反腐败政策的奇迹: 新加坡经验及对中国的启示

在不同的地区和文化环境里,腐败的定义和类型各不相同, 也很难进行实证测量。关于腐败，联合国开发计划署就将其定义为“通过贿赂、敲诈勒索、以权谋私、任人唯亲、欺诈、速度钱或挪用公款等手段，滥用公权力、官职或权威以谋取私人利益”。

腐败对于政府效率与效能、社会与经济发展、人们的生活质量、政治信任,社会道德与社会和政治稳定有着灾难性影响。在发展中国家，腐败尤为严重，被认为是其政治、社会和经济发展最大的障碍之一。

自20世纪90年代以来, 研究腐败的学者们使用委托代理理论和寻租理论等理论，系统地探讨了腐败的定义、腐败的原因和解决方案，提出了一系列治理腐败的原则和解决之道。国际组织，包括国际货币基金组织、世界银行和联合国开发计划署一直以来都在为发展中国家减少和消除腐败提供资金和智力支持。

然而，所有这些努力似乎都未能实现人们的目标。过去几十年里，最腐败的国家在透明国际的年度排名中相当稳定。在发展中国家，即使在采用各种反腐败计划，消耗了大量的财政资源之后，腐败并未减少, 甚至更加恶化了。

为什么这些反腐败项目和政策在一些发展中国家成效不显著呢? 是否存在发展中国家都需要遵循或采用的遏制腐败的原则或措施呢？是否不同的历史、文化、政治体制以及社会经济条件需要不同的反腐败原则和措施呢?

在腐败蔓延的东南亚，新加坡是个例外。自2003年以来，国际透明组织的排名显示，新加坡不仅是亚洲最清廉的国家，而且一直都是世界上最清廉的五个国家之一。

新加坡成功遏制腐败是一个奇迹，不仅仅是因为它在控制腐败上的卓越表现，更重要的是，它虽然有不堪回首的过去却在极短的时间内成功地消除了系统性腐败。今天的人们已经很难想象腐败曾经是新加坡1959年自治前和1942年到1945日本占领时期的一种生活方式。

对于新加坡的反腐模式，有两种一般性观点。一个观点是，新加坡模式非常成功，可以被发展中国家借鉴(吕元礼, 2007)。仅在2011年，就约有1000名外国代表访问了新加坡贪污调查局(简称“反贪局”)，学习新加坡经验。

另一种观点认为新加坡模式很独特，可能很难嫁接到其他国家。事实上新加坡的反腐模式是一个政治神话，上述两种观点只告诉了我们部分真相。

本文旨在去魅新加坡模式。首先, 我们将在文中对新加坡（反腐）模式进行概括和介绍。其次，我们认为新加坡正在变化中的政治、社会和经济图景已经对这一模型的有效性和可持续性构成了挑战。

讨论新加坡模式的借鉴价值和可转移性，需要特别关注这些新的变化和挑战。结合我们对新加坡反腐模式的分析，我们进而讨论新加坡反腐模式对中国的启示和借鉴意义。

本文有五个部分。第一部分介绍了新加坡的历史和制度环境，提供了理解和分析新加坡反腐政策的背景；第二部分介绍新加坡的反腐模式；第三部分探讨新加坡模式在新形势下面临的挑战；第四部分探讨中国当前的反腐政策可从新加坡模式中吸取的经验与教训。第五部分是结论。

新加坡位于东南亚，是一个大陆面积只有715.8平方公里的城市国家。截至2012年6月，新加坡总人口约531万，其中公民和永久居民有382万人，剩下的149万为外国人。

新加坡的人口在种族、语言和宗教上相当多元。华人是多数族群，占居住人口的四分之三。马来人和穆斯林是最大的少数民族群体，紧随其后的是印度和包括欧亚混血,土生华人和阿拉伯人在内的“其他种族”。

在1959年6月获得自治地位之前的近140年里，新加坡一直都是英国殖民地。新加坡继承了英国的威斯敏斯特议会民主制度。自1959年6月执政以来，人民行动党(PAP)赢得了13次大选，已经连续组阁执政了56年。

人民行动党在新加坡的主导地位很大程度上是源于新加坡在它的领导下实现的经济奇迹。1965年，新加坡人均国内生产总值只有512美元，到1995年新加坡的人均国内生产总值就已上升到23,905美元。

现在新加坡已经是世界上最富裕的国家之一，2012年人均GDP达到51,400美元。不仅在经济发展上，新加坡在公共住房、公共卫生、公共教育和公共交通等公共服务提供方面均取得了令世人瞩目的成就。

在建立了一整套包括国会代议制、绩优官僚制在内的民主制度的同时，英国殖民政府还成立了一个反腐机构，隶属于新加坡警察部队的反贪污局。1952年10月，由于新加坡警察部队自身腐败猖獗，以及反贪污局的失败，英国殖民政府成立了独立于新加坡警察部队的“贪污调查局” 。

然而，即使在贪污调查局内部依然腐败猖獗。腐败在当时俨然已经成了新加坡人的一种生活方式。此外，新加坡人口、种族群体以及宗教的多样性也大大增加了政府惩治腐败的难度。

考虑到其复杂的历史、政治与社会环境和以往反腐的失败经历，新加坡根除系统性腐败并在相当短的时间内一跃成为世界上最清廉国家之一的成就可谓一个真正的奇迹。这一奇迹得益于人民行动党领导下的政府强有力的政治意愿以及其设计和采纳的一系列制度和管理措施。

新加坡的反腐模式主要由下面几个要素构成：强有力的政治意愿，绩优官僚制，独立的反贪局，腐败零容忍的法律与政策，行政改革和反腐廉政文化（如图1所示）。特别需要注意的是该模式各要素间的相互作用，协调工作，共同造就了新加坡模式的成功。

