专论 | 国家与社会的互动——新加坡族群多层治理与国民融合进程

自左向右依次为新加坡南洋理工大学人文学院崔峰老师、新加坡新移民社团华源会会长王泉成先生、范磊

作者简介

范磊，国际政治学博士，察哈尔学会研究员，山东政法学院新加坡研究中心主任，山东政法学院“一带一路”国别与区域研究协同创新中心副主任，中国亚太学会东北亚研究会副秘书长。主要研究领域：新加坡政治与外交，公共外交，一带一路，比较政治与社会发展。

内容摘要

有限的面积、多元的族群认同和复杂的地缘环境对新加坡的生存与发展构成了严峻的挑战，但是其族群和谐的图景与出色的管理能力为其赢得了与先天条件不相称的巨大影响力。

新加坡建国几十年来族群治理的成功经验表明，国家与社会的分层治理结构对于这个有着多元宗教、多元语言与文化的多元族群社会是积极而有效的治理模式。

在其中，国家依然扮演着主导性的角色，族群与宗教社团则成为新加坡社会和谐与国民融合的重要纽带和节点，公民社会的蓬勃发展让公众有了参与国家与社会事务的机会。

引言

多元族群的国家中，认同和效忠于本族群的原始情感，并未随着政治现代化而消退，反而在该进程中被强化，特别是当他们在政治上组织起来时，这种受控于族群意识的“逆稳定”力量便成为一种对既定社会秩序的潜在威胁。出现在时代截面上的多元族群问题在成为影响本国政治发展进程重要变量的同时，也已经跨越边界，成为地区性、世界性的政治议题。只要有族群多元差异性的存在，就会存在族群问题。东南亚作为世界上族群异质性最高的区域之一，已经让其成为族群政治研究最具代表性的选项，处于该区域中心的新加坡自然不能例外。

新加坡可谓是先天不足最为典型的一个国家，作为地图上的一个“小红点”，有限的面积、多元的族群认同和复杂的地缘环境对其国家的生存与发展构成了严峻的挑战，但是其族群和谐的图景与出色的管理能力却在国际社会赢得了与其先天条件不相称的巨大影响力。它的存在与发展为族群政治研究提供了一个非常重要且有意思的案例，国家虽小，却充斥着亨廷顿所说的“文明的断层线”，不论是从其社区、国家乃至整个地区层面来看，新加坡人口中所包含的族群与社会的异质性、各族群之间所具有的历史与社会的复杂关系、族群个体之间的社会互动、国家在族群问题与族群关系治理方面的实践与经验等，都清晰展示了新加坡族群政治发展的一幅幅生动画面。

国家与社会关系

国家与社会关系：新加坡族群治理的基本变量

自国家诞生以来，国家与社会之间的互动博弈便贯穿在人类历史的发展进程中。有学者曾经将决策与治理的五个层次从微观到宏观依次划分为个体、角色、政府、社会与体系。从总体来看，不论是国家与个人、族群、社会组织以及其他各层级的行为体之间的互动都摆脱不了国家与社会的基本框架。国家与社会的关系正随着社会力量的壮大和国家力量的稀释而逐渐走向融合，进而衍生出一种不同于以往的公共治理模式，其中“治理结构或者秩序的产生并非被额外地强加，而是通过治理的多样性互动来实现，并在各行为体之间相互影响”。

目前，治理理论日益强调社会多元主体的合作共治，政府机构以外的非政府性、非营利性的社会组织已经融入公共治理领域，国家与社会之间通过积极而有效的合作实现了公共资源与权力在全社会的分配与再分配，社会组织与政府共同承担公共管理责任的同时，也实现了与公民社会之间的互构。“随着执政形式的发展，存在于公共和私人部门之间或者内部的边界与区隔逐渐变得模糊不清”，国家与社会之间不再是传统的线性统治关系，而是逐渐转变为互动合作的网络多元治理架构，“政治秩序正在从组织/科层体系向网络转变”，实现了纵向垂直的科层体系与横向水平的社会变量之间的纵横交叉。

