拜登政府下的美国与东南亚关系展望

摘要

密切的经贸往来及独特的战略位置，使得东南亚被裹挟在中美两国的大国竞争之间，因此其外交政策极大地受到中美关系走向的左右。拜登政府上台后，虽在环境保护、卫生健康等议题上可能会重新寻求对华合作，但是由于过去几年两党对华不信任感均大大加强，故几乎不可能恢复到特朗普上任前的“建设性接触政策”，因此预计中美竞争的常态也将不会扭转。在这一大背景下，白宫政权交接后的美国与东南亚国家的关系预计将不会出现如美欧关系一样的大转变。拜登政府一方面将着力修复与东南亚诸盟友的信任关系，加强防务合作；但另一方面也将会重新注重推行意识形态外交。相对应地，东南亚国家一方面将欢迎中美关系对抗烈度的降低，另一方面也将会在政治制度改革等方面面临与美国的冲突。

拜登政府下的美国与东南亚关系展望

一、特朗普时期的中美关系与东南亚

由于经济及地缘上的距离较近，东南亚国家的外交战略深受中美关系左右。一方面，大部分东南亚国家的政策制定参与者其实仍对中国抱有戒心，并希望美国能够继续确立地区存在。尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS–Yusof Ishak Institute）2020年初的针对东南亚各国公共部门从业人员（主要为政界、学界及商界人士）的一份调查就显示，有79.2%的受访者认为中国是本区域经济影响力最大的经济体，但做出此回答的受访者中又有71.9%认为中国的影响力“令人担忧”，有些甚至会为特朗普政府的某些对华强硬政策表示欢迎。可见，东南亚国家并不希望恢复到奥巴马时期被视作“软弱无效”且“失败”的对华接触政策。

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图1 东南亚经济影响力最大的经济体

但是另一方面，特朗普时期的中美对峙一方面给东南亚国家制造了战略选择困境。特朗普政府执政期间，中美关系本已因经贸关系、知识产权及新疆、台湾、香港等问题而急遽恶化，而新冠肺炎疫情更是大大加剧了两国对峙的态势，而这也极大地挤压了与两国均关系密切的东南亚国家的活动空间。如新加坡前总理李光耀所说，东南亚各国期待“平衡”中国，而非“制衡”中国，但是如新加坡总理李显龙所言，若长此以往，东南亚国家将不得不做出非此即彼的“令人不快的选择”。面对中美日益加剧的竞争，31.3%的受访者认为东盟不应该选边站。

尽管特朗普政府对华咄咄逼人地提出了“印太再平衡战略”，但是特朗普交易性（transactional）的同盟政策及单边主义政策又削弱了其在东南亚的地区存在，也无法给东南亚国家提供其所期望的对华平衡。而特朗普政府在经贸及防务上推行的单边主义，及外交政策上缺乏连贯性，也使得亟需全球化多边合作以促进经济发展的东南亚国家对美国信任大打折扣如在上述调查中，77%的受访者认为特朗普上台以来美国在东南亚的互动减少，而对美国作为战略伙伴表示很少或没有信心的受访者的比例则从2019年的34.6%上升至47%。

二、拜登时期的中美关系与东南亚

因此，拜登政府上台后的中美关系显然更符合东南亚国家的期望。一方面，由于特朗普政府的强硬对华政策，以及两党的对华观感在过去几年中经历了无法逆转的转变，2021年的拜登政府已不可能恢复到被东南亚各国视作失败的2008年的奥巴马政府时期政策。这与拜登政府新任印度-太平洋协调人库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）2018年在《外交事务（Foreign Affairs）》撰文指出美国不能回到希望中国实行“自由化”的接触战略，且必须承认这一战略无法成功的观点不谋而合。同时，拜登竞选纲领也强调要“赢得与中国的竞争”，承诺加强与同盟防务合作，东南亚大体也对此反应积极：如在上述调查当中，高达61.6%的东南亚受访者认为本区域应该积极参与美日澳印四国战略对话（Quadrilateral Security Dialogue）框架下的防务合作。

