新加坡集体出售的制度基础

以下资料均为源于新加坡相关网站信息，根据个人理解翻译整理，如有谬误敬请指正。

（一）集体出售的土地所有制基础——分层地契

1.新加坡的土地制度简介

新加坡的国土面积共有719.1平方公里（2015年），总人口564万人（2018年6月），平均每平方公里上约有7800人，土地资源极其稀缺。从土地所有制上看分国有土地和私有土地两大类，其中国有土地又分政府所有和公有[1]，私有土地分永久产权、999年、99年等不同期限，以99年为主。目前政府所有的土地约占53%，公有土地约占27%，私有土地只占20%左右。

土地市场也相应地分为两大部分。一是由政府出售国有土地，和我国现行土地招拍挂制度类似。土地出售给私人后即视为私有，但所有期限统一为99年。二是私人土地市场，包括私有土地出售，以及将之前从政府手中买来的土地二次出售，集体出售也是其中一部分。

新加坡的住宅以政府建设的公共住房——组屋为主，约80%的人居住在组屋中。只有购买私宅才可以获得相应的土地所有权，购买组屋并不能获得，因此集体出售制度目前也仅仅是针对私宅而言。

2.常见的私宅土地所有权分配方式——分层地契

集体出售程序针对的是所有“分层地契”的地块。所谓“分层地契”（Strata）就是一个地块同时存在多个所有人，土地所有权在这些人中按比例分配。新加坡法律中将持有分层地契的所有人称“附属所有人”（subsidiary proprietor）。为便于接受和理解，本文中统一将“附属所有人”简单化地称之为业主。

根据《土地所有权（分层）法案》（Land Titles (Strata) Act），如果一个地块需要对产权进行分割或合并，可向土地局（Land Authority）下设的土地权利注册处（Land TitlesRegistry）提交申请书及分配方案。新开发的地块，在提交分层地契注册申请前需依《边界和测量地图法》（Boundariesand Survey Maps Act）经首席测量师认可。明确分层地契份额也是获得出售许可的必要条件，因此居民在购买房屋时就知道自己的分层地契份额。公众也可以通过土地局的信息系统查询到每一个地块的权属信息。

新加坡的土地资源稀缺，住宅以多层和高层建筑为主，大部分私宅的土地所有权都是“分层地契”。关于集体出售的许多规定都与分层地契份额有关。例如，要申请集体出售，楼龄10年以上的要取得拥有至少80%分层地契份额的业主同意，楼龄10年以下的需要至少90%。在与集体出售相关的投票程序中，每一票的权重也根据该业主所拥有分层地契的多少而定。

3.分层地契份额的计算

业主拥有的分层地契份额与拥有的房屋面积相关，但并不直接等于拥有房屋面积的占比。在住宅项目中，通常业主的分层地契份额根据所拥有的房屋面积，按照50平方米的间隔阶梯式增加。在单一用途的商用项目如办公楼和购物商场中，一般会由发展商所聘请的专业测量师设定该项目的地契份额。商业与居住综合体的分层地契份额计算方法较为复杂，通常商业部分业主持有的地契份额较大。

（二）集体出售诞生的背景和政策演变

1.以市场代替国家征用

集体出售是在倡导市场化推动城市更新、提高土地利用效率的大背景下出现的。

新加坡也有与我国类似的征地制度，由政府将未充分开发的土地进行收购，再以招拍挂的方式转让给发展商。在20世纪80年代以前，这种方式几乎是新加坡发展商获得土地的唯一途径。当这些土地最终被用于私人开发而不是促进“公共利益”，征用的正当性遭到质疑，政府将低价征用高价售出的行为也饱受诟病。因此新加坡从20世纪80年代末开始，逐渐走向以市场力量增加私人开发用地供给，及实现部分规划目标。

2.持续追求集约用地

新加坡作为一个岛国，土地资源极度稀缺，发展空间受到严重制约，集约用地的发展思路也不断在强化。1993年，新加坡制定的城市规划更新规划提出，为提高土地利用效率将允许地铁车站附近或市区的黄金地段提高建筑容积率，但前提是分层地契房产的全部持有者必须一致同意出售。这便是最初的集体出售制度。

1994年，新加坡负责城市更新的机构——市区重建局（UrbanRedevelopment Authority，简称URA）在其发布的规划中明确提高了多幅住宅用地的容积率上限，力求在人口增长的同时让居民拥有更加舒适的住房。这些地块因此具有了新的开发价值，增加了集体出售的市场需求。第一起集体出售成功案例也在1994年应运而生。

3.从须100%同意到80%同意即可

最初集体出售的先决条件是需经过业主的一致同意。由于这个门槛较高，集体出售在早年常常因少数业主的反对意见而失败，总体成功率约为30%，影响了政策目标的实现。于是新加坡政府在1997年启动了相关法律的修订工作，力求让每块土地实现最大开发潜能。其中最重要的修改内容就是将同意率的门槛放宽，如果建筑年限在 10 年以下，需获得90%的业主同意，如果超过10年只需80%的业主同意。

此项修订引起了很大争议，反对修订者认为修改后的法律将侵犯反对集体出售者的私人财产权。而支持修订者认为，集体出售中含有提高土地利用率、改善城市环境等公共利益因素，因此即便个人因经济上、感情上还是其他原因不愿意离开旧居住地，也要遵循“少数服从多数”原则，保障实现公共利益。经历了长时间的争论后，新加坡国会于1999年10月通过修订《土地所有权（分层）法案》（Land Titles (Strata) Act），集体出售由此迎来了发展高潮。