新加坡建国几十年来族群治理的成功经验表明，国家与社会的分层治理结构对于这个多元族群社会是一种积极而有效的治理模式。首先，“没有哪一种竞争性的政治结构……拥有像国家这样足够全面的多维能力”，所以新加坡依然将国家视为是现代社会秩序中具有决定性的组织工具，以政府为代表的官方治理体系依然在这一公共进程中发挥着决定性的作用。其次，新加坡特有的族群与文化结构赋予了以地缘、血缘和神缘为基础的族群与宗教社团重要的历史使命，它们的存在成为新加坡社会和谐与国民融合的重要纽带和节点。最后，公民社会的蓬勃发展也为公众参与国家与社会事务提供了重要的交流平台，公众正在通过自己的积极参与来影响国家的公共政策和社会发展。

族群治理和社会发展的主导力量

族群治理和社会发展的主导力量：国家与政府的角色

自1965年独立建国以来，新加坡国家治理层面的一个重要议题就是如何处理族群关系。针对当时所处的形势，李光耀曾说，“种族欺侮和恐吓事件，使新加坡人情愿容忍独立自主所面对的艰辛。种族暴乱的惨痛经历，也促使我们更加坚定地下决心建设一个平等对待所有公民，不分种族、语言和宗教的多元种族社会”。

面对独立后国内族群关系的现状，执政的人民行动党政府基于新加坡的族群结构以及周边地缘环境的客观事实，通过制定平等多元的族群政策和建立完善的相关配套制度等具体的因应措施，减少了国家与社会资源的内耗，缓和了族群关系，化解了族群矛盾。其中，高效的国家与政府提供了结构性的保障，如福山所说，“集聚合法的权力并运用于特定的目标，这是只有国家和国家集团才能做到的事情”。作为国民融合与社会和谐的主导性力量，政府建立起完善的制度结构，制定了相应的社会文化、政治和经济政策，通过国家层面的治理结构来主导新加坡族群关系与社会和谐的发展，主要体现在三个方面：

首先，通过系统的制度设计来规制多元族群之间的关系，协调各族群之间的互动，并为少数族群在国家事务中的地位提供切实保障。历史与现实的深刻教训让行动党政府理性选择了维护多元平等社会、反对族群霸权和特权的道路，一方面避免给予多数族群以政治特权，另一方面则依法保护少数族群的利益，鼓励少数族群积极融入社会。在政治领域，主要通过意识形态引领、国会立法、成立相关机构、制定相关制度、发展基层组织等形式来实现在政治领域对少数族群利益的维护。其中较有代表性的是集选区制度，该制度下的选区需以几个人组成团队的方式参与选举，且每个团队必须有至少一名非华裔的少数族群参选者。设立集选区制度旨在照顾少数族群，有助于少数族群获得更高的胜选机会进入国会，是追求族群平等的重要举措。

组屋分配时所遵循的族群比例配额制度同样具有代表性。殖民地时期分而治之的族群政策造成各族群之间的隔阂与猜忌，让新加坡政府意识到跨族群交流的重要性。1989年，国家发展部部长丹那巴南就组屋的分配问题指出，当年3月以后的组屋分配将采取族群比例原则，要求华人、马来人、印度人和其他族群毗邻而居，通过这种方式培养各族群之间的互动交流与和谐容忍。2007年，国家发展部部长马宝山再次强调组屋区的族群融合政策的成果和重要性。政府在具体的族群治理中通过精心设计的制度框架实现了对多元族群关系的协调和整合，推动了国民融合进程的有序进行。

同时，在意识形态的引领和国家认同以及共同身份塑造方面，新加坡建构出一个中性的“新加坡人”概念，早在1966年新加坡成立不久，惹耶勒南就起草了“国民信约”，强调不分种族、言语、宗教，团结一致，建设公正平等的民主社会，并为实现国家之幸福、繁荣与进步。为此，还专门成立了“国家意识委员会”，从1988年开始每年都举行一次“国民意识周”活动，增强公民对新加坡的认同感和归属感。1991年，国会发表《共同价值观白皮书》培植公民的国家意识，要求国民要通过族群的和谐与平等来共创全社会的发展与稳定，强化新加坡的国家认同。

其次，通过有效的政策引导实现族群治理在政治、经济、文化和社会等多个横向领域与国家与社会这一纵向科层机制下的纵横交叉，推动网络化治理的实现。“在凝聚多元族群社会和鼓励个人与团体参与国家制度方面，语言是无可替代的有力工具。”所以新加坡政府决定制定和执行多元语言与文化政策，既尊重各族群的既有语言文化传统，避免语言霸权；又通过确立马来语为国语，尊重马来人的土着地位，并将不带任何族群色彩的英语作为中性的官方通用语言，既有助于减少周边马来国家对这个城市国家的猜忌和敌视，又可通过语言的同质化培养和增进新加坡的社会凝聚力。

