史小红：新加坡反腐倡廉制度考察

作者：史小红

2011年年初，新加坡人民行动党创始人、前总理、内阁资政李光耀出版《新加坡赖以生存的硬道理》一书，详细阐述了新加坡治国政策背后的哲学理念，即抛开强调原则的“大道理”，讲求注重实效的“硬道理”。李光耀曾说：“你可以说是务实或实际，但是它行得通。对于任何理论或建议，我只问同一件事，就是行不行得通，我们是要解决问题，我不在乎理论漂亮不漂亮、优雅不优雅。如果不管用，就换别的来做。”这一务实理念不仅使新加坡在经济发展上取得举世瞩目的成就，也使新加坡成为全世界最廉洁的国家之一。相关研究报告显示，新加坡十几年来一直位列亚洲地区廉洁政府排行榜第一位，在世界众多国家和地区中排名靠前。2010年“透明国际”发布的世界清廉指数排名中，新加坡、丹麦和新西兰三国并列第一。新加坡还被评为亚洲经商环境中官僚作风最少的地方。下文将分别阐述新加坡反腐倡廉制度的特点。

高层领导“率先垂范”

在新加坡有这样一个共识，领导人的政治意识和品德是防治贪腐的关键。接受法治理念的当代人，很少把廉洁的实现归结为领导者个人品质的作用。在多数情况下，学者们还习惯于将人治视为腐败的根源，将道德良心看成是最不可靠的东西。但是，新加坡反腐倡廉的成就，却很难与其高级领导人的影响区分开来。李光耀曾经指出：国家兴旺的关键是要有一个廉洁的政府，政府官员保持廉洁和献身精神，是政府牢固的基础。建立一个廉洁、高效的政府，创造良好的投资环境，是国家生存和发展的必备条件，也是执政党——人民行动党重要的治国理念。

新加坡人民行动党深知，腐败的实质是掠夺人民财产的行为，是脱离人民群众的加速器。因此，人民行动党在党徽中间设计了一块白色，表明“廉洁与正直”。在1959年赢得第一届大选时，内阁成员一律着白色服装宣誓就职，发誓要建立一个廉洁的政府。经过几十年的不懈努力，新加坡人民行动党和由其主导的政府在党风廉政建设上取得了巨大的成功，也因此赢得了人民的高度信任。

2000年9月，吉隆坡廉洁与透明学会把“环境廉洁奖”颁给李光耀时，会长东姑阿都阿兹动情地说：“我们今天所知道的新加坡，是一个具有远见、勇气和决心的杰出者的故事。他深思熟虑地开创并鼓励维持一个具有高公共行为水平的社会。事实上，新加坡能够年复一年地在最不贪腐国家的排行榜上名列前茅，这在很大程度上，应归功于他多年在新加坡所奠下的道德基础。”李光耀本人也反复强调领导人个人品质在反腐保廉方面的作用，他说“反贪是一场永久的战争，但是只要核心领导层能保持清廉，任何堕落现象还是可以受到控制，门户也会清理干净”，“除污防疾，必须彻底而有序地从高而下。这是一条漫长、艰苦的道路，只有一批强有力并具有勇气和廉正的道德威信的领导人才能办到”。在领导层的各种品质中，李光耀强调德性，崇尚和倡导君子作风，君子的诚实是廉洁之本，君子的正直是廉洁之源。正是由于新加坡高层领导的率先垂范，新加坡反贪拒腐的严苛法律与制度才能得到最彻底的推行。

法律体系“严密苛怵”

新加坡的惩腐法律数量不多，但法网严密，违法必究，像一把悬在贪官头上的“达摩克利斯之剑”。新加坡的反腐败立法主要有《防止贪污法令》、《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒条例》、《不明财物充公法令》等。法律设定了严格的廉政纪律，新加坡《刑法典》有专门一章规定“公务人员或与公务人员有关的犯罪”，对公务人员收受与其职务有关的非法报酬、非法经商和非法购买财产等犯罪行为和应判处的刑罚做出详尽规定。1960年修改的《防止贪污法令》，融实体法、程序法和组织法于一体，加强贪污调查局(CPIB)的权力。在《防止贪污法》中，不仅详细规定公务员不准利用职务之便收受报酬，且对官员如何处理无法推辞的礼品也做了详细规定。该法规定的处罚极为严厉，对犯有贪污罪的人，除没收其全部非法所得外，还要处以罚金或判处5年以上7年以下的监禁，或两项并处。该法案进行多次修正，对惩治腐败起到关键性的作用。1989制定的《没收非法所得利益法》，详尽规定没收官员贪污贿赂所得非法利益的情形。此外，还制定《公务员指导手册》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》等，对公务员廉洁勤政的要求作了特别规定。这些规定条款明确，内容具体，且具有很强的可操作性。《公务员指导手册》中不仅包括相关法规和行政管理规范，还有明确具体的纪律规定，主要内容包括：公务员不能向有公务关系的人士借钱；所借无抵押贷款不能超过自己三个月薪金(以免负债过多而萌生贪污意图)；不能利用公务获得的信息获取个人利益；因公务接受的礼品，必须如实报告；收到价值超过50新加坡元的礼品就必须上交；任职期间每年申报个人及配偶的资产和投资情况；未获书面批准前不得经商或从事副业等。