图1 新加坡反腐模式

资料来源：作者自制

政治意愿是政治领导人根除腐败的决心和承诺。强有力的政治意愿被认为是持续而有效的反腐计划中具有决定性作用的第一步。尽管几乎世界各国包括最腐败的国家都在实施反腐败项目和政策，然而真正的政治意愿而不是口头承诺决定着任何反腐措施的有效性。缺乏真正的政治意愿也被认为是发展中国家反腐政策失败的主要原因之一。

政治领导者强有力的真正的反腐意愿表现在以下几个方面：1）彻底地分析腐败及其孕育环境的原因，2）从腐败根源着手，实施反腐措施，3）为执行反腐措施投入充足的人力和财力，4）为抑制腐败而提供强烈的激励，并予以严厉的惩罚，5）建立独立的反腐机构，赋予其相当大的权力对腐败官员（不论其职位高低）进行调查与惩处，6）不断检查反腐过程与效果，持续调整反腐制度以使其适应新的变化，7）鼓励并依靠公民参与反腐过程。

在新加坡，自从人民行动党1959年走上政治舞台，打击腐败的坚定承诺就是其最重要的政治纲领之一。1959年5月，人民行动党以“保持清廉、消除贪污”的竞选承诺赢得了大选。1965年新加坡独立之后，人民行动党领导层将建立清廉高效政府的承诺作为其治理支柱之一。

新加坡开国总理李光耀在他的回忆录里说道：我们厌恶许多亚洲领导人身上的贪婪、腐败与堕落，我们有深深建立廉洁高效政府的使命感。当我们宣誓就职时…在1959年6月，我们所有人都穿着白衣白裤以象征着我们个人行为和公共生活的纯洁和诚实。人民行动党领导人仔细地审视了当时的文化与制度环境，确认诸如工资水平低，腐败机会充足，低侦破风险，惩处不力，政治意愿薄弱，以及容忍腐败的文化等因素是英殖民统治时期新加坡腐败猖獗的原因，尽管他们可能并不了解委托代理理论和交易成本理论对腐败行为的分析。

自1969年以来，新加坡政府将反贪局直接隶属于总理办公室，拥有直接调查腐败案件的法定权力和财政资源。新加坡政府还在1960年颁布执行了《预防腐败法》并且不间断地修缮这部法律。除了预防腐败法外，新加坡政府还颁布了其他相关立法，进一步加强了其反腐败的法律框架。

在强烈的反腐败政治意愿的约束和影响下，人民行动党的领袖，特别是李光耀，不断强调在治理腐败过程中的道德领导权的重要性。在他的影响下，新加坡的最高层领导者们随时准备接受对其诚实与正直的审查。

1986年，前国家发展部长郑章远因接受私人房产开发商贿赂而被调查。在试图寻求与李光耀进行私人会谈的请求被拒绝后，他自杀身亡并留下一封书信，信中他向人民行动党领袖和全体新加坡人民道歉。

正是通过多年政策实践，人民行动党领袖向政府官员和公众发送了强有力的信息——他们将毫不犹豫地对腐败分子采取强硬的行政和法律行动，不论他们是谁和他们职位的高低。

尽管腐败是政治之癌的观点已经成为共识，但是如何界定腐败以及腐败应在多大程度上得到容忍在不同国家不尽相同。人民行动党领导的政府意识到，挽救新加坡于系统性腐败泥潭的唯一方法就是采用“零容忍”政策，铁拳整治腐败。政府不对腐败报以任何同情，颁布和执行了严格的法律和政策，报告并处罚包括轻微行为不端在内的一切腐败行为。

1969年，新加坡政府用《预防腐败法》 替换了英国殖民政府颁布的效果不佳的《预防腐败条例》。随着时间的推移，为了适应新的环境，解决新的挑战，预防腐败法已经修改了三次。

除了向执行机构授予充份的法定权力外，人民行动党政府在这部法律中通过以下几个方面显示了其对腐败的零容忍：1）发生在公共领域和私人领域的腐败都要接受调查，贿赂者与行贿者都将受到惩罚；2）对腐败做最狭窄意义上的定义。令人印象深刻的是，形容词“任何”用来指代任何形式的报酬，如“任何礼品、借款”、“任何职位，雇佣和合同”、“任何赠与、关于报酬的任何保证与许诺”；3）无法解释所得来源的嫌疑人可被假设为腐败分子；4）公务人员虽未实际接受任何利益，但只要其显示出这种意图仍可被视为有罪；5）除了罚款和有期徒刑外，罪犯需要归还所有接受的货币收益；6）新加坡公民也应接受新加坡境外实施的腐败指控，并且只要犯罪行为发生在新加坡境内，他们就将受到处理。

1989年，议会颁布《腐败、贩毒和其他严重犯罪（没收所得）法案》，授权法院没收任何腐败所得的金钱和财产。即使罪犯已去世，法院仍可以对他/她的财产签发没收令。除了严厉的反腐败法律外，新加坡政府同样针对公务员、部长和议员行为建立了各种规则、政策和准则，禁止他们及其家庭成员向公众收受任何好处、礼物以及娱乐服务。

严厉的反腐败法律仅仅是任何反腐败举措成功的必要条件。新加坡反腐败的成功很大程度上可归功于其贪污调查局（反贪局）的有效性。新加坡贪污调查局是新加坡唯一被授权调查腐败行为的机构（组织架构参见图2）。

图2  反贪局的组织架构，

资料来源：http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/ default. aspx?pgID=1

新加坡英国殖民政府于1952年建立反贪局。多年后，借助预防腐败法，人民行动党领导的政府持续而显著地强化了反贪局的独立性、权力和资源。1969年，反贪局从总检察长办公室转移到总理办公室。反贪局局长直接向总理汇报。机构人员也从1952年的5个增加到2011年的138个，同时总预算也从一百二十四万新加坡元增长到三千四百万新加坡元。与之相伴随，新加坡也在过去十年里成为世界上最清廉的政府之一。