新加坡教育制度的目标就是要消除各族群之间的差异，增强国家的共同感，增进对新加坡的认同和效忠。政府通过取消不同语言源流的旧教育体制，推行双语教育体制，以此来消除各族群之间在社会文化方面的隔阂，增进互动和认知。如杜进才所说，“我们要求各民族的教育与语言平等……我们会继续支持受英文教育的人学习英文，但是，受英文教育的人也应该跟受华文、巫文、印文教育的人站在同等的地位上……任何人都不应该有特权”。而为了照顾少数族群，新加坡宪法第152条也给予马来人特别的优遇，并设立了马来社区发展理事会（Mendaki），协助马来族群在教育文化和经济与社会领域的发展与进步。

同时，政府意识到社会动乱和族群冲突的一个重要原因，就是因为各族群之间明显的贫富差距，要解决这一问题必须提升弱势族群的经济地位。为此，成立了少数族群权利总统理事会，通过政策倾斜和制度保障来提升少数族群尤其是马来族群的经济地位，后来还专门设立了总统咨询委员会，集中处理马来族群的发展及宗教事务。最终政府通过提升马来人的教育水平来增强其就业和经济能力，逐渐缩小了与其他族群之间的经济差距，有效地促进了与其他族群的合作和共处。

最后，建立起完善的组织体系，以自上而下、由内而外的组织机构系统来完成具体的治理实践，推动族群治理的有序进行。具体来说，主要有基层组织系统和国家组织系统两个层次，目前已经建立起以政府为引领、以社会团体和非政府组织为主体、以社区为纽带的基层组织体系，将政府、社团、社区和国民有机地联系起来。良好的基层社区建设既是人民行动党政府巩固其执政地位的重要基础，也是推动跨族群互动交流，做好族群治理的有效平台。

社区基层组织主要由三部分组成：公民咨询委员会、民众俱乐部和居民委员会。这些组织主要负责向政府反馈不同族群选民的诉求，并把政府的政策和相关具体措施传递给民众；承担社区具体活动的开展，并根据乐龄、妇女、青年、马来族群、印度族群等不同的执行委员会划分来开展不同的活动；协调社区邻里关系，通过各种邻里之间的互动交流和对话活动来促进邻里和睦、族群互助和社会和谐。

除了完善的基层组织系统，新加坡政府还在国家层面设置了统领国家族群议题的组织机构，以此来引领跨族群的交流与互动，提升作为“新加坡人”的凝聚力。早在1970年，政府就成立了少数族群权利总统理事会（PCMR），政府向国会提交新法案之前，都须交由理事会审查，以确保各项法案的内容不会损害或影响到少数族群的权利，并向总统做出报告。此外还有宗教和谐总统理事会（PCRH）、族群与宗教互信圈（IRCC）、社区发展理事会（CDC）等组织机制，来确保各族群尤其是少数族群的利益诉求可以在国家与社会层面得到切实的保障。比如文化、社区及青年部就设立了总额500万新元的和谐基金（Harmony Fund），支持互信圈与个人或社区团体合作，推动跨族群和跨宗教交流，增强社会凝聚力。

新移民的增加让多元文化、多元族群的新加坡逐渐面临着新的社会挑战，而如何推动国民融合已经成为新移民时代的迫切议题。李显龙总理曾经在很多场合告诫新移民要积极融入新加坡社会，为此政府特别成立了国籍与人口策划署（CPU）和国民融合理事会（NIC）等机构来推动融合议程，并通过组织“公民日”“家庭日”等多种既面向本地人也面向新移民的活动来增进国民融合，打造同一的新加坡国家认同。

族群与国家的联结纽带和节点

族群与国家的联结纽带和节点：社会组织与公民社会的定位

如果说国家和政府在整个的治理框架中主导著族群互动与社会和谐进程的话，社会行为体则在这一网络式的治理框架中充当了跨族群的联结纽带和互动节点的基础作用。社会层面的治理主体可分为三部分：高效而完善的社会组织体系建构，多元化和多样性的族群间与族群内部活动，以及迅速成长的公民社会。