同时，新加坡设立极为严苛的司法制度，确保任何犯有贪污贿赂罪行的人，哪怕是极小的犯罪，都受到法律制裁。新加坡前任总理吴作栋曾严厉地提出：“每个人都应该知道我绝不容忍任何形式的贪污。我希望所有的部长、国会议员及所有公务员都能树立起好典范，让其他人效仿……任何部长或国会议员若被指控通过非法途径或贪污获取财物，贪污调查局将立即进行调查。”因此有人这样评价：新加坡所建立的制度，不是假设无人贪污，而是确保任何贪污受贿必被揭发且面对极其严厉的处罚。新加坡政府对贪污腐败现象的“零容忍”，使得新加坡反贪法律规定了一批不同于一般犯罪的新型证据制度，包括贿赂推定、财产来源不明的证据、习惯证据、共犯证据和贿赂人证据等，这些规定甚为苛刻，意在使异常狡猾或“一对一犯罪”取证难的腐败分子难逃法网，具体做法有：

一是扩大“贿赂”的外延，不仅包括看得见的“有价值的物品”，也包括看不见的有价值的服务，例如利用职权为他人谋取一个有利职位的行为。二是设立“意图贿赂”罪，即使接受贿赂性报酬的人尚未行动，甚至贿赂行为并未真正实施，只要“同意给予”或“同意接受”贿赂就构成犯罪。三是确立“有罪推定”原则，如公务员拥有的财产或其在财产里所拥有的利益(如红利、孳息等)，与该人已知的收入来源不相符合，又不能向法院作出合理解释的，即被认定为贪污所得。

反贪机构“权大于天”

早在英国殖民统治背景下的1952年，新加坡最著名的反贪腐机构贪污调查局(CPIB)就已经成立，但直到1960年新加坡自治政府修改《防止贪污法》后，它才真正获得较大的权力。贪污调查局是一个独立的机构，从机构性质和领导体制的设计上看，它既是行政机构，又是执法机关，直接隶属于总理公署，局长由总统根据总理的提名任命，工作由总理直接领导，对总理负责，其主要职权是调查公共服务部门和政府法定机构中的贪污行为，并负责向检察机关提请起诉包括行贿、受贿在内的贪污案件。贪污调查局在反贪过程中不必借助警察局等执法机关的力量，就能够独立地对贪腐案件进行立案和侦查。比如，贪污调查局享有特别侦查权——无证抽查与强行搜查、对财产查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人申报财产、无证逮捕以及限制转移财产等特殊权力。就是说，贪污调查局可以不用搜查证就强行搜查，只要有确凿的证据证明公务员有贪污行为，不用逮捕证就可以逮捕任何涉嫌贪污的人，并没收查获的赃物。再比如，该局拥有独立的、完整的秘密调查权，对新加坡的所有公务员，上至政府部长，下到普通警员，不论是否受到举报，都有权进行秘密跟踪、观察监视其日常行为。监视的内容包括私生活是否正常，有无赌博、酗酒等不良嗜好，对法律规定必须申报的财产和收入是否已经申报，有无以权谋私和贪污受贿行为等。如果发现可疑行为，即可采取卧底、“放蛇”、窃听、录音、秘密拍摄、录像等方式收集和固定证据。

廉政文化“润物无声”