最重要的是，作为新加坡犯罪司法系统的一部分，《预防腐败法》授予了反贪局实施强有力措施调查腐败行为的充足权力。例如，预防腐败法第15款规定：“局长或任何特定的调查者可以无逮捕证逮捕以下对象：任何涉及本法中犯罪行为而受注意的人；那些已经受到合理指控的人；已收到针对其不法行为的可信信息的人；有合理理由怀疑其为何受到注意的人”，以及“除了女性以外，局长或特定调查者在逮查一个人时，可以搜查并没收他持有的所有的有理由相信是赃物或是其他犯罪证据的物品”。

除了同时可以调查公共和私人部门的腐败行为外，反贪局还与政府机构合作审查政府行政流程与实践以减少腐败行为产生的机会。此外，反贪局还负责对即将被新加坡政府各部委录用的公务员和那些即将被晋升或任命到新加坡各部和法定机构（新加坡政府独立监管机构）领导层的候选人进行背景审核。

与香港廉政公署执法、预防和社区教育三管齐下打击腐败的做法略有不同，新加坡的反贪局职责更为集中，其目标主要指向腐败投诉。因此反贪局仅仅雇佣了约香港廉政公署十分之一的人员，却取得了同样引人注目的成就。2011年反贪局经由信件、传真，24小时机构热线电话，网络和电子邮件，以及来访共收到了757条投诉。在这些投诉中，138个案件受到调查，156人受到法院起诉，定罪率达到98%。

独立反腐机构的有效性并不仅仅取决于他们抓住了多少条“大鱼”，公众所对它有效性的认知也非常重要。2005年，反贪局开展了一项公众调查，89%的受访者认同腐败在新加坡受到很大控制。80%的受访者认可反贪局在控制新加坡腐败上所做的贡献。

在新加坡，绩优官僚制已经被制度化为其治理的基本原则之一。绩优官僚制作为一种政治意识形态，指的是一种相信国家应由一群精英政府公职人员来治理的信念，他们拥有已经被证明了的卓越的学术与实践能力。

自新加坡独立之初的1965年以来，人民行动党政府一直强调绩优官僚制度的重要性，强调为实现惊人的经济与社会发展，需要在公共部门选贤任能，利用优厚的报酬奖励公职人员。

新加坡的绩优官僚制度主要有三个方面内容：竞争性考试，公共服务奖学金和严格的政治领导人甄选机制，以及高公务员工资。

在一个自然资源匮乏的小岛上，人民行动党领袖不得不把人力资源至于国家发展的最优先位置。在新加坡，超过四分之一的政府支出投入到公共教育。

新加坡的公立学校是高度选拔性的，有三大国家性考试：小学毕业考试(PSLE)、剑桥普通资格考试(GLE)O水准和A水准。这三大考试中的表现决定了一个学生未来的教育机会，而且在很大程度上决定了其未来的事业发展。

在新加坡，同龄段大约只有30%的学生被三大公立大学，南洋理工大学、新加坡国立大学和新加坡管理大学录取。为了吸引优秀学生任职公共部门，新加坡政府机构，包括各部、法定机构以及政联企业(GLCs)都为在A水准考试中获得高分的高中毕业生提供各种诱人的奖学金。

最具声望的奖学金当属总统奖学金和公共服务委员会奖学金。这些奖学金资助学生进入英国与美国的顶级大学。奖学金获得者被要求与政府签订合同，保证他们毕业后加入新加坡各政府部门服务4到6年。加入政府各部之后，这些奖学金得主就被安排到为未来晋升到精英“行政服务“序列而准备的快速通道中。他们构成了未来甄选高级公务员与政治领导者的候选人贮备库。

为了保持政治延续和更新，新加坡政府在每届选举后马上开始从公共与私人部门搜寻政治人才。其挑选人才的标准是HAIR，其中H是“直升机”(Helicopter)，指对关键问题的高屋建瓴的视野；A是指“分析能力”(Analytical skills)；I是“指想象力”(Imagination)；R是“指对现实的感知”(Reality)。具有HAIR能力的候选人获邀请接受各种选拔委员会和人民行动党领导层的层层面试选拔。通过这种方式，社会精英被录用进入政党，以及接受指派进入体制内。

随后，通过国会选举，被挑选的精英进入国会，成为未来各部高级政务官的候选人。经过这一严格的选拔程序后，人民行动党政府对它最后选择的政治领导人都非常有信心，认为他们具有相当高的智商和情商, 也只有人民行动党政府才有能力建立一个治理国家的A级团队。

新加坡绩优官僚制度的核心支柱之一就是公务员特别是部长级高级公务员的高薪金。这也是新加坡反腐模型的核心要素之一。新加坡人民行动党领袖们，特别是李光耀，认为公务员的低工资是新加坡英殖民地时期政治腐败猖獗的主要原因之一。因此，即使在政治上这样的政策是不受欢迎的，为了吸引私营部门人才，改变他们对腐败的成本-收益的分析，高薪是必须的。人民行动党政府相信，严格的精英制度能够证明高工资的合理性，并帮助新加坡成为全球最效能和最清廉的政府。

从1994到2011年，新加坡政府定期调整薪金基准公式，增加了政治领导人和高级公务员的薪酬。2011年大选前，部长的工资和高级公务员薪金和私营部门最高薪酬水平挂钩。部长获得等同于在会计、法律、银行、工程、跨国公司和本地制造业这六个职业中收入最高的八个人的工资中位值的三分之二。部长的入职工资增至126万美元，总理的工资提高到253万美元。

2011年大选后，面临着挑剔的选民强烈的政治压力，政府启动了审查薪金基准公式的委员会。尽管最终包括总统、议长、部长和总理在内的政治领导人的工资被削减，但私人部门薪酬导向以及向政治领导人提供具有吸引力的薪金的理念并未改变。