2007年和2010年，新加坡国会又两次对《土地所有权（分层）法案》进行了大规模修订，在原有制度框架的基础上不断细化完善，力求集体出售制度能获得更加广泛的应用。

（三）集体出售与规划的密切关系

1.新加坡的规划体系

新加坡的规划体系主要由概念规划(Concept Plan) 和总体规划（Master plan）构成。概念规划主要是对空间布局、人口规模、总体发展思路、基础设施体系等进行方向性的规划，与我国的“城市总体规划”比较接近。总体规划既包括功能区划分、各区域近期发展计划等较为宏观的信息，也包括重点发展项目、每个地块的规划限制等具体信息，接近于我国“五年规划”与“控规”的综合。

早年的规划体系中还包括开发指导规划。20世纪80年代的开发指导规划将新加坡细分为55规划分区(Planning Areas)。1997年底完成了每个分区的开发指导规划，以土地使用和交通规划为核心, 制定土地开发指导细则，在此基础上进行土地销售与开发控制。后来开发指导规划与总体规划合并。

2.规划调整，激发集体出售动力

规划与集体出售关系密切，它赋予地块提高容积率的空间和转变土地用途的机会，提高地块增值空间，是集体出售成功实现的基础前提。

总体规划每5年发布一次，中途也可能随时调整，最新版发布于2019年。公众可在新加坡市区重建局（URA）的网站上查看到总体规划的信息，从区域发展方向到每一个地块的最新规划用途、容积率上限、红线等。规划信息以文本、图片、电子地图等多种方式呈现，便于公众查看和理解。通过电子地图不仅可看到容积率等规划信息，还可看到人口统计信息、近期租金和售价走势、哪些地块政府要卖、哪些要重新发展等诸多内容（图1）。一旦地块规划内容发生变化，便意味着获取土地溢价受益的机会。官方也会针对老旧居住区的更新改造需求从规划上增添居民出售土地和房产的机会。

图1 新加坡总体规划（2019年版）电子地图（局部）

另外，一些老旧建筑的实际容积率高于当前规划限制。这种情况下，只要重新开发后不改变建筑用途，仍可沿用旧建筑的总楼面面积。这一政策保证了更多老建筑有机会加入到市场化的更新改造中来。

3.专项计划提高更新盈利空间

除系统性规划外，新加坡政府推出的一些专项计划也会带来集体出售机会。如2009年推出“打造翠绿都市和空中绿意”（Landscaping for Urban Space and High Rises，简称LUSH）计划及后续的2.0和3.0版，旨在鼓励通过立体化增加绿色空间，间接上也使发展商可以通过将绿地“上楼”的方式提高整个地块的利用率，提高了土地增值空间。2019年推出的中央商业区奖励计划（CBD Incentive Scheme）提出，CBD现有办公建筑如果改为住宅和酒店用途，容积率可提高25%至30%。同年推出的策略发展项目奖励计划（Strategic DevelopmentIncentive Scheme）旨在鼓励划定区域内的两个相连地块合并后重新开发（主要为商用或综合发展用途），奖励包括提高建筑容积率、改变土地用途和使用比率以及提高建筑高度等。

4.允许付费突破规划，增强运作的灵活性

在新加坡，规划并非“铁板一块”，在符合基本规划要求的前提下，发展商或者土地所有人可申请提高土地开发强度，或改变土地用途。由此，对土地所有人或买方而言可以获得更灵活的开发运作空间，对城市而言可以促进市场化的城市更新，包括以拆除重建和改扩建的方式。

想改变土地用途或者提高容积率的人，必须支付发展费（development charge,简称DC）或者土地溢价费（differential premium，简称DP）。没有限制性契约的土地转换用途或提高开发强度时,须支付发展费。拥有国家限制性契约的发展商在转换土地用途或提高土地开发强度时, 须支付溢价费。两者虽然名称不同、主管部门不同、征收对象略有差异，但本质是一样的，都是要求申请人将土地增值部分的50%交给政府[3]。对于没有限制最高开发强度的地块，申请人可自由选择缴纳发展费或是溢价费。

两者的计算方式接近。一般的地块依据国家发展部公布的发展费表（DC table of rates）计算。发展费表即按照规划分区和土地用途类型列出相应的计算标准的表格（如图2），在每年的3月和9月分别根据市场行情修订一次。2020年3月公布的发展费表将土地分为118个分区和9种用途，除少数偏远区域外，含地权的住宅（B1类）计算标准在每平方米0.3万新元-1万新元不等，不含地权的住宅（B2类）标准大体为含地权住宅的1.5-2.5倍。发展费的计算公式是申请建设的总面积减去开发基线，也就是规划允许建设的面积，再减去可以享受的豁免部分。计算时还会结合历史规划情况、土地剩余使用年限等因素扣除一些豁免项。溢价费也是根据发展费表计算出开发或改造前后的土地价值差（包含因改变用途和增加容积率两方面带来的增值），再乘上系数（适用于存在土地使用期限的地块）。有特殊限制的地块则需要申请通过首席估价师计算确定。如果申请人对根据发展费表计算出来的结果不满，也可以申请由首席估价师计算。