昌华观察｜美国供应链“百日评估”减少对外依赖

吴昌华｜里夫金办公室中国主任、环球中国环境专家协会执行理事

6月8日，美国总统拜登的办公桌上多了一份题为《建设韧性供应链：重振美国制造业，支撑广泛基础的增长》的报告，子标题为“14017号总统令下的百日评估”。按照2021年2月24日拜登以“美国供应链”为题的“总统行政令”，特别工作组完成了对半导体制造、大功率电池（如电动汽车电池）、关键矿产和材料、医药和先进医药成分的供应链评估。

这背后体现的是美国在霸主和超级大国地位被动摇大趋势中的“忧患意识”，尤其是中国体现在全球供应链和中国制造上的竞争力的不断提升。“百日评估”成为一个反思过程，也是在评估反思之后提出重振的战略与步骤。

此次评估的起点，是美国将供应链定位到国家安全、就业、家庭和社区发展保障的层次，供应链的安全与韧性是国家安全、经济安全和科技领导力的基本保障要素。评估认为，安全风险形成的一个基本要素是方法出了问题。长久以来，美国私营企业和政府公共政策惯用的国内生产制造的方法，将效率和低成本优先于安全、可持续性和韧性来考虑问题。

美国重振供应链韧性的方法，必须建立在美国的最大优势基础之上，也就是不可撼动的创新生态、人才、广大的民族、种族和区域的多样性、中小企业，还有与美国价值观一直的盟友和合作伙伴的紧密关系。

《中国制造2025》给美国的启发

毫无疑问，中国的竞争力不断攀升，成为美国不容忽视的对手，也是拜登政府上任初始即推出评估工作的最大促发要素，也符合美国民主党的价值观和执政理念，强化政府公共部门的影响力和主导作用。《中国制造2025》这个“国家行动纲领”于2015年5月发布，是中国实施制造强国战略的第一个十年行动纲领。它像一个“靶子”，成为拜登重新审视美国供应链韧性的基础框架和参照。

第一、《中国制造2025》着眼点放在“制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基”，目标是“从制造业大国向制造业强国转变”；本着“创新驱动”“质量为先”“绿色发展”“结构优化”和“人才为本”的基本方针，强调的基本原则包括市场主导，政府引导；立足当前，着眼长远；整体推进，重点突破；自主发展，开展合作。这些都体现了与时俱进，符合时代发展潮流与趋势，与国内和全球可持续发展目标和推进的战略与策略休戚相关。

第二、聚焦十大领域，包括：新一代信息技术产业；高档数控机床和机器人；航空航天装备；海洋工程装备及高科技船舶；先进轨道交通装备；节能与新能源汽车；电力装备；农机装备；新材料；生物医药及高性能医疗器械。

第三、完成九大战略任务，包括：提高国家制造业创新能力；推进信息化与工业化深度融合；强化工业基础能力；加强质量品牌建设；全面推行绿色制造；大力推动重点看领域突破发展；深入推进制造业结构调整；积极发展服务型制造和生产性服务；提高制造业国际化发展水平。

《中国制造2025》对美国国家供应链战略的参考，也在这个“百日评估”报告中提到，“中国在相关四个产品制造领域所采取的措施最激进，许多方面超出全球可以接受的公平贸易实践。中国政府激励国内生产，有效捕捉全球在这些关键供应链中的市场份额，通过公共财政投资研发、激励国内需求等措施，利用国际合作伙伴关系，为中国核心经济行业的韧性和竞争力‘保驾护航’”。

