法入境罪受到起诉。马来西亚和印尼政府最初把失去动力的难民船拖回公海，此举遭受广泛批评，于是两国政府被迫同意暂时让难民安置，为期一年，之后他们将会被安置去第三国。

在此次危机爆发之前，已经有超过13.8万个缅甸难民在马来西亚等待被安置到第三国，联合国难民署已经登记在册。美国作为传统上接收难民人数最多的国家，今年却只接收7500个从马来西亚转来的难民。而澳洲拒绝接收任何难民。这意味着这类安置方案并不足以解决当前难民危机。马来西亚、印尼和泰国拒绝永久安置罗兴亚人，这与他们处理上世纪七十年代末越南难民潮、亚齐省（Aceh）内战和2004年海啸难民潮的积极态度形成鲜明对比，本文将在稍后对此进行解释。西非国家冈比亚已经同意接收罗兴亚人，但是该国经济和社会是否有能力永久安置这些难民仍是个问题，尤其冈比亚本身还有大量经济难民外逃，成为地中海难民危机的一部分。

边境隐患

目前马来西亚警方已经发现人贩子的28处营地，以及埋葬死难难民的多个万人坑。泰国边界也发现了类似的人贩子营地。尽管早在2008年，就有村民发现营地而报警，但马来西亚警方声称是在本次危机发生之后才接到有关报告。村民对此进行反驳，他们说过去曾经向官方要求给罗兴亚难民提供医疗救助。2014年，美国国务院就曾经指出马来西亚在本国打击人贩子不力。马国警方已经确认人贩子集团首领本身就是罗兴亚族人，当地的一些马来西亚人参与其中。目前有12名马国警官涉嫌参与人贩子活动而被逮捕。在泰国政府的扫荡行动中，逮捕了50多名官员，包括一名陆军将领。一个人贩子集团的多个首领也同时落网。

此次危机为边境隐患敲响了警钟，各国政府应该采取必要措施整顿边界安全。除了带来非法人口流动的隐患之外，本次危机更大的威胁是，来自伊拉克和叙利亚的“伊斯兰国”（IS）中的圣战分子和具有实战经验的武装分子，可以通过管制松懈的边界潜入东南亚。这并非危言耸听，因为已经有来自马来西亚、印尼、菲律宾和新加坡的圣战分子通过不同渠道来到伊斯兰国并组成了一个700人的东南亚籍军事组织。

难民天堂

无论从人贩子集团还是难民角度看来，马来西亚向来是难民的首选目的地。马来西亚之所以吸引这些难民，原因有二：一是马来西亚普遍信奉伊斯兰教，二是马来西亚需要大量的低技术劳工。更重要的是，马来西亚边境安全管制松懈，长期以来让人贩子集团得以乘虚而入，停船登陆，并经营拘留营。由于管制松懈，相当一部分非法移民得以在马国“安全逗留”。

马来西亚为罗兴亚难民和孟加拉经济移民提供的居住条件，相对于他们的故乡来说是不错的，但对于在马来西亚合法居住的移民来说条件还是非常简陋艰苦的。马来西亚并不是联合国难民公约签署国，该国政府也不接收罗兴亚人这样的政治庇护者。因此，通过人贩子集团非法抵达马来西亚的罗兴亚避难者和孟加拉经济移民其实前途未卜。由于没有合法工作所需的文件，他们只能在缺乏规范性的行业从事低薪危险的工作。他们也无法找到正规的住房，无法获得健保、教育以及政府提供的其他社会服务或补助。

孟加拉国总理谢赫·哈西拉（Sheikh Hasina）就斥责那些前往马来西亚的孟加拉经济移民“精神有毛病”，因为她认为孟加拉的经济发展已经创造了足够的工作机会，让他们可以安居乐业不必离乡背井。然而，尽管孟加拉自上世纪九十年代以来，每年享有5-6个百分点的经济增长，正规工作岗位仍然不足，失业率高企，全国一半人口生活在贫困线下。因此很多孟加拉人宁可远赴重洋寻求就业机会。海外孟加拉劳工给老家的侨汇成了许多孟加拉人维持生计的主来源。2010年，侨汇占该国国内生产总值一成以上。此次船民危机中的孟加拉经济移民，就是在此情况下出现的。

人道主义危机

罗兴亚人当前面对的人道主义困境，很大一部分原因是由缅甸政府对缅、孟边界的安全顾虑所造成的。罗兴亚族群生活在缅、孟边界地区，是历史上人口流动而长期形成的族群。被缅甸政府视为孟加拉非法移民。因此，缅甸政府认为缅、孟边界是“最脆弱的边界”。

在1982年生效的缅甸公民权法律中，罗兴亚人被正式剥夺公民权利，自此变成无国籍人。虽然美国呼吁缅甸恢复罗兴亚人的公民权，但缅甸排外的民族主义佛教徒，以及担心被视为孟加拉人的罗兴亚人本身，对罗兴亚人公民身份的识别和确认十分抗拒。孟加拉方面也宣布与罗兴亚人脱离关系，不会给予他们合法居留权。孟加拉政府认为罗兴亚难民入境会对该国经济发展形成阻碍。比如 Cox’s 集市上的罗兴亚难民营，孟加拉政府就认为它的存在妨碍了这个集市的旅游业发展，正在考虑将它强行拆迁。