1959年，面临着二战后严重的经济和社会问题，人民行动党政府不得不肩负建设基础设施，推动经济增长，创造就业机会，促进工业化，资助私人投资以及提供基本公共服务的责任。迫切的使命，脆弱的经济和社会基础，以及薄弱的私人部门都迫使人民行动党政府采取“发展型国家”取向，从而强化了国家和官僚主导经济发展的角色。

然而，新加坡政府在发展过程中的主导角色将政府官僚置于一个垄断位置，导致过度的管制和不断增加的官僚自由裁量权。过度的管制和政府对经济和社会生活各个方面的干预显著增加了腐败的机会和动机。即使人民行动党政府用尽所有努力试图建立一个高效清廉的政府，正如上文提到的，1986年国家发展部部长郑章远的腐败丑闻（他从私人房产商获得了八十万新元的贿赂）依然震动了政府和新加坡社会。因此，新加坡领导层认识到，彻底的根绝腐败现象还需要行政府职能与政体制改革的跟进。

在20世纪80年代末，伴随着自由化、解除管制、市场化和私有化的国际大趋势，新加坡政府于1987 年成立了公共部门撤资委员会，寻求通过市场竞争和私有化推动经济增长。

在90年代，新加坡政府接纳了新公共管理理念，开始对放松管制，实施公共服务契约外包以及对各类部门，如金融、电信以及公共设施采取市场化和自由化政策。这些改革方案显著地推动了经济增长，同时也极大地减少了官僚寻租的机会。

此外，新加坡政府相信，减少组织的官样文章与繁文缛节，精简行政过程以及减少市民与公务人员面对面交往的必要是控制腐败的有效战略。1995年，新加坡各部创建了21世纪公共服务计划(PS21)，旨在采用各种行政改革改变公务员工作态度，改善公共服务效率与效能。

在PS21年计划下，4个主要旨在减少官僚作风，提升行政效率的举措被采纳和执行。它们是：1）支持企业小组运动。政府组建了一个企业支持小组，其目标在于征求公众建议，以确保政府的规则与管制有利于创建新加坡的亲商环境。2）零流程。这一创议旨在减少公共服务的无效率。无效率的服务流程使公众由于相关原因不得不造访多个机构，造成巨大的经济和社会浪费。3）公职人员致力消除官样文章。它旨在通过取消过时的公共部门规则来提升行政效率。4）繁文缛节削减运动。鼓励公务员减少政府部门繁文缛节，以促进行政透明与减少冗余的行政开支。

2000年新加坡政府公布了自己的电子政府行动计划，利用IT技术和互联网简化行政流程，减少繁文缛节、降低行政成本和潜在的寻租机会。

电子市民门户网站旨在方便市民在家获得公共服务；在线商业许可服务使新加坡进入全球经商最简便之地的行列；Gebiz系统，一个政府采购网络门户网站，显著改善了公共采购过程的透明度和竞争性，从而降低了腐败的风险。

委托-代理理论和交易成本理论都认为政府官员是效用最大化者。低工资、高腐败机会、低暴露风险和从轻处罚使政府官员从事腐败犯罪的概率大大增加。

通过厘清新加坡反腐败的模式，本文揭示了这些理论的现实相关性。很大程度上，正是通过降低腐败机会、实施严厉法律、增加政治领导和高级公务员薪酬以及建立有效执法机构，新加坡才成为全球最清廉的国家之一。然而，这些基于理性行动者的理论都并不足以解释为什么新加坡能够快速地摆脱系统性腐败、一种生活方式的腐败。

近期的研究发现，在有系统性腐败的发展中国家，尽管每个人都知道腐败对国家发展的灾难性结果，并且也都认识到腐败需要加以根除，但是不管实施怎样的反腐败改革措施，腐败依然盛行。

集体行动理论指出，腐败并不仅仅是理性的成本收益分析问题，而是一个集体行动问题。例如，如果每个人都知道任何其他人都将从事腐败，无论有什么样的反腐败措施，腐败将依然普遍。

事实上，新加坡的成功归功于人民行动党成功地将根深蒂固的腐败文化转变为廉政文化，从而解决集体行动问题。上文提到的由强大的政治意愿、道德领导以及“意识形态领导权” 所强化的新加坡模式中的各反腐败要素，已经成功地塑造了新加坡的廉政文化，成为推动新加坡模式成功与可持续性发展的最稳定因素。

十余年来，根据各种国际评级，新加坡已位列最清廉的国家。然而，新加坡模式的成功很大程度上是建立在对贤能和道德人的推崇上的。

从某种意义上说，新加坡的反腐模式仍然是建立在这个年轻国家生存和发展时期发展出的思维模式之上的。外部和内部的政治和经济和社会力量的发展和变化，如全球化、新自由主义的扩散、经济富足、不断提高的教育水平、不断拉大的收入差距以及反对党的崛起都在挑战着新加坡发腐败模式的有效性和可持续性。

当前，反贪局在行政上隶属于政府行政机构——总理办公室。反贪局局长直接向总理汇报。这一设计的优势在于依托一个拥有道德领导权，并且致力于打击腐败的总理，反贪局能免受部长及其他高级政治领导人的影响，高效率地且有效地从政府各部门获取必需的信息。这样设计的劣势则在于理论上如果总理和反贪局本身出了问题，反腐败就将面临严峻挑战。

为了解决这一问题，1991年新加坡修改宪法，总统开始全民直选。直选的总统可以命令反贪局对总理、高级部长以及其他政治领导人进行独立调查。然而，由于人民行动党的主导地位，在政治选举中，总统到目前为止都来自于人民行动党。总统在多大程度上可以保持独立和有效地对总理进行制衡仍需观察和审视。而且，即使总统愿意发起调查，反贪局多大程度上愿意合作可能存在疑问。此外，考虑到新加坡长期一党主导的议会，和反对党获得越来越多的支持率，人们开始关注执政党利用反贪局打击反对党的可能性。