美国“供应链百日评估”发现的问题

美国的“百日评估”聚焦四类产品，依赖联邦政府的商务部、能源部等四个部门的专业能力和数据，评估识别出一些关键危机底线数据：

• 半导体制造和先进包装：美国全球半导体生产能力从1990的占比37%下降到目前的12%，离开国家全面工业支持战略，这个占比预计会进一步下滑。
• 大功率电池：全球2020年的电池需求为747吉瓦小时，预计2025年上升到2492吉瓦小时；离开政策干预，美国自有的生产能力预计只能增长到224吉瓦小时，远远满足不了每年电动汽车增长的需求。
• 关键矿产和材料：这些对新科技产品至关重要的稀土等材料的全球需求市场突飞猛进发展，2020年，中国控制了全球稀土采矿能力的55%、稀土冶炼市场的85%，严重危及美国国家安全。
• 医药和活性医药成分：美国87%的普通活性医药成分的生产设施在海外，过去十年间，有助于极大地减少了成本，但是，也将美国的医疗保健体系置于基础药品短缺的脆弱风险之中。据估计，中国和印度控制了相关供应链的最大部分。

“百日评估”从原材料采购来源到最终产品的制造和经销进行全方位供应链考察，分析识别出风险脆弱性的动因：

一是美国制造能力不足：2000-2010年间，美国制造业就业岗位消失了三分之一，其中的25%就业消失可以直接归咎于中国的崛起，尤其是中国正式加入WTO之后。但是，美国也必须正视国内生产力增长的停滞，尤其是与其他发达经济比较，例如德国在平均生产力和大多数工业中都遥遥领先美国。美国制造能力的丧失，导致创新能力的下降，近些年，随着制造能力的外迁，研发和更广泛的工业供应链紧随其后。

二是政策激励与私营市场的短期主义偏离错位：目前美国市场结构没有激励和奖励公司投资高质量、可持续性或长期生产力。2009-2018年间，“标普500指数”中的公司或者通过股票回购、亦或通过股东分红，将91%的净收入分配给了股东，这意味着，公司收入中投入新设施或韧性生产工艺的比例大大减少。

三是盟友、伙伴和竞争国家采取了工业产业政策：欧盟2019年定位电池生产为“战略利益”，宣布350亿美元投入研发，提高电池行业的竞争力；中国台湾在全球半导体供应链上“占据鳌头”，依靠的是政府补贴提高制造设施和能力，包括50%的土地成本、45%的建设成本和25%的半导体的产量等，另外，还有研发投入和其他激励措施；韩国和新加坡政府对半导体的补贴，减少生产设施雇主25-30%的成本。

四是全球采购来源地的地理位置集中：全球经济依赖中国台湾的公司提供领先半导体产品，占全球生产总量的92%；中国大陆在全球先进电池提供75%的电池芯生产；印度和中国竞争美国许多药品的市场份额，而印度70%的活性药品成分依赖从中国进口。

五是有限的国际协调：美国相关产品供应链的脆弱性，不可能完全靠美国自己解决，必须依靠盟国和合作伙伴的一道努力，克服源自新冠疫情、气候变化造成的极端天气事件，与中国地缘政治竞争等的风险。除了传统上惯用的外交努力和一些多边项目外，美国必须系统性地聚焦建立国际合作机制，夯实供应链韧性。

美国重塑供应链竞争力的战略与策略

评估基础之上，报告提出了六大类的“穹顶突围”建议：

• 重建美国生产和创新能力；
• 通过“高层路线“生产模式、劳工标准和产品质量来支持市场发展；
• 利用好政府作为市场一员的角色；
• 加强国际贸易规则，包括贸易执法强化机制；
• 与盟友和合作伙伴一道努力，减少全球供应链的脆弱性；
• 与产业形成合作伙伴关系，立刻采取行动，破解目前短板。

这其中可以看出一些值得高度关注的领域和趋势：

第一、联邦政府角色和地位核心化：启动新的联邦立法程序，增强关键供应链，重建美国工业基础，这里包括拜登政府在提出的《美国就业计划》（又俗称为投资基础设施计划）中涉及的变革性投资领域。

报告的一个基本论点，美国长远竞争力提升，需要生产、创新、技能工人、多样化的中小企业组成的产业生态为基础，目前许多产业生态分散在不同州和地区，所以，如果离开协调一致的联邦政府的大幅度支持，难以在能力、规模和速度上满足重建或维持美国供应链安全和霸主地位的基础设施需求。同时，必须增加公共投资的力度和量级，方能有效支持研发和核心产品的商业化；联邦政府可以利用手中的行政权利，支持生产者和创新者生态建设，包括中心企业和技能工人。另外，要充分利用好联邦政府作为关键物品的采购者和投资者的角色。