首先，高效而完善的社会组织体系建构，为新加坡的族群治理提供了有力的组织保障。作为多元族群社会，新加坡的四大族群本身都有代表本族群的社团和相关机构，华人有传统会馆，也有新移民社团，马来人有马来人协会，也有各类自助和互助组织，印度人和欧亚人同样有本族群的特色社团，这些带有不同族群色彩的社团，一方面通过推动本族群内部的活动来传承优秀文化，另一方面则通过与其他族群组织之间的跨族群交流来推动国民融合与族际和谐；作为多元宗教社会，新加坡有佛教、伊斯兰教、基督教、印度教等数个宗教派别，完善的宗教管理机构在传播信仰和善念的同时也在教导信众要与人为善，和谐为本，热爱新加坡，关爱他人。

对于华人社会而言，以会馆为代表的华社机构是联结不同方言群和新老移民的有效纽带。成立于1986年的新加坡宗乡会馆联合总会在其发展愿景中明确提出要“领导宗乡会馆；弘扬华族语文、文化与价值观；建立紧密联系的宗乡会馆网络；促进种族和谐与社会凝聚力；从事一切其他符合或利于促进上述宗旨或其中一项宗旨的活动”。成立20多年来，总会充分发挥华人在地缘、血缘和业缘等多个领域的团结优势，通过主办“春到河畔迎新年”、体育文化比赛、资助学术研究以及举行多元族群同胞交流等活动提升国家凝聚力，推动跨族群互动与和谐。陈振声部长曾指出，“我们鼓励宗乡会馆、社团组织以及各基层单位，为建立起一个更为包容、相互理解、互相尊重并且充满活力的多元种族社会而努力”。目前，总会正在与其他多家会馆合作推动中华文化中心建设，旨在为各族群提供一个社区互动的空间，将其打造成推动本土居民和新移民融合的新平台，通过展示与弘扬多元文化，促进社会发展和族群和谐。

作为传播信仰和善念的平台，不同的宗教在信仰、价值观和社会美德等多个方面都有着共通之处，在国家和政府推动全民共同价值观的同时，新加坡的宗教团体也通过对信众的影响力，协助各族群的民众内化这些价值观，塑造社会品德，推动跨族群、跨宗教的交流与沟通。1968年，由马来族群推动成立的新加坡回教理事会（MUIS），就旨在为总统和政府在伊斯兰教事务决策方面提供相关政策建议，推动穆斯林对伊斯兰教义的认知和理解，维护和照顾信众在宗教、社会与福利等方面的诉求，将之与国家福祉紧密相连，并将协商与包容作为工作的核心价值。

为了推动马来族群的经济能力和教育水平，回教理事会设置了回教救济金（Zakat），2011年该项目曾经让2000多个贫困家庭受益，而2004年启动的扶贫计划和2010年设立的成长基金（Progress Fund）也针对穆斯林贫困家庭的生活与教育提供相应的补助和扶持。理事会的这些举措一方面使需要帮助的穆斯林家庭得到了及时的救助，另一方面避免了族群内部因为贫富差距而滋生极端主义，有利于维护族际和谐与社会稳定。

其次，多元化和多样性的族群间与族群内部活动为政府政策的推行和社会公共治理提供了有效的平台。2013年4月6日，新加坡举行了首届“筑桥研讨会”（Building Bridges Seminar），文化、社区及青年部代部长黄循财在演讲中指出，“新加坡几十年来所享有的社会和谐以及各族群之间的和平关系与各宗教领袖的献身精神和积极维护密不可分，跨宗教和谐要随着社会的发展一直持续下去，筑桥研讨会将成为促进宗教对话、搭建跨族群和跨宗教桥梁的重要渠道”。虽然是马来社群主办的会议，但是来自华人和印度族群的新加坡人占了很大比例，会议其他嘉宾包括新加坡十大宗教的领袖以及多位不同族群的学者。每年8月国庆期间，佛教总会还会举办仁王护国祈福法会，共创和谐新加坡。

厦门公会林璒利会长指出，当前新加坡人的生活与发展环境有了新变化，诉求也呈现出多元化多样性的特点，华人社团就一定要利用好春节、中秋等重要节庆来开展丰富的活动，吸引各族群的同胞参与，以期在此基础上促进国民融合。自2008年以来，以“中秋博饼”为主题的“国民融合千人博饼庆中秋”活动已经由厦门公会连续主办了五届。博饼活动没有年龄、职业、阶层之分，在活动中部长和民众、老人和孩童、华人和其他族群的同胞共同参与、全面交流，气氛热烈而融洽。这个活动作为重要的沟通桥梁，既传承了优秀的文化遗产，又构筑起跨越族群的交流平台。

