国际金融危机后十年监管变革考 | 银行法研究专栏第12期

宋晓燕：上海财经大学法学院院长、教授、博士生导师，中国法学会国际经济法学研究会副会长、中国证券法研究会副会长、中国法学会国际经济法学研究会国际金融法专业委员会副主任，中国（上海）自由贸易试验区管委会法律顾问。

内容摘要：为应对2008国际金融危机，美国、英国、欧盟以及国际金融监管标准制定组织都推出了相应的金融监管改革方案。当时出台的各项举措重在加强金融安全和稳定，并以此支撑全球经济增长。十年间各国以及国际金融监管改革在反思和探索中取得了更进一步发展。这些监管变革或发展呈现出三个明显的特征：在历史的各个阶段，监管变革都是市场主体利益诉求的博弈和权衡；市场本身就是推动监管发展和变革的连续自变量，金融创新永远产生对监管创新的内在需求；在国际层面，主导国际监管标准的制定已成为维护金融竞争力的强劲手段。

关键词：监管变革 多德弗兰克法 监管沙箱 银行业联盟 LEI

美国次级抵押贷款市场在2007年上半年开始面对经济拐点的压力。从8月起，金融市场的流动性和金融部门的偿付能力急剧恶化。2008年3月贝尔斯登破产，整个金融体系的脆弱性显著上升。随后两房被救助、雷曼兄弟破产、美国国际集团向美联储申请大量贷款、大量货币市场基金跌破每股1美元的资产净值、剩下的两家大的投行（高盛和摩根士丹利）成为了银行持股公司，结束了美国的独立投行时代。由于美国金融市场的全球性，金融危机很快发展为全球的经济危机。全球贸易和经济活动经受了20世纪30年代以来最大的衰退。

美国在金融监管改革上首先做出迅速反应。经过一年的激烈争论，总统奥巴马签署了被称为战后最严厉的监管法案--《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称“多德弗兰克法”），启动了对金融系统全方面的监管改革。鉴于自身监管体系面对金融危机所暴露出的问题，英国、欧盟也相继展开了令人瞩目的金融监管改革。在国际层面，在美国的持续努力下，巴塞尔银行监管委员会（即巴塞尔委员会，以下简称BCBS）、金融稳定理事会（以下简称FSB）等国际金融标准制定组织和G20（二十国集团）共同制定了新的国际金融监管标准。十年过去，在这期间这些监管变革有了怎样的发展，这些金融监管变革又呈现出哪些特征呢？

一、美国颁布《多德弗兰克法》强化监管

在应对危机时美国政府采用了财政政策和货币政策并用的应急措施。但怎样长期保持美国的金融领先优势、对金融监管体系进行结构性改革已同时列上日程。经过对各种问题包括证券化产品中的监管套利、产品嵌套、衍生品市场缺乏监管、机构大而不倒以及其他监管漏洞的深刻反思和激烈争论，《多德弗兰克法》于2010年7月21日签署。反思的基本着眼点在于监管缺位、监管套利，而争论的焦点仍在于政府监管权力和市场纪律的边界，并预示着之后的持续博弈和反复。面对危机暴露出的各种问题，法案首要考虑的就是新的监管结构如何弥补这些漏洞，重点从监管主体和权限以及监管内容这两大方面提出了力度较大的改革方案。核心内容主要包括：

1、预警体制：设立金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC）

委员会的宗旨有三个方面：对威胁美国金融系统稳定的风险提供预警；加强市场纪律；做出快速反应。为实现上述宗旨，法案做出了细致的制度设计：该委员会包括了联邦层面主要金融监管，共有9名拥有投票权的委员；委员会拥有收集信息的广泛来源；经三分之二多数票决，委员会得以确定某个美国的或外国的非银行金融公司是否存在“实质性的财务危机”，如被认定存在，则委员会可向美联储建议适用更高级别的审慎监管标准；鉴于大多数事务都通过美联储实施，法案也明确规定了美联储对银行控股公司和非银行金融机构在该领域的管辖权，并通过如“加利福尼亚饭店”条款等规定来保证管辖权的确定性。