第二、最大程度利用和释放私营行业和市场的力量和独创性：国家供应链韧性最终落实在公司层次的供应链韧性，通过标准和数据等有力的工具和手段，赋能公司产品和服务的差异化发展，激励公司主动“向上”和“向善”，涵盖诸多行业，包括关键矿产开采加工的21世纪标准，识别美国关键矿产生产和加工地点的进一步发展潜力。

第三、通过强化国际贸易规则，对抗外国在补贴和其他贸易措施中的不公平性：这里也包括建立贸易强化实施机制，为了有效抗御对美国关键供应链和更广泛的产业韧性的“侵蚀”，美国将建立有美国贸易代表牵头的“贸易打击力量”，及时识别问题，并及时提出有效的联邦政府回击举措，尤其是将供应链韧性纳入美国对华贸易政策方法之中。

第四、携手盟友降低美国在全球供应链中的脆弱性：美国深知，单打独斗无法消除脆弱性，必须加强国际上与盟友和合作伙伴的协作，依赖“集体”的力量，加强集体韧性。一方面，继续拓展多边外交途径的交流协商，包括可能推出一个新的“总统论坛”；另一方面，借助美国开发金融公司和其他金融工具为载体，不断提升供应链韧性，尤其是增强开发金融公司投资项目的能力，增加关键产品（包括关键矿产和其他产品）的生产。这些开发和国际金融工具为美国与盟友合作提供一个强有力的渠道，从而破解了诸多美国难以实现的本土制造或开采的局限，通过金融手段支持供应链韧性的不断提升。

中美地缘政治博弈升级

这份“百日评估”报告的余温未散，6月9日，拜登启程飞往伦敦，参加“七国集团”首脑峰会，之后到欧盟大陆与欧盟盟友继续会面。这是拜登上任以来的首次国际之旅，欧洲为第一目的地也完全符合他要取得”重续美国对盟友及合作伙伴的承诺”的外交政策。

拜登出访之前在《华盛顿邮报》发表一篇署名评论文章，提到今后一周的欧洲出访，是一次证明和显示过去一个世纪中欧美联盟和机构“有能力抗击现代世界的威胁和敌对势力”的机会。与中国的对抗“赛点”落在“书写21世纪围绕技术的新规制”。在很大程度上，这也标志着拜登正式拉开针对中国的供应链安全之战。通过计划中的“拉帮结派”，说服欧洲主要经济体，与美国一道打击中国的竞争，尤其是推进拜登政府策划中的增强美国供应链韧性的目的。

被国内政治分化捆绑手脚，拜登原本标价2.3万亿的“基础设施投资计划”，在与国会共和党势力博弈中节节退缩，即使在降到1万亿美元的今天，协商无果，拜登也只能在出访前“放弃”两党调和的愿望。于是，迫切需要总统首次出国之行可以形成几个“博得眼球”的“成绩”，尤其是利用“外力”为推动国内政治施压。

拜登在文章中还提到，“投资基础设施”是保护民众和抗击未来不可预见威胁的保障，从物理到数字到医疗保健，美国需要提供“高标准”“区别于中国”的相关基础设施升级，方能提升韧性和支撑全球发展。非要坚持将新型现代基础设施、电动汽车、新能源、半导体、稀土等“意识形态化”“国际政治化”，短时间里可以混淆视听，但是不可能真正解决问题的症结。

在复杂混乱的国际政治局势当中，中国继续坚定不移地推进《中国制造2025》，同时，着手将《中国2035远景》细化。在这个大转型的历史性关口，中国也需要重新思考更加有效推进国家发展战略和计划的国际携手合作布局，与此前不同的是，这一次，中国必须牢牢守住未来产业发展的生态红线和社会红线，做到在决策投资的每一个项目都经得起推敲和考验，基本标准是益于生态、惠及百姓。

文｜吴昌华

编辑｜李思楚