全省样板：顺德示范了什么？

顺德破题村改，再造产业发展新空间。图为德龙智造科技园。南方日报记者 戴嘉信 摄

6月11日，中共佛山市顺德区第十三届代表大会第五次会议召开，吹响全面建设新时代广东贯彻落实新发展理念实验区的号角。

这是顺德闯过一段荆棘路之后，迈向高质量发展又一次勇扛大旗。2018年9月，省委赋予顺德率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区的使命。近两年来，顺德以村级工业园改造（下称“村改”）为突破口，先创特例，再成先例，创造蓝本，为全省高质量发展探索出“顺德样板”“顺德示范”。

近两年来，顺德以村改撬动农村综合改革，助力乡村振兴，开拓基层治理新格局，改出了农村的新空间，也破除了农村的复杂利益格局，理顺了各方关系，推动乡村走向善治。

顺德的探索实践对珠三角等经济发达地区也形成了强烈的典型示范效应。如今，广州、东莞、佛山南海等地先后掀起了声势浩大的村改行动，一场土地再革命、产业再升级、城乡再更新的热潮正在珠三角如火如荼，为新时代广东改革开放再出发赋能。

雄关漫道真如铁，而今迈步重头越。抢抓建设新时代广东贯彻落实新发展理念实验区机遇，顺德仍将继续以闻鸡起舞、日夜兼程、风雨无阻的奋斗姿态，奋力闯出高质量发展的顺德之路。

●南方日报记者 罗湛贤

创特例再成先例

摊开地图，“村村点火，户户冒烟”的村级工业园曾是珠三角工业化的“产床”，但随着时代的发展，如今也留下了高耗能、低产出、粗放式发展等问题。

作为珠三角制造业重镇，村级工业园更是制约顺德高质量发展的痛点。382个村级工业园占用已投产工业用地的70%，却只贡献4.3%的税收。近年来，不少骨干企业更因在顺德找不到扩产空间而外流。

破题在于村级工业园，但难题也在于村级工业园。村级工业园改造之难，在于利益关系错综复杂，没有先例可循。

2018年1月，敢为天下先的顺德将村级工业园改造作为“头号工程”。此后不久，省委赋予顺德率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区的历史使命，支持顺德大胆试、大胆闯、自主改。

“先创特例，再成先例。”顺德区委副书记、政法委书记王勇说，村级工业园改造没有现成的经验可借鉴，就先从个案入手，寻找各方利益“最大公约数”，从破解个案难题中积累经验。

龙江镇仙塘村打响村改头炮，率先探索“挂账收储+集体转国有”模式，旧厂房变千亩现代产业园；陈村镇仙涌村探索首个以工改工为主导的“挂账收储”项目；伦教镇北海工业区通过生态修复，改出200多亩绿地……顺德大胆试验、积极创新，探索出8种模式，有效解决了土地权属复杂、改造成本过高、各方利益难以平衡等难题。

在探索中解决问题，顺德从政策先行，啃最硬的骨头：破解减量规划难题，破解用地指标问题，一二级联动改造调动社会资本参与……针对村改，目前顺德借助省赋予的政策优势，不断创新和完善，形成了“11+12”创新政策体系，在改革创新中先行先试，推动村改率先破局。

掀起审批革命，顺德刀刃向内，打破体制机制藩篱，打造全区“最快速、最清晰、最贴身”的审批模式。万洋集团总裁吴建明介绍，得益于顺德“容缺受理”和“信任审批”改革，万洋众创城项目实现9天办好建设审批手续，首期厂房90天封顶。

建设省高质量发展体制机制改革创新实验区，顺德不设试点，全区总动员，区四套班子靠前指挥，十大镇街军团冲锋，企业、村居全线出击，在改造中八仙过海，各显神通，形成互相竞跑、比拼赶超，齐头并进推进村级工业园改造的生动局面。

“如果只是选一两个点做试点，怎么能算得上头号工程？我们就是要十大镇街全线出击！”佛山市委副书记、顺德区委书记郭文海说，顺德把村级工业园改造定位为高质量发展的首要任务，有了全区统一认识上下一心，有一支担当有作为的干部队伍，有互相竞跑相互学习借鉴的氛围，顺德一定能打赢这场没有退路的攻坚战。

