达成“南海行为准则”之途已到中点，莫让域外干扰搅局后半程

2018年8月2日，担任东盟-中国关系协调国的新加坡外长维文在中国-东盟外长会上宣布，中国-东盟已就“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）形成“单一磋商文本草案”（ Single Draft South China Sea Code of Conduct Negotiating Text，SCS-COC-SDNT，以下简称“草案”）。与会的中国外长王毅也对中国与东盟一同致力于加速推动“准则”表示出信心。目力所及，这是该看似叠床架屋的词语第一次出现在公众视野中，它究竟与南海事务、中国与东盟之间关系有何关系？其出台传达出怎样的信号？

中点与分歧

从《南海各方行为宣言（DOC）》到“准则”，“草案”是中点，“准则”方为终点。

1995年中国与菲律宾在南海美济礁发生冲突。此后，中国与东盟国家就如何管控南海冲突风险，和平解决分歧和争端进行磋商，于1997年通过了《中国与东盟国家首脑会晤联合声明》，明确提出“通过友好协商和谈判解决南海争议”，并冀望争议不影响双方合作大局。

在1998年东南亚金融危机中，中国充分展示了负责任的大国担当，这为中国与东盟国家推动南海问题的和平解决提供了良好的政治氛围。2002年11月，中国与东盟10国代表于在柬埔寨首都金边签署旨在预防和解决南海冲突争端的《南海各方行为宣言》（DOC），这一宣言是中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件，对于增进中国与东盟互信、共同开展科考等海洋合作有重要的积极意义。

《宣言》内容总计10条，第10条就是确定《宣言》的最终目标问题，明确表示“宣言最终要达成南海行为准则的目标。”这是中国与东盟国家共同在世纪之初对《宣言》发展做出的总规划。2017年2月底，中国与东盟在《南海行为准则》（COC）联合工作组磋商中取得了重大进展，形成了“准则”框架第一份草案，“准则”的制定加速进行。2017年5月，中国与东盟国家通过了“准则”框架。

今年以来，中国与东盟国家就准则举行多次磋商，各方贡献智慧，初步形成这个广纳各方利益诉求和立场主张的“草案”，在“草案”制定中将“10 VS 1（即东盟10国对中国）”的局面整合为“10+1=1”的集体方案。一如王毅外长的形象解释：“这好比中国和东盟国家一起建造一所房子，过去11个国家可能有11种设计方案，现在我们不仅统一为一个设计方案，打好了基础，同时我们还建起了四梁八柱”。“草案”的出台为达至“准则”这个最终目标奠定了基础。

“草案”虽然出台，但各方分歧依然很大，利益诉求有待深入协商解决。

据有关媒体透露，该“草案”内容包括三部分，有19页之多，而可预见的最终“准则”将仅有一两页内容，足见各方想表述己方立场的迫切愿望，以及可见各方接下来博弈的难度之大。

譬如在有关争端解决机制方面，中国与东盟国家究竟是适用《1982年联合国海洋法公约》，还是适用《东南亚友好合作条约（TAC）》，或是新建争端解决机构？这不仅在中国与东盟之间有分歧，东盟国家内部也有不同观点。又例如，在南海合作领域与合作方式方面，2002年的《宣言》曾规定：在全面和永久解决南海争议之前，有关各方可探讨或开展合作，可包括5个领域，即海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪。笔者相信，“草案”势必会扩大各方合作的领域，可能触及印尼、菲律宾等国关注的渔业捕捞问题，或者中菲目前正在积极探索的油气资源开发问题，这些棘手问题如不能快速突破解决，从“草案”到“准则”也许就不是一步之遥的距离了。

干扰与定力

如何在接下来的谈判中妥善解决南海各方的分歧，推动“准则”早日出台，实现南海的长期稳定与繁荣？笔者认为可已从三个方面着力：一是中国与东盟各国应坚持排除对“准则”谈判的外来干扰；二是中国应充分把握菲律宾出任中国-东盟关系协调国的契机；三是在“草案”协商陷入困局的时，中国与东盟应坚持谈判向前的定力。

首先，排除外来干扰是未来谈判的关键。王毅外长在评论“草案”时特别指出，“只要没有外界干扰，‘准则’磋商将会加速向前推进”。

事实上，中国与东盟各方对将南海建成和平合作之海这一原则有基本的共识。但是，有关域外国家惯用的“基于规则（rule-based）”这个概念可能会搅局“准则”谈判，竭力把“准则”谈判引向其能影响甚至控制的领域，特别是在关于争端解决机制方面，有关域外国家会极力将争端解决机制拉到自己占优势的领域，使未来谈判陷入僵局。笔者认为，无论是《宣言》或是“草案”，或是《准则》，都是中国与东盟各成员国政府间的政治文件，不应涉及其他域外国家，有关各方应坚持排除外来干扰。

其次，菲律宾角色吃重，中菲应继续坚定相向而行。2002年《宣言》的出台就源自于1995年中国与菲律宾在南海美济礁发生的冲突。当时为了管控南海冲突风险，中国和东盟国家开始进行数轮磋商，提出制定“南海行为准则”的设想。由于各方分歧较大，无法就准则草案达成一致，最终才退而求其次形成《宣言》。

在这次东盟外长会议上，菲律宾正式接任中国-东盟关系协调国，任期三年，全部在杜特尔特总统任内。可以说，这几年菲律宾作为协调国，其最重要的工作就是推动“准则”谈判。那么在未来三年里，菲律宾如何工作，又能交出怎样的答卷呢？

习近平主席今年在博鳌亚洲论坛会见杜特尔特时指出，“中菲关系过去两年从‘转圜’到‘巩固’，连上了两个台阶，今年的任务应该是‘提升’。”笔者认为，“提升”既包括中菲双边关系，也应该包括在地区事务方面的深入合作。菲接任中国-东盟关系协调国后，是否愿同中方密切沟通和配合，推动“准则”谈判加速推进？历史又把球交到菲律宾手里，这一次，她会扔向何方。笔者乐观相信，在中菲关系向好的背景下，杜特尔特总统有打造同中国更紧密的关系的雄心，有理由期待未来三年的协调国工作会更加积极主动。

最后，“草案”出台已是重大突破，“草案”是南海局势的减压阀。在“草案”基础上推进谈判，就是未来一段时期各方的最大公约数。为了维持这个成果本身，各方都需要保持克制，不给明显降温的南海局势加温。同时谈判的机制和场合，也是各方寻求共识、管控分歧的机制和平台。谈判过程中发生的各类分歧乃至冲突，均可以通过这个机制得到及时化解和疏导，一些经验、教训和暴露的问题甚至可以吸纳进准则草案，这对于维护南海稳定，进一步为南海问题降温有重要作用。在“草案”协商陷入困局的时候，中国与东盟应迎难而上，坚持谈判向前的定力，推动《准则》的早日出台，实现南海的长期稳定与繁荣。

（作者系中山大学南海问题研究院研究员）