2、设立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB）

根据法案第1011款要求，美联储在其系统内建立了一个全新的消费者金融保护局。在保护消费者利益方面，CFPB具备培训教育、研究、收集并受理消费者投诉等功能，可要求金融机构增加产品信息披露，监管金融机构向消费者提供金融服务时的具体行为，以消除金融市场的欺诈、滥用等侵犯消费者权益的行为。

CFPB在2012年推出催化剂计划（Project Catalyst），旨在促进对消费者友好的金融创新。根据该计划，如果创新产品可能面临合规的不确定性，CFPB可以出具不行动函以降低对消费者利益的潜在重大影响。2017年9月14日，CFPB对美国P2P网贷平台Upstart出具“不行动函（Non-Action Letter）”，这是其第一次颁发此函件；2014年8月，CFPB就比特币等虚拟货币的风险发出警告，包括成本不明、汇率波动，以及易受黑客和垃圾邮件攻击等，并表示已收到消费者对虚拟货币造成的问题的投诉；经过五年调查研究，CFPB于2017年10月5日出台新规，限制发薪日贷款（payday loans，中国与之接近的概念是现金贷）和车贷（autotitle loans）债务“陷阱”，该规定要求出借人放贷前评估借款人是否有能力还款，并制定了小额借贷上限标准；同月，为给银行和金融科技企业设立个人信息使用原则以保护网络安全，CFPB公布了美国首份个人消费者数据分享与聚合指导文件。

在罚款方面，2015 年 7 月，摩根大通 JP Morgan因贩卖“僵尸债”给讨债集团，被罚 5000 万美元；同年，PayPal因未经过用户同意私自为用户非法办理信用卡向CFPB支付罚款2500万美元；2016 年 2 月，丰田汽车 Toyota 的 Toyota Motor Credit 因非白种人车贷利息较高，而未按照信用评分标准，被处罚 2190 万美元；同年 9 月，富国银行 Wells Fargo 在客户不知情或未同意的情况下，私下为其开了两百万个银行账户并申请了565,000张信用卡，被 CFPB 开罚了额度最高的1.85亿美元罚款；2017年6月，CFPB认为三大征信机构——艾可飞（Equifax）、益博睿（Experian）和环联（Transunion）都存在对信用评分产品用途的虚假宣传，分别处以了300万、250万和300万美元的罚款。

3、加强银行监管

法案将美国储蓄管理局废除，进一步明晰了各主要银行监管机构包括美联储、联邦存款保险公司、美国货币监理署以及CFPB的监管权限。

提高系统重要性金融机构的监管要求。对美联储指定的美国银行持股公司、合并资产超过500亿美元的外资银行持股公司和FSOC指定的系统重要性非银金融机构，由美联储施加严格的监管要求。在资本金、流动性、集中度、负债率上设定具体要求；重要金融机构定期向其递交“生前遗嘱”。

制定沃尔克规则。危机使美国认识到格拉斯-斯蒂格尔法案对隔离商业银行和投资银行的重要作用，希望能以某种形式重新制定。然而金融市场的混合经营已深度发展多年，利益之深必将深刻影响着任何会引起重大结构调整的改革。经过艰难博弈，最终在法案的第619章通过了沃尔克规则，其核心是禁止接受联邦保险的存款机构、具有美联储贴现窗口渠道的机构及其附属机构从事自营交易业务。沃尔克规则被认为是法案中对美国银行业影响最大的、争议也是最大的部分，尽管比原有提案的内容已经弱化了很多。