新加坡反腐模式高度依赖绩优官僚制。然而，一方面绩优官僚制强调平等主义、重视个人资质而不考虑种族、性别和家庭背景。另一方面，绩优官僚制不可避免地带有与生俱来的傲慢和以自我为中心为特征的精英主义趋势。

此外，在新加坡，到目前为止对资质的认定很大程度上是和学术成绩联系在一起的。政府高级公务员“行政服务序列”主要由政府奖学金获得者构成。大多数的奖学金得主来自精英初级学院。2012年，在62个公共服务委员会奖学金得主和5个总统奖学金得主之中，仅有2人不是来自于精英初级学院或精英高中。社会上对社会分层和社会僵化的担忧不断加深。当收入差距拉大，能够获得优质教育，进入精英学校，获得奖学金并在好大学中谋得一席之地的学生更有可能出生于富裕家庭。这可能形成一个进一步扩大收入差距与社会不平等的循环。

此外，政府奖学金，高政府薪酬以及快速晋升途径的机会吸引着最聪明的大脑进入公共部门，这不仅可能对私营部门人力资源发展产生挤出效应，而且可能疏远那些不是奖学金获得者的公务员，并因此损害他们的工作奉献精神和满意度。更重要的是，过度强调精英制度可能使精英们把一切都视为理所当然。在2009年金融危机期间，一个常任秘书带着家人前往法国度假，并且在本地报纸上炫耀他们在一个奢华的法国烹饪学校中的经历，却没有考虑在金融危机中挣扎的普通新加坡人的感受。

最后，新加坡反腐败的成功很大程度上认为是基于政府公务员特别是高级公务员和政治领袖的高薪金。然而自2011年大选以来，新加坡民众开始挑战高薪与清廉之间的联系。

近来涉及两名高级公务员，前新加坡民防部队司令的林新邦和中央肃毒局前局长黄文艺的丑闻遭到披露。这两个人都是奖学金获得者，享受高工资。但是他们都因婚外情涉嫌损害政府采购体系。这两件丑闻，加上以前的包括臭名昭著的国家肾脏基金会在内的丑闻，损害了公众对于绩优官僚制的信任。

在2011年的大选中，反对党工人党成功地赢得了一个集选区，取得了历史性突破，这在过去被认为是完全不可能发生的。政治观察家认为，2011年大选是新加坡政治发展的分水岭。

当前中国中央政府正强力推动新一轮的反腐风暴，十八大以来的短短一年多来就有数十名省部级高官相继落马。人们在乐见苍蝇和老虎一起打的同时，也在关注制度化的反腐措施的健全完善。

新加坡成功的反腐模式能够为中国政府反腐新政提供若干经验。自建国以来，中国与新加坡都是一党长期执政，执政党掌控着广泛的政治、经济和社会资源。正如新加坡模式所昭示的，领导层强有力的反腐意愿是成功的基础。只要执政党有坚定、强有力而持久的反腐意愿，反腐措施就比较容易执行和持续。新加坡反腐模式的成功使之位列全球最清廉的国家之列，而与此同时政治上的清廉又反过来巩固人民行动党一党执政的地位。

执政党反腐的成功不单单需要政治领导者的政治意愿，更需要一系列机构、制度以及法律政策上的支撑与保障。新加坡的反腐模式在以下几个方面对中国反腐败战略有一定的启发和借鉴意义。

首先新加坡对腐败零容忍的法律和政策以及其独立而强力的反腐机构值得中国政府思考和借鉴。新加坡反腐法律高度强调处罚很小的腐败行为，对于官员及其家属收受任何各种形式的报酬、礼品都不会容忍，甚至即使官员显示出收取贿赂的意图也被视同腐败。

相比之下，尽管中国反腐法律与政策对腐败官员极为严厉（新加坡腐败没有死刑），但在实际的政治环境中，中国政府对腐败的态度还难以做到零容忍，对微小腐败容忍度高于新加坡。2013年底中共中央颁布的八项规定六项禁令对政府官员春节送礼、宴请接待行为进行控制，是将之视为不正之风进行行为规范的，并没有上升到法律严令禁止的高度。

此外新加坡对腐败零容忍的政策不仅惩罚受贿官员，而且行贿者同样不能幸免。在中国尽管理论上行贿者也是要接受法律惩处的，但实际上对行贿者则持相对宽容的态度，如2009年上半年全国检察机关立案查办的商业贿赂案件中，涉嫌受贿犯罪4849件，占到立案总数的77.25％；行贿罪1197件，占19.07%。从逻辑关系来看，有受贿必有行贿，然而这组数据表明行贿犯罪查处并没有得到相应的重视。

此外，借鉴新加坡权威而独立的反腐败机构—反贪局的经验，增强反腐机构的整合性、独立性和权威性也应是中国未来反腐制度建设的重要方向。反贪局直接隶属于总理办公室，独立于其他部门，直接向总理负责。这一设计保证了反腐机构独立性的同时也为其反腐赋予了巨大的法定权力。

目前，中国常设的反腐败机构主要由中共各级纪律检查委员会和政府各级监察部门、各级预防腐败局、各级审计部门，以及各级法院和检察院的反贪局组成，此外，还有中央及各省区市巡视组。中国当前的反腐败体制存在的主要问题是“条块分割”——横向上有多个反腐败机构，隶属于党、政、司法等不同的系统；纵向上划分为多个层级，分别隶属于各级政府，从而使反腐败的权威和人力资源都过度地分散，难以发挥规模效应和合力作用。

有着多元反腐机构的亚洲国家还有柬埔寨、越南、菲律宾，同中国面临问题相似，这些国家的腐败力度由于多元的反腐机构之间的衔接不畅，协调不力和职责重叠而稀释，导致反腐效果不佳。