缅甸政府和民族主义佛教徒对罗兴亚人的排斥是最近几年来的事。缅甸若干省穆斯林族群的聚居地已有上千年的历史，可以追溯到公元8世纪前后。13世纪元朝征服缅甸，随后来自中国云南的穆斯林商队在此地定居，逐渐形成了今天缅甸境内的穆斯林族群。罗兴亚人是在缅甸的穆斯林社群最大的组成部分，其血统可以追溯到15、16世纪存在于若干省的独立王国。在英国殖民时期，若干省被划入印属孟加拉省。之后，孟加拉的穆斯林族群向若干省罗兴亚地区移民。

今天，大约80万罗兴亚人居住在缅、孟边界的小城镇，他们的迁移受到严格监管。若干省的佛教徒把罗兴亚人视为社会经济问题的根源，因此支持对他们进行军事屠杀。除了对伊斯兰教徒的恐惧，若干省佛教徒也认为罗兴亚人是稀缺的经济资源的争夺者。长年的迫害使成千上万的罗兴亚人逃离缅甸。1978年和1991-1992年间的两次主要军事行动，分别迫使20万罗兴亚人越境逃去孟加拉，但是绝大多数人之后又被联合国遣返回缅甸。大约有3.2万罗兴亚人现在居住在孟加拉的难民营，另有一小部分住在印度的难民营。

近几年来，对罗兴亚人的暴力压迫日渐加剧。2012年6月和10月发生在缅甸若干省的两次针对罗兴亚人的军事屠杀，后来席卷全国。这场暴动导致14万罗兴亚人流离失所，超过250丧生。无家可归的罗兴亚人只能住进过度拥挤、缺乏卫生条件的集中营中。由于出入受到严格管制，他们也无法寻求工作机会和人道援助。愈演愈烈的迫害行为使罗兴亚人纷纷逃离。孟加拉国已经关闭了边界，数以万计无处可逃的罗兴亚人，不得不冒险依靠人贩子逃到较友好国家，如马来西亚。

缅甸近来的政治自由化允许像“九六九”这样的暴力民族主义群体有更多表达的自由，这加剧了新一轮反罗兴亚人的种族暴力活动（缅甸官方允许的排外对象并不只是罗兴亚人）。缅甸现任政府已经开始颁布一系列的种族和宗教“保护”法律，这将进一步把罗兴亚人和其他受影响的少数民族当作目标，例如控制这些族群出生率的人口法律。这些排外政策反映了许多缅甸人普遍存在的本土主义情绪，在民族主义僧侣的煽风点火下，达到高峰。许多同情并试图协助罗兴亚人的佛教徒也遭到暴力对待。在本次危机中，缅甸海军营救了900名难民，这引起若干省佛教民族主义者的愤怒抗议，并且要求立即将这些难民驱逐去孟加拉。

据专家分析，缅甸政府把罗兴亚人接收为国民的机会极其渺茫。相反，缅甸政府允许的反罗兴亚人暴力行动正在进一步升级，包括杀人、毁坏财物、强迫迁徙等，而且越来越像是种族屠杀。如果缅甸的东南亚邻国没能对此次难民危机作出充分的回应，将导致这场人道灾难的进一步恶化。

未来发展

尽管东南亚地区经济繁荣，但是大部分国家不肯为罗兴亚难民提供永久住所。澳洲政府在2013年制订了禁止难民船入内的政策。澳洲政府也已经进一步在缅甸、印度和其他发展中国家以广告牌的形式警告难民不得非法进入澳洲避难。如设立在斯里兰卡的广告牌上就严厉警告道：“没有签证决不能前往澳洲！没有签证绝不能让你踏进澳洲一步。澳洲有军队来强制执行此项任务。乘船而来的人如果没有签证，绝不允许进入澳洲。没有登陆许可证的船只会被遣送回公海。”澳洲已经开始把滞留在太平洋瑙鲁岛的难民遣送回柬埔寨。 这些有钱的政府不愿伸出援手的原因之一，是害怕形成惯例。如果缅甸政府加强对罗兴亚的暴力行为，将导致更多难民前去求助。坦桑尼亚就是一个很好的例子。该国政府去年决定对20万名来自布隆迪的难民授予公民身份，这导致新一轮布隆迪难民的大量涌入，人数达6.4万。担心难民潮危机的不仅只有亚太地区。在地中海的难民危机中，去年已有3500个难民溺毙，今年为止将近2000人死亡，这促使欧盟军事首长同意用武力对付从地中海到欧洲的难民船。

难民潮在未来可能会愈演愈烈。除了政治的原因，全球气候变化也是另一个可能引发难民潮的不可忽视的因素。全球变暖，世界各地低洼土地将被海水淹没，导致大量难民出逃。强风暴预计会增多，导致海平面上升。据世界银行预测孟加拉会是受洪水影响最严重的国家之一，因此出逃的大量难民船将对亚太地区的国家形成严峻的安全和人道挑战。

（翻译：刘柳）

（作者任职于新加坡隆道研究院）

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