踏平坎坷成大道，斗罢艰险又出发。省委省政府赋予顺德建设广东贯彻落实新发展理念的实验区。“这是历史机遇，也是沉甸甸的责任，需要我们日夜兼程地奋斗。”郭文海表示，当前村改已全面进入改建并举的新阶段，顺德将用好千辛万苦改造出来的连片发展空间，绘就新时代产业版图。

农村治理攻坚战

对顺德而言，“村改”不仅是一场高质量发展的空间突围，还是农村治理的攻坚战。

村改就像一根扁担，一头挑着高质量发展，另一头挑着乡村振兴。建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区以来，顺德始终把推进村改与实施乡村振兴战略结合起来，在满足村民短期一次性分红诉求的同时，配建产权物业由村集体持有，妥善解决涉“两地”等历史遗留问题，让改革发展成果惠及广大人民。

龙江镇仙塘村党委书记赖珠兴介绍，该村参与的宝涌工业区项目改造项目（一期）让村集体一次性获得超8000万元土地出让收益，每年还有超500万元的物业出租收入。而北滘镇西海村因为村改获得了36%的提留物业，未来分红将是原来的3倍。

据统计，受益于“村改”释放的红利，顺德农村集体资产从2017年的112.5亿元到2019年的130.7亿元，两年增长了16.18%。

顺德的村改也是一次汇民意、聚人心的过程。选派近200名中青年干部担任村居第一书记等职务，选派100名区直机关优秀干部驰援镇街“村改”办，基层干部“5+2”“白加黑”走街入户动员村民参与支持村改，地方党委政府的威信更高了，人民群众的凝聚力也更强了。

北滘桃村，村改方案仅5个小时就实现97.63%的表决通过率，同意率达99%以上；龙江坦东村改项目改造方案以99.9%的同意率提前高票通过；陈村镇仙涌工业区改造方案以99.5%的同意率高票通过……在顺德各个村居，村改方案获高票表决通过的案例比比皆是。

“有疑惑，有讨论，也有质疑，但我们坚持把话筒交给村民，倾听他们的心声，解答他们的疑问。”仙涌村党委书记何永坚认为，村改的顺利推进得益于驻村干部坚持“一心为民、服务群众”，与群众打成一片，获得村民广泛信任、支持。

村改势如破竹、长驱直入的同时，顺德也将改革向农村挺进，直面农村基层的矛盾和短板，实施“头雁工程”聚焦基层党组织领导力，目前全区村（社区）书记、主任、集体经济组织负责人“三职一肩挑”已经超过98%。

以村改为契机，不久前，顺德启动新一轮农村综合改革，谋划围绕“听党话、明规则、惠股权、换新颜、促发展、清旧账、转观念、齐参与”等八大方面，实施36项农村改革举措，破解农村基层治理、宅基地和征地留用地等历史遗留问题，走一条有珠三角、顺德特色乡村振兴之路。

这是顺德历史上第四次重要的农村综合改革，“村改+农改”开拓基层治理新格局，改出了农村的新空间，也破除了农村的复杂利益格局，理顺了各方关系，推动乡村走向善治。

“此次改革具有里程碑式的重要意义，将为全省的农改提供一个新的典范。”广东省农业农村厅党组副书记许典辉说。

产业空间“再造一个珠三角”

历尽天华成此景，人间正道是沧桑。顺德以先行者的姿态，以村改为抓手奋力闯出一条高质量发展的路径，吸引了全国各地党政代表团、企业、学界人士高度关注，他们纷纷组团到顺德考察学习。

2019年6月22日，第二届“节地中国”学术研讨会在顺德举行，自然资源部、全国多个省市的相关负责人、专家学者等约70人实地考察顺德。“此次全国性研讨会选择在顺德召开，是对顺德近年来土地节约集约利用成果的肯定。”自然资源部人力资源开发中心主任刘晞表示。

“要向顺德学习、看齐，奋力攻坚村改。”去年以来，广东省工信厅、广东省委农办、广东省工业园区协会等组织相关代表到顺德学习村改。广州、深圳、东莞、潮州以及江苏丹阳、湖北咸宁、福建龙海等地市的党政代表团也相继到顺德深入考察村改经验，掀起了一股学习顺德的热潮。