在中国反腐的机构体系中，党内纪律检查机构——各级纪委处于核心地位。尽管上级纪委对下级党政部门腐败行为具有极大的查处权力，但由于中国共产党纪律检查工作的双重领导体制，同级不仅向上级纪委及党委负责，而且同时隶属于同级党委的领导。这一体制使地方纪委一方面无法查处同级党政一把手的违法腐败行为，另一方面由于同级党政首长的掣肘而对同级政府官员的查处也存在障碍。反腐机构缺乏独立性已成为中国反腐体制的主要缺陷之一，有研究者建议加强纪委垂直领导，甚至将纪委直接改为仅由上级纪委领导。

显然，中国最高领导层也认识到这一问题，并开始改革纪委反腐体制。习近平主席在中共十八届中央纪委三次全会上讲话就强调改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。十八届三中全会决定通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出纪委反腐机制的改革举措，体现了纪检反腐机制的改进：“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”

然后，新加坡的精英导向的政府官员与政党团队选拔机制同样能为中国的公务员制度，乃至执政党干部建设提供有益的启示和借鉴。新加坡公务员选拔与晋升模式不仅具有强烈的精英导向，而且更具灵活性。

新加坡最能体现其精英性质与灵活性的是公务员录用的聘用制度和精英公务员选拔的奖学金制度。新加坡的公务员选拔并不采取传统的公开统一考试的形式，而是实施私营企业式的公开招聘制度选择出最优秀的公务员候选人。

新加坡政府各部门根据职位空缺和公务需要，由各部分人事局制定聘用公务员计划，然后发布公告，公开招聘公务员。公共服务委员会和各部的人事部门以及用人单位基于一系列标准，依据应聘者的面试结果来挑选候选人。

面试的标准主要包括应聘者的公民资格、年龄学历、学习成绩、工作经历、身体状况和道德品质(Quah,1995)。培养精英公务员的奖学金制度则挑选极为优秀的学生进行定向培养，待学有所成之后把他们放到优先提拔的轨道上加以历练和选拔。

新加坡对高级政治领导层的则另有一套公开选拔制度，依据一套HAIR的标准，从公共与私人部门搜寻政治人才。这套面向社会的公开选拔高级政治官员、快速轨道的行政精英升迁系统以及企业化市场化的公务员招聘制度对吸纳和选拔社会精英进入公务员体系和政治服务系统非常有帮助。

相比之下，中国政府对公务员，包括未来的政治领导人的录用和培养则体现平民主义和体制内拔优的特征。首先，公务员选拔主要基于竞争极为激烈的考试（笔试）制度。考试的报告条件较为宽松：具有大专以上文化程度、中央机关及其省级直属机构除部分特殊职位外，报告者应具有2年以上基层工作经历。满足以上条件后，录用与否基本上取决于其考试（笔试、复试）成绩。

公务员考试制度是亚洲及欧美多数国家广为采用的公务员录用形式，其公平、公正与公开性是无可比拟的，不断完善而成熟的考试科目与试题设计也能筛选出优秀的公务员候选人，而新加坡模式的优势在于更具市场化、精英倾向与灵活性的特点。此外，中国高级公务员和政治领导层的提拔和培养则主要通过体制内的层层晋升与有针对性的重点提拔来进行的。

《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》都要求公务员晋升职务，应当逐级晋升，每一级晋升则由任职资格年限，例如晋升科、处、司（厅）级正职，应分别任下一级职务两年以上，晋升科、处、司（厅）、部级副职，应分别任下一级职务三年以上。从一个科员成长为一位正厅局级官员平均需要25年。

然而官僚体制内部的按部就班的晋升机制面临着一系列固有缺陷。如萧功秦对当前中国官僚机构所言：“官僚体制的常规化、定格化特质使其难以产生具有远见卓识与独到见解的政治家。科层制、官僚制本能地趋向于保守，官僚体制的特点就是以一种特定的尺度来选拔官员，官位升迁的诱惑力与官场文化中的角色期待与定位，会把进入官场的人们按一种特定模式加以改塑、这部门使官场无法产生应对复杂环境挑战的人才”。

更为严重的问题是，按资排辈、按部就班的职位晋升规则容易滋生庸政懒政的行政文化，追求金钱与享乐成为部分官员的主要目标，从而为贪腐创造动机。

最后，尽管建立甄选精英的官僚机构和独立而强力的反腐机构，以及制定实施严厉的反腐法律和政策对于规范官僚行为，消灭潜在的腐败隐患和打击腐败分子作用巨大，新加坡从根本上遏制腐败的滋生仍离不开逐渐建立起来的廉政文化。这意味着只有建立起一种痛恨腐败、拒绝腐败、对腐败不妥协并积极对抗腐败的公民态度与社会风气，任何腐败现象才无所遁形，消除于萌芽状态。新加坡将根深蒂固的腐败文化转变为廉政文化可以说是腐败的治本之道与釜底抽薪之策。

事实上，新加坡反贪局的成功也依靠这种全民反腐的廉政文化。然而，相比新加坡反腐廉政的社会文化，中国公众对腐败的态度也相当暧昧。尽管中国公众对腐败深恶痛绝，然而公众痛恨腐败的心理并不意味着全社会已经形成了对腐败零容忍的廉政文化。

在中国“人情社会”、“熟人社会”的传统文化环境下，关系网络、人际圈子往往凌驾于正式规则之上，催生了形形色色的腐败行为。部分公众在面临涉及自身利益的问题，如看病就医、子女入学、就业求职、工作调动、打官司时，请托、送礼、贿赂等各种类型腐败手段往往是当事方自然而然的选择，此时腐败则被认为是有效的、必要的，至少是不得已而为之的解决问题的方法。中国社科院发布的《2012反腐倡廉蓝皮书》，通过问卷调查分析了受访的公众对腐败的态度，借此评价中国当前社会廉洁文化状况。

