联邦快递为何无所适从？要从美国的技术出口限制说起

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联邦快递“操作失误”背后

从5月17日开始，联邦快递这家在中国运行了35年、在400多座城市开展业务的老牌快递公司，接连“失误”，而且错得离谱。

先是接连“误送”4个华为包裹，把原本要寄到中国内地、中国香港或新加坡的文件，全部送去联邦快递的美国总部。 然后6月22日，美国科技杂志《个人电脑》一名编辑从英国寄往美国的华为手机被退回，引发网络愤怒。

类似事件叠加，导致联邦快递陷入里外不是人的尴尬境地。 在美国，一旦被商务部认定违反《出口管理条例》，最高将处以100万美元的刑事惩罚，民事层面的罚金则是30万美金； 在中国，一会儿“误送”、一会儿“拒收”华为包裹，中国外交部都向它要说法，一时间，联邦快递要被列入“不可靠实体清单”的传闻也甚嚣尘上。

6 月 24 日，联邦快递在其官网发表声明，该公司向美国哥伦比亚地区法院提起诉讼，提出不应让公司实施出口禁令，为自己不了解的货物承担责任，把矛头对准了美国商务部以及该部门的《出口管理条例》。

因为地缘政治和贸易争端，美国商务部越来越频繁地使用进出口限制措施，联邦快递的进退失据，正是出口限制措施接连出台、又不断反复的情况下，众多美企解读过度、无所适从的一个缩影。

| 联邦快递1984年进入中国市场，快递业务遍及400多个中国城市

扩大化的技术管制

美国商务工业安全署（ Bureau of Industry and Security ， BIS ）是商务部下属负责工业与安全的部门，主要职责是通过联邦快递诉讼声明中提及的《出口管理条例》（ Export Administration Regulation ， 1979 年）、《出口管制改革法案》（ Export Control Reform Act ， 2018 年）以及《外国投资风险评估现代化法案》（ Foreign Investment Risk Review Modernization Act ， 2018 ），以及其他一系列技术出口限制，来实现美国安全、外交政策及促进美国战略技术保持持续领导的目标。

特朗普政府上台以来，随着出口限制措施的不断出台，BIS的执行权限也层层加码， 最典型的就是2018年11月19日，BIS针对新兴技术（Emerging Technology），特别是国家安全必不可少（essential）的技术，出台相关管制框架。

根据该框架，包括 AI 、芯片、机器人、量子计算、脑机接口、生物科技等在内的 14 项前沿技术将纳入限制出口。详见下表：

| 美国BIS列出14类面临出口管制的新兴技术，据称后续还将发布基础技术管制清单

此前， BIS 只是针对威胁美国军事和情报优势的技术进行临时管制，此番动作进一步显示了美国政府扩大技术出口管控的迹象。

技术管制框架的出台一旦成为政策，最低限度而言，所涉及的企业无论是技术出口还是转让等都必须申请政府执照。

与新兴技术分类同时发布的，还有一份通知，BIS就新兴技术界定、技术来源、对国家安全的关联性等7个维度向公众与行业征求意见。 一个月后，BIS收到200多份评论报告，其中多数表达了深刻的担忧，一些制造业公司比如波音、空客，3D打印巨头Stratasys等表示强烈反对。

在这些报告中，技术公司的担忧主要体现在两个方面： 一个是定义问题，一个是操作问题。

新兴技术的定义问题

从反馈看，针对定义主要是三个方面的担忧：

如何区分新兴技术和成熟技术？ 一些评论要求BIS将一批成熟技术从这份新兴技术管控清单中排除。 比如亚马逊认为大数据分析、AI对电商来说早已是普遍性技术，而不是新兴技术； 波音公司则认为已经限于出口管制或者在美国与全球普遍使用的技术，就不能算作新兴技术。

如何确定技术与国家安全的必然联系？ 美国AI公司及机器人企业认为要区分商用还是军事用途，在技术研发过程中是不可能的。 3D打印这个技术本身对国家安全没有威胁，大多数用于民航客机或者医疗器械，如果将这些技术与用于军事的3D打印技术处于同样级别的管制，就显得荒唐。

如何避免对定义的单边性？ 2018年8月，美国国会通过《出口管制改革法》，正是这一法案授权BIS对新兴和基础技术进行必要的管制，同时也赋予BIS在寻求多边协商之前，可以单方面确定管制清单。 在供应链和制造链全球化的今天，美国政府的单方面技术保护，会在产业内部削弱美国企业的竞争优势，这是特斯拉等企业反馈的意见。

出口管制的执行问题

如何确保公司间合作及研发持续？ Facebook等企业表示人工智能的研发已经高度全球化，不可能是一国独立研发，这里合作如何进行？ 微软的反馈报告则显示要求对新技术的终端使用（end-use）和终端用户（end-user）进行区分，而不是伤害企业全球合作和信息交换。 谷歌则是寻求对技术豁免权，否则只能阻碍企业招收全球顶尖人才。

如何保证出口管制的不僵化？ 美国制造业协会呼吁对管控清单进行实时“评估、跟进”，不再与国家安全关联，不符合《出口管制改革法》的，及时清除。

泛化的国家安全

2018 年 11 月 13 日，在 BIS 出台限制框架前一周，白宫贸易政策办公室主任及总统助理彼得 · 纳瓦罗在华盛顿的战略与国际学智库做了题为《经济安全作为国家安全》的讲话 。