另一方面，拜登政府又在环境保护、全球卫生、裁军等议题上表态愿与中国合作，且强调“外交应该是实现美国力量的首要工具”。而库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）及新任国家安全委员会中国主任杜如松(Rush Doshi)也在上任前夕在《外交事务（Foreign Affairs）》撰文指出需要“说服”中国共建一个存在竞争但和平的亚太地区秩序的重要性，其中包括确保“北京在地区秩序中的地位；中国在该秩序主要机构中的会员资格；在中国遵守规则的前提下可预测的商业环境；在气候，基础设施和COVID-19大流行方面的合作的共同收益”。这种如大卫·兰普顿（David Lampton）所言“强硬但不过度挑衅（tough without being egregiously provocative）”的中美关系，显然更为东南亚国家所青睐。东南亚政府也希望借此扮演更主动的角色，这从新加坡政府积极推动中美两国首脑在2021年“达沃斯”世界经济论坛新加坡会议上举行拜登上任后美中首次接触可见一斑。

经贸关系上，尽管外界普遍认为中美关系恶化导致的在华外企迁出对东南亚是利好，但是也有高达63.9%的东南亚受访者也认为中美贸易战在短期或长期上对本区域经济发展不利，认为中美贸易战对本地区积极发展有利的受访者占多数的国家仅有越南和文莱两国。特朗普政府退出跨太平洋战略经济伙伴关系协议 (TPP)大大损害了美国在当地经济影响力及自由贸易政策上的公信力，也间接促成了东盟与中日韩缔结区域全面经济伙伴协定（RCEP）。拜登政府积极支持多边主义，以及在贸易政策中减少对关税及赤字的关注，将有助于缓和东南亚国家这方面的不安。

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图2 东盟身处中美战略对抗的交火区。东盟应该如何应对？

同时，拜登的外交政策也象征着美国政府在外交政策执行中对可预测性和专业性的回归。特朗普时期美国驻东盟大使一直空缺，且特朗普几乎从未出席过往届美国总统均会亲自参加的东亚峰会既美国-东盟峰会，这让一些东南亚国家领导人感到疑虑，甚至受到冒犯。拜登政府则将通过任命驻东盟大使，出席东亚峰会、香格里拉会议等多边重要活动，加强美国对全球气候变化的领导等举措，扭转这一局面。

三、拜登政府时期美国与东南亚关系面临的挑战

但是拜登政府执政期间，东盟与美国的关系也将会面临新的困难。一方面，东南亚国家仍然寄希望于区域合作以抵御中美影响力的不断增长（前述调查中有48%的受访者认为东盟应该加强合作以抵御中美两个域外大国的影响力），而由于中美之间的竞争态势已无法避免长期化，因此东南亚国家会对美国试图主导域内态势的举动表示疑虑。除了对干涉本国内政的顾虑外，这也是由于东盟国家若被过度卷入中美竞争中，内部可能发生分裂。上述调查显示，东盟内部各国对于必须被迫选边站时，是倾向于中国还是美国存在着较大分歧：46.4%的受访者认为若在中美冲突中必须选一边站时应该选择中国，其余认为应该选择美国；其中越南，菲律宾及新加坡受访者中选择美国的占优势，其余国家中选择中国的占优势。

同时，一些东盟国家也担心美方会提出一些引发中国强烈反对的防务合作要求，如将预备重建的美国海军第一舰队，或是中程导弹部署在东南亚。坎贝尔与杜如松的前述文章也提到美国需要“与其他国家合作，以将美军分散到东南亚和印度洋地区。这将减少美国对东亚少数脆弱设施的依赖。”而由于一方面会招致北京的反对及受攻击的风险，另一方面也会对当地居民日常生活造成影响，美军将兵力分散至传统的日本、韩国、关岛等驻地以外的域内国家和地区的尝试，很可能受到当地民意以至政府的反弹。