调查表明，利益关联度增大了公众对腐败的容忍度，公众对郭美美风波、足坛打黑风暴等口诛笔伐和零容忍，但在关涉自身利益时则对腐败现象表现出一定的“容忍度”和“参与度”。西方相关研究也表明，在一些发展中国家，执政者与政党向特定公众与群体提供物品和服务等利益，用以交换政治支持，从而建立了主从关系与政治庇护。庇护制度不仅是一种政治腐败形式，还助长了特定公众对腐败的容忍与支持度。

在中国数千年重伦理人情，轻法制规则的文化传统下，树立廉政、规则与法治的现代公民文化无疑是一条漫长而艰难的道路，然而非不如此则就无法根除腐败滋生的社会土壤与文化基因。新加坡的根植于廉政文化反腐无疑为中国提供了丰富的经验。

另外，正如前文所分析的，建立廉政文化这一文化反腐策略是以其他政治与制度反腐措施为条件。缺少严厉而强力的制度反腐措施，公众的反腐诉求得不到回馈与实施，任凭社会如何参与反腐，公权力却对打击腐败收效甚微，社会反腐文化也将必然衰退，腐败也将重新成为一种生活方式与社会文化。

新加坡的廉政文化发挥效应与其制度化反腐政策密不可分。新加坡经验表明腐败文化并不是根深蒂固，不可改变的。环环相扣的制度化反腐系统工程，是改变腐败文化的重要手段。

在参考和借鉴新加坡经验的同时，我们也意识到新加坡模式具有其独特性，其模式能够推广到其他深受腐败困扰的后发展中国家仍然是存在疑问的。新加坡模式的很多要素是基于其特殊的历史发展轨迹和政治、经济与社会环境，不见得适合中国学习和借鉴。

首先，与新加坡相比，中国地区间发展极不平衡，东部地区已处于工业化的中后期，而中西部大部分地区则仍处于工业化初中期，这也意味着政府在经济发展中角色及其转型需求在地区间是不同的。在私营市场发达的东部省份，经济开放程度高，政府或许能够真正地调整自身职能与角色，在提供公共物品与服务，加强法治与维持市场竞争环境的同时，尽量少直接干预市场与企业运行，从而降低政府腐败的风险。

然而正处于发展型或转型过程中的中西部地区，伴随着地方政府招商引资的冲动与热潮，政商关系纠缠不清，合谋寻租的现象十分普遍。针对中国省际腐败差异的部分实证研究也表明，较高的地区开放性与教育水平，较低的政府规模的地区往往腐败程度也更低。地区经济社会条件以及政府行为的差异性决定了中国腐败形势与反腐策略的复杂性，中国不一定可以通过像当前新加坡那样走市场化，解除政府管制的新公共管理道路实现对腐败的控制。

其次，尽管中国政府对新加坡的公务员薪酬制度非常关注，并且公务员的薪金较低确实是发展中国家腐败蔓延的重要原因之一，然而对新加坡的公务员薪酬政策和高薪能否养廉需要有一个全面、辩证和动态的认识。

首先认为新加坡公务员普遍薪水很高是存在误读成分的。新加坡公务员有8万多人（2012年为 80210人），政府法定机构工作人员5万多人（2012年为55817人），其中高薪者，在公务员中只有超级D级或Grade 7级以上官员，人数不过数百人。新加坡一直强调的公务员高薪，其实指的是公务员的薪金要具有市场竞争力。提供市场竞争力的薪金待遇，对新加坡政府而言主要是为了吸引优秀人才加入公务员队伍。

由于系统的绩优官僚制和体制内优中选优的公务员晋升选拔制度，新加坡高级公务员往往都具有世界名牌大学的学历和过硬的个人素质和能力，由于一个繁荣的市场经济的存在，这些人才即使离开政府部门，在劳动力市场上同样可以得到相当且优厚的薪金。

新加坡的公务员人事招聘和管理制度非常灵活。公务员体系可进可出，新加坡中下层公务员的薪金水平其实和市场薪金水平相当，只不过由于成功的经济发展，新加坡已是世界最富裕的国家之一(2013年新加坡人均GDP达到5万5千美元)，从发展中国家的角度上看，新加坡公务员的薪金才普遍较高而已。新加坡反腐政策的成功其实是得益于其全方位的政策，制度和文化建设。

中国公务员是否应该高薪，多高的薪水算高薪和高薪能够养廉是一个非常复杂的问题。中国公务员的薪金和福利制度结构不合理。不仅仅地域，部门，级别差距相当大，中国政府官员尽管帐面工资收入有限，但享有的各种福利收入与各种隐性的灰色/黑色收入却相当可观。灰色/黑色收入拉大了居民收入分配差距，已引发了社会各界的普遍关注和不满。

在理顺公务员薪金和福利制度，有效取消或抑制官员非法收入之前，任何有关高薪养廉的设想与政策都可会引起广泛的争议、公众不满与政治阻力。公务员提高薪金必须以整个公务员制度的调整，整个公务员薪金结构的调整为前提。

另外，尽管在理论上高工资提高了官员腐败行为潜在成本，但在跨国研究的实证检验中，政府雇员工资水平与腐败程度之间的关系并没有一致结论。中国香港政治学者公婷和吴木銮在最近的一项研究中发现尽管过去20年间中国公务员的薪金，特别是和其他行业的薪金提高的幅度相比，有非常显著的改善和提高，然而政府腐败却愈演愈烈。因此即使在还是发展中国家的中国，公务员薪金水平和腐败间并不存在简单的线性关系。

腐败是一个多维度的复杂的现象，在中国系统的反腐败法律、制度，机构和政策发挥效力之前，简单的高薪政策恐怕难以抑制官员的寻租动机。然而，我们需要认识到尽管高薪不一定能养廉，但是客观理性地看，低薪一定不能养廉。合适的有效的薪酬激励是正常公务员制度的必要组成部分。最近中国政府严厉地对三公经费和公务员福利发放的限制会对公务员工作满意度、工作绩效和行为产生什么样的影响需要我们进一步观察和研究。反腐举措应该和系统的公务员制度改革相辅相成，协调联动。