新加坡廉政建设的成功，不仅依靠严格约束公务员的日常行为，“润物细无声”的廉政文化教育也功不可没。作为一个儒家文化与西方文化交融的国家，新加坡继承和发扬了中国传统儒家的治国理念，官员不需要成为毫不利己的圣人，但必须是谦和忠信的君子，新加坡的廉政文化特别倡导“君子爱财，取之有道”、“君子喻于义，小人喻于利”的高尚道德情操。通过全面细致、长期不懈地加强廉政教育、宣扬廉政观念，新加坡社会形成了崇尚廉洁、憎恶腐败的文化氛围，形成了正确的价值导向和社会评论体系，防治贪腐的纪律规定已被内化为公务员的行为方式，无论是公职人员还是普通民众，廉洁为荣、贪污可耻的观点已经深入人心，这都影响和促进了新加坡廉洁高效的官场作风。

新加坡在惩治腐败上有两句掷地有声的口号：“让腐败者在政治上身败名裂，让腐败者在经济上倾家荡产。”贪污调查局的徽章是由一朵荷花、一把利剑组成的，荷花象征“出淤泥而不染”，利剑表示“威严与公正”，这些都是爱憎分明、有震慑力的廉政宣传。在新加坡学习期间，有一个案例被反复提到。原国家发展与建设部部长郑章远是李光耀的亲信老友，在国家发展初期，曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳。贪污调查局发现他两次收受贿赂共50万新元，但他拒不承认，还希望老领导李光耀出面帮忙。李光耀闻讯后怒气冲冲，令其停职接受调查。郑章远试图逃避处罚的行为没有收到任何效果，最终他选择自杀身亡。自杀之前，郑章远给李光耀写了一封信：“总理，过去两个星期，我感到非常沮丧。对于发生这次的不幸事件，我应该承担全部责任。作为一个堂堂正正的东方绅士，我应该为自己所犯的错误接受最严厉的惩罚。您的忠实的郑章远。”李光耀对他的死因给予了“因羞愧而自杀”的判断。与我们较多听到的“畏罪自杀”的说法相比，后者更多是出于对严酷的肉体惩罚(例如死刑)的畏惧，而“因羞愧而自杀”则源于自己错误行为导致的精神上的羞愧。需要说明的是，根据新加坡法律，对贿赂行为的最高处罚是罚款10万元，或监禁五年，或两者兼施。喜生恶死是人之常情，对郑章远贪污行为的处罚不会危及他的生命，但他却选择了自杀。他的夫人和女儿也不堪忍受国内舆论的巨大压力而远走他乡，移居国外。

在新加坡，由于贪腐而被揭发的高官，无一不是身败名裂，倾家荡产。1966年，原任新加坡国家发展与建设部部长的陈家彦作为政府代表担任马来西亚航空公司董事会董事。他的一位商界好友林先生与银行接触，表示愿意为其提供有代价的服务。银行深知新加坡政府对贪污受贿行为的严正立场，就向贪污调查局报告了这件事情。因林先生坚决不承认与陈家彦的关系，贪污调查局无法对陈家彦提出控告，但李光耀深信林某背后就是陈家彦。于是李光耀坚决做出了“一件不愉快”、“甚至会感到痛苦”的决定，他发表公告说：“作为在马航董事里的政府代表，陈家彦执行任务未能做到无可指摘的地步”，并解除了他的董事职务和其他公职。李光耀后来说：“由于遭人们的唾弃，他潦倒落魄，谋生无门。我觉得难过，但我是不得不采取有关行动。”

廉政建设不仅包括建立先进的、可操作性强的制度，更重视为制度的实现创造良好的社会环境。贪污调查局局长蔡子善说：“有一个好的制度非常重要，但许多时候单靠制度是不够的，要取得成功，需要有个利于运作的整体风气。”新加坡注重对公民从小进行诚信和廉政教育，重视公务员的在职培训和职业道德教育，儒家思想中的君子作风要求为官者必须具有高尚的道德情操。快嘴李敖曾经放言说“新加坡人很笨”，如果从正面解释这句话的含义，可以理解为新加坡人比较诚实或崇尚诚实。李光耀在回答记者提出的“行动党在过去45年里最大的成绩是什么”的问题时说：“行动党最大的成就是掌握政权40年，并保持其活力和诚实，而不是成为衰落和贪污的政党。”这里活力是相对于衰落来说的，诚实则是相对于贪污而言。新加坡人崇尚诚实，视贪腐为癌症。他们对于诚实的崇尚，可以从其对于欺骗的不予容许和严厉惩处得到证明。在新加坡，行贿几十元钱会比逾期居留、醉酒驾驶遭到更为严厉的惩罚，其目的就是告诉人们，贪污是一种严重犯罪。