顺德村改，为珠三角高质量发展找到了新的突破口。在顺德带动下，佛山南海、东莞、广州等地加快改革步伐，加码村级工业园改造，共同推动全省高质量发展。

去年7月，广州市工信局印发《广州市村级工业园整治提升实施意见》，至2023年，广州村级工业园打造出一批生态优良、产业高端、功能完善、运营专业、经济效益可观、社会效益显著的典型示范园区。

今年1月，佛山市南海区召开提速加力村级工业园整治提升工作推进大会，宣布用3年左右时间，拆除整理9万亩村级工业园，让全区612个村级工业园发生“根本性的改变”。

今年4月，东莞印发关于加快镇村工业园改造提升的实施意见，力争三年完成“工改工”拆除整理3万亩，开工建设产业用房2000万平方米以上。

顺德的村改也多次获得省委、省政府高度评价。广东省自然资源厅有关负责人表示，今年将在全省推广顺德经验，通过挂账收储、政府统租、企业自改、村集体自主入市流转等方式，关停淘汰一批、功能转变一批、改造提升一批，盘活低效产业用地。

广东省委改革办相关负责人表示，据初步测算，复制推广顺德的经验和做法，可在产业空间上再造一个珠三角，为新时代广东改革开放再出发赋能。

发展永无止境，改革永远在路上。在破掉村级工业园的“旧世界”的同时，顺德也在积极筹划建设现代产业园的“新世界”。6月11日召开的中共佛山市顺德区第十三届代表大会第五次会议上，顺德一口气推出十个超千亩的现代化主题产业园。

这十大园区总面积超3万亩，是大湾区极其宝贵的发展新空间，要按照“一镇一主题”思路规划好、建设好、经营好，全力打造高质量发展新载体，面向全球去招大商。

“我们将继续弘扬敢闯敢试、敢为人先的改革精神，全力建设新时代广东省贯彻落实新发展理念实验区，努力用智慧和汗水创造无愧于历史、无愧于时代、无愧于顺德人民的新业绩。”郭文海如是承诺。

专家评价

顺德走在了中国村级工业园区改造的最前列。顺德的做法，新就新在通过系统性的、全方位的、并且有抓手的改革，来实现高质量发展的目标。这是中国新时期改革的一个顺德样本，同时也可以说是顺德模式。

——新加坡国立大学教授郑永年

顺德村改是供给侧结构性改革的重要内容。希望顺德可以输出体制机制，未来在西部地区、“一带一路”沿线都看到“顺德工业园”。

——国家发展和改革委员会社会发展研究所所长、研究员杨宜勇

顺德通过大胆解放思想和制度创新，用一年多的时间成功探索出以村改突破推动产业、城乡形态凤凰涅槃的高质量发展之路，这在中国具有示范意义。

——中共中央党校教授、文史教研部主任周熙明

顺德通过村级工业园改造，不仅推动了产业转型升级，而且增加地方财政、村集体、老百姓的收入，妥善解决了历史遗留问题，为高质量发展奠定了基础。

——清华大学中国农村研究院研究员方言

从全国“三旧”改造的视野来看，顺德的村级工业园改造经验具有一定的典型性。通过村级工业园改造，很好地回应了当前区域经济增长与土地利用的普遍性问题。

——中国农业大学土地科学与技术学院副院长、教授朱道林

顺德的旧厂房改造总体上做得非常好，在土地集约节约利用的同时，实现了经济效益、社会效益和生态效益的全面提升。既体现了政府的有力引导，又发挥了市场配置资源的决定性作用。

——浙江大学土地与国家发展研究院常务副院长叶艳妹

在不新增任何土地的情况下，顺德的产业空间将实现翻倍增长。相当于再造一个产业顺德。同时对珠三角地区遇到的占地面积大，产生效益低的普遍问题做出了一个样板示范。

——中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所执行所长曾真

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顺德村级工业园改造的八大模式

①政府挂账收储

概念内涵：政府统筹，经村集体或全体股东表决同意后，土地由集体转国有，政府、土地储备机构与权属人签订收储协议，暂不支付补偿款，土地公开交易后，出让金由政府与原权属人按政策规定分成。