这一讲话的核心是新兴技术意味着未来能“带来好收入的好工作”，把这些工作机会留在美国，将最大程度减少对外国关键技能和技术的依赖。 类似将国家安全和经济安全混为一谈的逻辑，在美国的国防和情报圈颇为盛行。

| 白宫鹰派咨询师彼得·纳瓦罗是技术出口管制的主要推动者

基本的逻辑是，只有对技术出口加强限制，才能确保美国在全球的技术领导力。

但事实上呢？ 且不说在BIS发布“新兴技术”出口管制清单一出，美国科技股应声下跌，也且不说联邦快递等公司应对失据等状况，扩大化的技术管制对美国技术发展和国家安全起到的可能是反作用。

今年 5 月，位于华盛顿的智库，美国信息技术和创新基金（ ITIF) 发布的报告显示，未来 5 年，美国通信领域企业将在出口销售上最高损失将达 560 亿美元，届时，最糟糕的是将威胁 7.5万 个工作岗位。

报告中提到的有关技术禁令，就是一个前车之鉴。

美国政府针对技术出口管制最早来自卫星行业。

1998年，美国国会立法通过对商业卫星及相关技术加大出口管制。 这些行政负担，导致欧洲航天局等机构无法选择美国技术和美国伙伴，还直接导致美国卫星行业市场份额急剧下降。 2007年，美国国防部报告显示，2003年到2006年，美国商业通信卫星的市场份额下降了19%，损失达24亿美元。 BIS的2014年调查也显示，大约三成美国卫星公司转变了其研发支出。

虽然之后美国放松了卫星技术的出口管制，其市场份额在 21 世纪早期从 41% 提升到 44% ，但始终无法恢复到之前主导性优势。

不仅无法打败竞争对手，更将美国卫星企业挤出了全球重大工程的开发业务。

技术发展的逻辑

在Reddit有这样一个提问： 为什么技术在过去100年发展如此迅速？

有人说是发电机提高了货物运输成本，有人说是电灯的发明提高工作效率，还有电报电话提高了通信效率，还有公共卫生和教育提高了人口素质等。

老实说，上述说法都对，但有一个回答更贴切，因为过去 100 年里，新的科学理论诞生之后会被迅速测试及更新，从而形成更新的理论，新的理论意味着新的发展。

举个例子，空客的第一架 A300 ，英国的霍克西德利（ Hawker Siddeley ）负责机翼的设计制造，法国企业负责驾驶舱、控制系统以及机身中下部分设计与制造，德国公司负责生产前端、后端及中上段的机身部分，额外的工作如机翼的移动部件由荷兰制造，西班牙企业则生产机尾水平部件，全部的组装则在法国图卢兹（ Toulouse ）完成。

此后，空客就是在吸纳全球航空领域最新技术，不断实现技术升级。

经过近60年的赶超，空客已经成为全球航空航天领域唯一能与波音抗衡的对手。 这里虽然有政治、外交等一系列其他因素，但它的快速成长，与各领域最先进技术加持，高水平的分工合作，更是密不可分。

| 空客的全球制造链示意图

AI的发展也是如此，你很难通过技术出口管制，将AI贴上“美国制造”的标签。 因为AI的研发不像可乐一样，是基于一张保密的配方。 它是完全的开放，一个研究成果出现之后是寄希望于下一个研究成果能在它的基础上实现进一步的发展。 一家公司的突破，往往是全球的技术公司或者大学实验室的研究人员共同的成果。

事实上，美国信息技术和创新基金的报告也显示，向中国等国出口技术，与确保美国技术优势，支持美国国家安全并无矛盾。

为什么？ 首先，出口扩大销售，产生的利润就可以支持下一代技术的研发； 控制技术出口，反而导致企业在竞争和创新能力下降，也会威胁成千上万的工作机会。 其次，实现行业主导也将充满不确定性，对于那些在全球有研发机构的跨国企业，技术出口管控的牵制作用有限，因为企业会将研发机构迁出美国，转移到不受规制的国家，这样就无法保证美国的技术领先。

这一过程对美国技术的影响是最严重的。 一旦技术管制收紧，意味着参与研发的外国人签证势必也将收紧。 此前颁布的《外国投资风险评估现代法案》已经导致空客无法在美国进行相关研发，只能将研发工作转移至他国。

一旦美国作为创新市场，对全球顶尖工程师及国际人才的吸引力下降，会进一步导致美国公司无力进行新技术研发，同理，美国公司也将被下一代产品的研发挤出价值链。

这也是为什么美国政府出台措施本意在于保护技术竞争力，但在全球供应链和价值链已经高度依赖的情况下，这些政策既缺乏精确的定义、也稍欠实操，才让陷于管制的美国企业无所适从，也让所有参与其中的其他企业蒙受损失。

技术有其发展和保护的逻辑，但从目前看，此类粗放型的技术出口管制未必能实现其维护国家安全与经济安全的初衷。

• 参考资料：
• 观察者网：美国拟管制14项新兴技术出口，涉及哪些“敏感科技”？
• 美国出台最严技术出口管制！14项前沿科技面临封锁
• 知乎：BIS官方解读-EAR概述（Als ich kann）
• Oceanair：U.S. Emerging Technology Companies Face New Government Controls in 2019
• 3D Printing Industry:3D Printing Industry Responds to Proposed Extension Of BIS U.S. Export Control
• Slate：Why Has 99 Percent of the Technological Progress by Modern Humans Come in the Last 10,000 Years?
• ITIF：How Stringent Export Controls on Emerging Technologies Would Harm the U.S. Economy

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「 图片 | 视觉中国 」