除此之外，宗乡总会还经常联合其他社团在每年的传统节庆举办跨族群民众的联欢活动，促进国民融合与跨族群交流。笔者有幸参加了今年（2013年）的端午节民众嘉年华，粽子都呈现出既有马来风味也有印度风味的多元性，文艺表演除了华人传统戏曲，还有马来族的鼓乐表演、印度风情的歌舞表演等。作为嘉年华高潮的旱龙舟比赛，笔者参与到新移民社团天府会龙舟队中，与来自马来和印度族群的新加坡朋友同台竞技。现场有一位印度裔的老人还拿起毛笔，现场挥毫，写下“天下太平”四个字。活动主宾环境与水资源部部长维文医生的中英文致辞也强调了通过这种跨族群互动推动国民融合的意义。

最后，公民社会的迅速成长，各族群国民日渐成为族群与公共治理进程中的主体力量。以社会公众为主体的公民社会在族群治理网络中是最基层的力量，也是最活跃的参与者，随着民众参与意识的增强，他们“希望在自己共同关心的事务中联合起来，通过他们的存在本身或行动，对公共政策产生影响”。尤其是在与日常的工作与生活密切相关的跨族群交流领域，公民社会的成长更凸显出其重要的意义。

多年的经验也表明国民融合与跨族群互动是双向行为，不同的族群要积极融入所在的社区，将新加坡作为国家认同和忠诚的对象，本着平等合作、和谐共处的心态与其他族群同胞建立良性的互动关系。笔者曾经在2013年1～4月间分别在榜鹅东、蔡厝港和阿裕尼采访，马来人、华人和印度人的受采访者都表示，其他族群的同胞与自己并没有什么不同，大家都是“新加坡人”，虽然肤色、生活习惯、信仰与文化以及政治理念等方面可能存在歧义，但是这丝毫不影响彼此的亲近感，有一位华人老者更是将他的印度裔邻居称作“兄弟”。

随着近年来新加坡新移民数量的逐年递增，自20世纪90年代以来新成立的新移民社团，也在新加坡国家发展与社会和谐中扮演着日益重要的角色。成立于1999年的天府会就提出了“从天府走进狮城，从融入迈向投入”的重要使命，天府会署理会长杨建伟教授在谈到“新移民的融合之道”时指出，新移民一方面要保持正确心态，做到入乡随俗，尊重本土社会，另一方面还要学会欣赏和感恩，学会“为客之道”，以实际行动来践行“融入”新加坡的承诺。

由于不同的族群之间有着各异的文化传统和风俗习惯，所以此时各族群之间的包容就显得更为关键。比如华人习惯于在组屋楼下办葬礼，而马来人则习惯于在组屋楼下办婚礼，两件事情对于两大族群来说都是非常重要的传统。经过几十年的磨合，基本都能体谅对方的这种文化传统。当然也有个别情况，2012年10月张艾美在面簿（facebook）上抨击马来族群婚礼的行为遭到了来自华人社会、马来人社会以及政府和其他族群的共同谴责，最终以张艾美被辞退公职离境而解决，显示了公民社会的强大力量，也证明了族际和谐在新加坡人心中的地位。

结论

新加坡的成功引发了学术界对其发展模式的关注和思考，多数学者都认为新加坡在族群治理方面成绩斐然，给相似的多元族群社会处理类似问题提供了借鉴，但是也有学者认为新加坡“小国寡民”，国家层面的治理相对容易，其经验不足以推而广之。其实，如果放眼全球就会发现，不论是族群冲突还是族群和谐，与国家的幅员大小与人口数量并没有必然的联系，认为新加坡国家小人口少好治理的观点是经不起推敲的。

学习新加坡，最要紧的不是照抄照搬它的治理模式和现成经验，而是要学习新加坡的治理思路，学习其作为一个多元族群国家能通过有效的多元和多层治理实现跨族群和谐与社会稳定的“新加坡精神”内核。可以说，“新加坡已经是这样一个国家：它的成功不仅在经济方面，而且也在它的社会以及人的性格和成就上，四个伟大的传统在这里快乐地和平共处”。这种美好的和谐图景，对其他同类型国家是一个很好的参照。