经贸议题上，鉴于东盟与中日韩澳新五国已成功缔结RCEP，且中国政府表示将积极考虑加入由原TPP缔约国组成的“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定 (CPTPP)”，拜登任上或将推进美国重新申请加入CPTPP。但是由于新冠疫情以来美国贫富差距较大，就业问题高企的背景下，两党特别是民主党内部保护主义声音均持续高涨，拜登此举获得国会批准的机会仍不明朗，东南亚国家可能会对此持观望态度。

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图3 时任副总统乔·拜登和新加坡总理李显龙在2013年7月26日在新加坡举行的新闻发布会上（美联社照片）

另外，人权及民主议题被拜登政府摆在了外交政策的中心位置，而大部分东盟国家显然对此并不感冒。拜登政府的外交政纲包括举办“民主峰会（Summit for Democracy）”，以“坦诚与那些发生民主倒退的国家面对面，制定共同的议程”。而在自由之家评分中，东盟仅有印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾四国属于“部分自由”国家，其余均被归类为不自由，包括拜登任期内2021年、2022年及2024年的东盟轮值主席国文莱，柬埔寨及老挝。同时，美国此前在TPP等贸易谈判中也试图包含严格的劳工权利保障及环境保护举措，且预计拜登政府也将重新沿用这一路线；而不少东盟国家的经济仍处于较低发展阶段，这也决定了他们势必就此类问题上与美国发生冲突，如近日缅甸的局势变化，可谓是对拜登政府东南亚政策的第一次考验。

参考资料

[1] Mun, Tang Siew, et al., "The State of Southeast Asia: 2020 Survey Report", 2020. https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/pdfs/TheStateofSEASurveyReport_2020.pdf

[2] David A. Wemer, “Singapore’s prime minister has a message for the US: Don’t choose China confrontation or Asia withdrawal”, Atlantic Council, 28 July, 2020. https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/singapores-prime-minister-has-a-message-for-the-us-dont-choose-china-confrontation-or-asia-withdrawal/

[3] Malcolm Cook, Ian Storey, “The Impending Biden Presidency and Southeast Asia, ” Yusof Ishak Institute Perspective, 16 December 2020, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2020/12/ISEAS_Perspective_2020_143.pdf

[4] William Choong, “Can small states continue to avoid choosing between China and the US?”, ThinkChina，04 August 2020, https://www.thinkchina.sg/can-small-states-continue-avoid-choosing-between-china-and-us

[5] 李显龙：“濒危的亚洲世纪：美中对抗的危害”，《联合早报》2020年6月5日。https://beltandroad.zaobao.com/beltandroad/analysis/story20200605-1058844

[6] Joshua Kurlantzick, “What Will the Biden Administration Mean for Southeast Asia?”, World Politics Review, 30 November, 2020. https://www.worldpoliticsreview.com/articles/29251/what-will-the-biden-administration-mean-for-southeast-asia

[7] Joseph R. Biden, Jr., “Why American Must Lead Again,” Foreign Affairs, March/April 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again

[8] Kurt M. Campbell and Ely Ratner, “The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations”, Foreign Affairs, March/April 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2018-02-13/china-reckoning

[9]David Lampton, “Under Biden, America’s China policy will be tough without being recklessly provocative”, South China Morning Post, 10 November 2020, https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3108977/under-biden-americas-china-policywill-be-tough-without-being

[10] Zack Cooper, “Mind the Gap: Biden’s Opportunity to Reengage Southeast Asia”, Fulcrum, 25 November 2020, https://fulcrum.sg/mind-the-gap-bidens-opportunity-to-reengage-southeast-asia/

[11]Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore Up Asian Order”, Foreign Affairs, January 12, 2021, https://www.foreignaffairs.com/print/node/1126991　

本文作者：杨立中

本文选自《中国与全球南方》第一期，转载请注明出处

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