本文旨在去魅新加坡反腐模式，详细地描述了新加坡政府一整套的反腐政策与模式。

总结起来，新加坡的成功源于以下六个方面的政策与改革：强有力的政治意愿、腐败零容忍的法律和政策、独立而有力的反腐机构、转变政府职能和提高行政效率的行政改革、培养选拔精英公务人员的绩优官僚制，以及反腐廉政文化。这些政策要素与一些学者和国际组织的反腐败政策建议基本一致。值得强调的是，新加坡的反腐模式是上述六个方面政策构成的有机体系，六者间相互作用，形成合力。

简而言之，坚定有力的政治意愿是反腐成功的政治前提，严厉的反腐法律政策和独立有力的反腐机构是成功的体制基石，行政改革和绩优官僚制是提高反腐成效的推动因素，而反腐廉政文化既是反腐的社会效果，同时也是促进反腐模式持久运转和持续改进的重要力量。

然而，本文同样认为，新加坡模式有着它自身的固有缺陷。新加坡模式的独特性，也即在一党主导的非自由民主体制下有效地控制腐败的结论，需要进一步加以检验。

新加坡的反腐模式本质上是以体制内反腐与人民行动党党内反腐为主的，外部政党和社会力量有效监督与参与的力度还不够。尽管新加坡的执政党和政府领导人历来把清正廉洁当做治国之本，克己奉公，然而随着时代的发展，代际的更替，政治社会发展格局的剧烈变化，新加坡现有的反腐模型包括反腐机构的独立性，需要有进一步制度上的调整，以迎接未来可能出现的多党竞争的政治格局。

此外，新加坡目前奉行的绩优官僚制对保持政府清廉是把双刃剑。一方面，由精英构筑的政府中高层官僚系统能够在才能、素质、修养以及较高工资福利上保证他们能够免受腐败的诱惑与侵蚀，但是另一方面，精英导向也容易滋生优越感和特权意识，从而诱导高级官僚形成自以为是，凌驾人民之上，不谙民间疾苦，腐败的动机与行为便容易乘虚而入。

根本的可持续的反腐败战略还是需要一系列的制度保证，加强包括分权制衡、独立司法、富有活力的公民社会以及开放媒体在内的民主制度建设。值得欣慰的是新加坡政府在历届领导人，政府工作人员和全社会的共同努力下，已经消除了系统性腐败，形成了良性的反腐文化，为新加坡持续保持政府的清廉和高效提供了稳定有力的文化支撑。

另外值得一提的是由于新加坡面积小，人口少，政府管理的信息成本和交易成本都相当低，这使得新加坡政府制度设计和政策调整比其他国家容易的多，这也是新加坡反腐模型能得以成功不可忽略的重要要素之一。

尽管如此，新加坡一整套的反腐经验和模式依然能为其他深受腐败困扰的发展中国际提供启示和借鉴。其他国家应基于本国政治、经济、社会与文化的条件与传统，在学习新加坡模式时应清醒地认识到这一模式的优缺点，明确哪些政策可以被应用以替代本国原有的无效的反腐政策，哪些要素可以补充进入本国的反腐策略之中，哪些要素并不适合本国国情，或在短期内不应仓促实施，以找到真正适合自己的反腐战略和政策。

对于中国的反腐战略而言，新加坡反腐模式中的几大要素：强大的反腐政治意愿，独立、统一而强有力的反腐机构，零容忍的反腐法律与政策，消除过度政府干预与行政管制的行政改革，精英官僚制和市场化的公务员招募和管理制度都可以为中国借鉴和吸收。

新加坡模式对当今中国最具有实际意义的借鉴价值在于相似制度背景下的成功经验。由于中新两国在政治体制、社会文化、经济发展方式上有诸多相似之处，新加坡被证明行之有效的反腐模式，也被很多学者认为是目前较为适合中国的反腐经验之一。

首先，新加坡反腐模式的核心在于体制内（党内）反腐，通过反腐提高政府行政与政党执政的清廉与高效，从而获得更高的政治合法性和执政能力。可以说，中国政府的反腐目标也正是如此。在一前提下，中国政治领袖也应如新加坡执政党那样坚定反腐的政治意愿不动摇，整合党内或政府体制内的反腐机构，特别是进一步提高纪委在党内的地位，提高纪委反腐的独立性和权威性。

其次，在法律和政策上，逐步减少对轻微腐败的容忍度。目前，我国的反腐败法律制度更多的限定在党内制度上，而真正属于法律范畴内的反腐败法律法规相对而言比较薄弱。借鉴新加坡的经验，将党内制度转化为国家的法律法规，才能增强这些制度的强制性和约束力。因此，完善制度反腐与法治反腐的严格性和可操作性，制定类似于新加坡《预防腐败法》的中国反腐败专门法律，在预防和监督潜在腐败行为的制度化法制化上迈出实质步伐。

再次，新加坡反腐败成功的另一个制度背景是政府和市场机制的良性互动。对于发展型国家而言，强大的政府对经济和社会发展的支配和引导作用是必要的，但是政府的作用不能过于强大，以免抑制繁荣的充满活力的市场及其相应的劳动力市场的形成。

最后，新加坡的公务员的招募和管理是非常灵活和开放的。公务员可进可出，有市场竞争力的薪金使得公务员队伍的职业专业化素质和公务员有效激励得到了保障。当前中国进行的反腐风暴的有效性和可持续性有赖于中国党政关系的调整和包括公务员职能结构和薪酬制度在内的公务员制度的实质性改革。

作者介绍

于文轩  新加坡南洋理工大学公共政策与全球事务系

吴进进    江西财经大学财税与公共管理学院

本文摘自于文轩所著《道法无常：新加坡公共管理之道》。

有兴趣的读者能够在本地的草根书室买到本书啦。草根书室地址：25 Bukit Pasoh Road, SINGAPORE 089839， 网址 http://www.grassrootsbookroom.com 。