模式亮点：政府全额让利，农村集体经济组织收益高、快、稳；政府主导改革，改造程序简便；政府收储土地，税收政策优惠；集体土地转国有，利于项目招商引资。

典型个案：龙江仙塘宝涌工业区将改造为宝涌科技智造产业园。勒流龙眼工业区将改造为以智能制造为核心的电子产业基地。

②政府直接征收

概念内涵：经过集体同意后，将集体土地转为国有，给予村集体和村民相应补偿和安置，再以公开出让的方式进行开发建设。

模式亮点：政府全面主导，化解土地整理难题；预期收益明确，收益兑现最快最直接；政府收储土地，税收政策优惠；政府征收后连片改造，有利于片区整体优化提升。

典型个案：容桂细滘工业园将改造为容桂顺德南入口新兴产业园。杏坛光华德彦工业区将变身新材料产业园。

③政府统租统管

概念内涵：由政府引导、国资介入，经村集体表决通过后，以流转形式由国资开发建设，提前支付一定土地租金，逐年支付剩余租金。用于社会资本介入土地改造意愿不强、村集体难以选定合作方的情况。

模式亮点：解决农村集体经济组织土地整理难题；保留集体土地所有权，农村集体经济组织接受程度高；实现土地收益最大化；可按规定享受有关税收优惠政策。

典型个案：乐从沙边村工业区将引入智能制造、高端装备、数字创意与设计服务等企业。

④企业长租自管

概念内涵：由政府引导，产业定位，经村集体表决通过后，公开引入社会资本（企业）长期租用，进行土地整理、开发建设、运营管理及招商，解决集体土地及物业难以融资的问题。

模式亮点：保留集体土地所有权，农村集体经济组织接受程度高；公开交易流转出让集体土地使用权，实现土地收益最大化；可按规定享受有关税收优惠政策。

典型个案：乐从上华工业区东区将改造为上华智能智造产业园。

⑤政府生态修复

概念内涵：结合“减量”规划和生态修复的规划定位，通过城乡建设用地增减挂钩等相关政策，由政府主导征收、收回相关土地或由原权属人利用自有产权的土地实施复垦复绿改造，不再用于工业、商业等建设用途。

模式亮点：落实减量规划，解决土地规模不足问题；政府补偿，解决村居集体土地整理成本和改造收益难题；政府收储土地，税收政策优惠；复垦复绿，改善生态环境。

典型个案：伦教北海工业区生态复垦复绿。

⑥企业自主改造

概念内涵：政府统一规划，政策扶持，确定产业准入条件，统筹公共配套设施和市政设施建设，提升园区建设及运营水平，引导业权人自发改造。

模式亮点：产权简单清晰，土地整理难度低；允许开发建设商品厂房、新型工业和综合型产业项目；允许提高土地开发强度；地价优惠，工改工项目提高开发强度，只要不延长年限不计收土地出让金；配套设施比例和分割政策优惠；政府财政扶持；税收负担轻。

典型个案：杏坛华建达旧工业区将改造为智能家电五金产业园。广东华南机械装备产业园整合多个村级工业园区进行整体改造。

⑦一二级联动开发型

概念内涵：农村集体经济组织通过公开方式选定市场主体，市场主体按照实施方案和合作协议的要求与被拆迁方签订拆迁补偿协议，落实拆迁补偿和安置，完成现状建筑物拆除，注销原有不动产权证，并按程序完善用地手续后，土地可直接协议出让给市场主体进行开发建设。

模式亮点：有利于调动社会资本参与积极性；大大减轻政府财政压力，同时解决村居集体缺乏土地整理资金的难题；拆迁补偿更加灵活；视同政府收储，税收政策优惠；财政扶持标准高。

典型个案：北滘桃村工业区被改造为机器人谷核心区。

⑧国有集体混合开发

概念内涵：经协商一致，国有土地和集体土地统一通过公共资源交易平台选定单一市场改造主体，由市场主体按照实施方案和合作协议与被拆迁方签订拆迁补偿协议，（涉及国有土地的，可先期由市场改造主体与被拆迁方达成协议），落实拆迁补偿和安置，完成现状建筑物拆除，注销原有不动产权证，并按程序完善用地手续（改造过程中国有土地和集体土地可进行土地置换、界线调整）后，国有土地和集体土地按有关直接协议出让（流转）给市场主体进行开发建设。

模式亮点：针对村级工业园中较为复杂的产权归属，解决连片开发的难题。