新加坡廉政建设的成功之处，还在于防治贪腐的纪律规定已经成为公务员内在的行为标准。例如，公务员纪律对宴请有严格规定，新加坡政府官员接受邀请时，第一句话往往是问“在哪里请”。如果是在“快活谷”等豪华饭店，他们肯定不答应。中国司法部长访问新加坡时，驻华大使举行宴会邀请最高法官杨邦孝出席。杨邦孝与马长青大使握手时笑着说：“我担任最高法官两年多了，这是第一次参加宴会。”又如，因为公务员纪律对收受礼品有规定，中国赴新加坡精神文明考察团1992年在新加坡考察时，考察团在临走前向三位陪同的新加坡官员赠送礼品。三位官员的第一反应是不能接受，考察团解释说，这是文化性质的纪念品，没有商业价值，符合你们政府的规定。三人请示后同意接受，但要求有考察团内其他人在场时再给。考察团送给每人一份礼品，但一小时后，却发现三份礼品放到了一个人的提包里，说明这些礼品回去后仍会被上交。“没有商业价值的礼品”是沿袭新加坡的说法，如新加坡贪污调查局赠送给考察团的领带，上面印有贪污调查局的标记，不能买卖。其他有商业价值的礼品，收受后必须上交，即使是赠送给本人的，本人想留作纪念，也必须按市场价格交费。

新加坡政府还注重对民众进行反贪防腐教育、举报腐败行为教育，在全社会形成腐败耻辱的共识。《联合早报》的记者在有关报道中指出：“可别以为暗地里收‘咖啡钱’贿金，没有人会知道，你身边的人或许已经起疑，暗中注意你，准备向贪污调查局举报！”受害人、当事人、佣人、同事都有可能举报看到的贪污行为。这说明新加坡民众深深知道贪污之害，普遍鄙夷贪污行为，使贪污者落到众叛亲离、千夫所指的境地。

案件处理“防微杜渐”

新加坡对贪腐惩罚的严厉，并不表现在重罪重罚，而是表现在轻罪重罚。踏进新加坡贪污调查局展览室，一张张照片映入眼帘——有新加坡前发展部部长、博物馆馆长、环境部部长及一些警察、企业董事长等等，他们中多数人被法庭证明有罪后，轻则身败名裂，晚景凄凉，重则妻离子散，甚至家破人亡。新加坡环境发展部政务部长(副部级)接受印尼商人赠送的7张机票，携带家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。一名在监狱工作的警员，因为帮犯人买了条香烟，收受15元“好处费”，被查出后不仅被解职，而且被判3个月徒刑。商业部的一位局长，以购买新汽车为由向银行申请贷款，银行付款后未买汽车，挪作他用。法院以“欺骗银行的行为”判处其监禁一天，并处罚金17000元。在这个案例中，刑罚本身并不算很严厉，却使得这位前商业部局长穷困潦倒，几乎流落街头。这里需要了解一下它的附加惩罚：第一，根据有关规定，即使监禁一天，公务员资格将被取消，这位局长失去了每月万余元的薪水；第二，全国各个重要机关均留有本次犯罪的记录，他失去了成为公司董事的机会，在其他领域谋生也受到极大限制；第三，受到处罚后，律师公会申请法院撤销了他的律师资格，使他失去了谋生的另一条出路；第四，因贪腐被开除公职后，这位局长近50万新元的公积金也被彻底取消。

可以这样说，新加坡之所以少有贪腐，很大一部分原因就在于此，疏而不漏、防微杜渐的处罚体制避免了“小洞不补，大洞吃苦”的恶果。实际上，新加坡对在公共场所涂鸦这种并不严重的犯罪却施以鞭刑这么严酷的惩罚的理由，也可以帮助人们理解为什么要对很小的贪腐处以相对很重的惩罚。用新加坡人自己的话说，不在公共场所涂鸦，是任何人都能做到的事情，鞭刑，则是任何人都害怕的惩罚，用任何人都害怕的惩罚，去让人做任何人都能做到的事情，其结果必定是极少有人涂鸦，也少有人挨鞭刑，这叫做“以刑去刑”，这是法家而非儒家倡导的哲学。所以，李光耀从来不是纯粹的儒家思想家，骨子里更多的是法家思想。新加坡的《防止贪污法》未对贿金做最低金额的限制，贪污1元钱也可能被起诉。实践中，确实发生过行贿20元、50元未遂被判刑的案例。

在新加坡，以下几种常见的做法将被认定为贪污犯罪：为达到一定目的请警官吃饭属于行贿受贿，即使是朋友之间的相互请客也容易被怀疑，因此，为避免误会，新加坡的警察吃饭都是自己付钱；又如在新年时包红包给清洁工，请他特别打扫自家门口也算是违法；再如出席会议时收到公司送的小礼物，如果仅送给少数人，又价值不菲，就认为是行贿，除非礼品是印上公司的标记、在公共场合送给每个人的活动纪念品。

防御机制“无处不在”

新加坡廉政建设的成功，是在政治高层重视、法律监督严厉的基础上，由一系列注重实效的防御机制共同作用的结果。这些机制符合社会学对人性的分析及公共管理学的原理，贴合新加坡国情，顺应历史发展的客观要求。

(一)公职人员高薪制度

新加坡实行的公职人员高薪制度，既有利于吸引真正人才和防止人才流失，同时又有利于降低腐败动机，减少腐败诱因，起到防腐保廉效果。国内外很多政治家都认为，低工资和腐败之间是有内在联系的。市场经济条件下，握有权力而工资水平低下的公职人员容易心态失衡，从而铤而走险利用权力聚敛财富。新加坡中高级官员的年薪是全世界最高的，其内阁官员的薪酬标准是新加坡薪水最高的48个行业高管平均薪酬的三分之二。根据英国《经济学人》2010年的统计，新加坡总统和总理年薪约218万美元，是该国人均GDP的40倍，是美国总统年薪的5倍多。此外，还有医疗及其他福利，一般公务员退休后可领取不低于六位数的养老金，警察、外交官等特殊部门的公务员退休后还可以领取高额退休金。如此丰厚的待遇，弱化了多数公务员的腐败动机，降低了腐败的欲望。

(二)中央公积金制度

新加坡实行中央公积金制度，将公务员、企业职工等在职人员的一定比例的薪金强制储蓄为养老基金，公积金数额与薪金成正比。新加坡政府设立专门的中央公积金局，对公积金实行统一管理。对公积金账户内的存款，每年向存款人支付6%的年息。与中国相比，新加坡的中央公积金除了可用于购买住房外，还可用于医疗保健、支付本人或子女的教育费用、退休后的生活保障、购买不动产、股票、政府公债、家属和家庭保障保险等。由于中央公积金免交个人所得税，而且存款利率较高，所以存入年份越长，公积金的金额就越高。如果一个公务员一直廉洁奉公，到退休时就有一笔相当可观的存款，足以保障其退休后全家人的生活。但同时，如公务员有贪污受贿行为，公积金将被全部没收上缴国库。因此，公务员的贪污成本极高，任职时间越长的公务员越不敢轻易冒险，这一制度最能遏制临近退休的公务人员常常发生的贪腐现象，即“59岁现象”。

(三)财产报告制度

新加坡以法律形式确立严格的财产报告制度，当官员的消费水平和生活方式与自己的收入不相符且不能说明时，将被认定为犯罪。每个官员每年都需将自己和配偶、直系亲属的财产向国家申报一次，内容包括股票、房产、土地、汽车、有关投资、现金与储蓄等，尤其是其投资可能与官员职务冲突或者影响其职务执行的，都要申报。任职后的财产如果有所变动，应自动填写变动财产申报清单和变动原因，改换原财产清单。重要官员财产申报需在媒体上公布，一般官员直接向上司申报。官员不申报或作虚假申报都视为犯罪，且没有数额起点限制。

(四)重点领域防治制度

新加坡的贪腐惩处往往从最普遍的小问题着手，力求堵住最常见的漏洞，这就是我们常说的重点领域的贪腐防治。在新加坡，出入关卡时证件过期、一般的交通违规等，是普通人最容易遇到的难题。在这种情况下，最容易出现行贿求情的举动。新加坡政府在这些最容易腐败的地方下重手，使普通民众切实感受到新加坡法律执行之严苛，政府反贪腐态度之坚决，通过严惩宣示新加坡对于贪腐的零容忍，从而用震慑树立风气。

新加坡通过体系反腐、战略反腐、综合式反腐等制度建设，将反腐工作全方位地纳入国家廉政体系和国家发展战略之中，在“硬道理”的开阔思路和务实作风的指导下，政治、法律、制度等措施多管齐下，互补互助，有效调动社会各方面的力量和资源集中惩治贪腐，形成官员“不想贪、不用贪、不能贪、不敢贪”的良好局面，值得我们学习借鉴。但同时也应注意，我国与新加坡国情不同，在具体做法上不能生搬硬套，而应发扬李光耀的“硬道理”精神，强调方式的可行性，注重制度的实效性。