4、加强衍生品、互换和证券化监管

法案第一次增加了衍生品和互换交易的规定。根据法案，原则上所有衍生品和互换都应该报告并及时向公众披露，其市场参与者也必须进行注册。在法案第7章，明确定义了SEC和CFTC各自的监管范围。SEC对“基于证券的互换”(Security-based Swaps，SBS)具有监管权，CFTC对其他的互换如能源互换负有主要监管权。第七章要求符合条件的互换都需纳入到中央清算。中央对手方制度是此次改革的重点之一，也直接影响了我国的中央对手清算制度的建立。

2014年10月，法案第941章公布，这就是著名的证券化风险留存的最后规则，该章同时也被补充入《1934证券交易法案》。风险留存规则的核心内容是资产证券化发起机构必须对其发起的资产支持证券留存不低于5%的信用风险，且对于这个5%的留存不得进行对冲。在规定留存的同时也定义了具有相当空间的豁免条款。资产证券化发起机构必须进行充分信息披露和尽职调查。

此外，法案还包括了在清算、支付以及清偿活动、投资者保护、评级机构改革、限制管理层薪酬和强化公司治理等许多方面的内容。总体而言，这部长达848页法案的目标很明确，即为了防止下一场金融危机的出现。因此法案着力点就放到了提高市场透明度、防止银行过度承担风险、保护金融消费者权益和防止金融欺诈。这部繁冗而严厉的法案是多方博弈后的结果，这个博弈结果反映了美国危机治理和金融监管思路的重大转变，是当时各方在危机之后对存在问题、市场发展以及自身利益综合考量之后达成的妥协。这些转变不仅深度影响着其国内金融体系和金融监管的发展，由于美国在国际金融市场中的核心地位，也迅速影响着其他国家和国际金融市场监管体系的变革。

二、英国、欧盟和国际金融市场监管变革

（一）英国、欧盟危机之后的金融改革

英国金融业深受次贷危机重创。曾经评价颇佳的英国金融监管体制也面临了多方批评，成为两党角力的重点，结果则是废除原有三方监管体制，废除FSA，彻底进行系统化改革。具体而言，第一，2013年4月英国新《金融服务法案》正式生效。根据新法案，英国在金融监管改革中放弃了其传统的“统合监管”模式，改为采纳“双峰监管”。英格兰银行被赋予全面监管职责，内设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，附属机构审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）则共同组成“双峰监管”模式，分别负责微观审慎监管和金融机构行为。法案赋予了这些部门新的监管方法和手段。第二，新法案吸取原三方监管框架协调机制缺位的教训，重在加强不同监管职能部门之间的有效沟通。因此法案对如何协调作了大量细致规定。第三，加强银行业监管。和美国制定沃尔克规则类似，英国通过“围栏规则”（Ring-fencing）实施“结构性分离监管”，将传统商业银行零售业务成立独立子公司，与自营、做市等投行业务隔离，防止风险跨部门、跨业务传递。响应巴塞尔协议Ⅲ的要求，设立风险缓冲资本。同时也采取了如完善问题金融机构处置机制、对系统重要性银行进行干预、完善存款保险制度等措施，进一步加强银行业监管。第四，对对冲基金实施监管。英国成立了对冲基金标准管理委员会，推出《对冲基金管理委员会标准》，明确了对对冲基金在信息披露、基金资产估值管理、风险管理以及基金经理管理等方面的要求。

欧盟的经济和金融体系相继受到2008金融危机和2009欧债危机的冲击，促使欧盟加快了进一步金融监管改革的进程。2001年《拉姆法鲁西报告》在推动欧盟监管一体化建设上具有重要意义。该报告旨在克服欧洲金融市场发展中的两大障碍：各内国证券监管法律法规相互重叠和缺乏灵活性；立法和决策程序过于冗长，无法适应金融市场的发展。但由于各成员国实施独立的金融监管措施并不被禁止，所以该报告的许多技术细则并未被接受。另外，《拉姆法鲁西报告》的金融监管内容仅包括证券市场，并未考虑如何防范金融体系的系统性风险。因此当国际金融危机发生、欧洲金融业持续受创，不少欧盟国家都提出尽快进行新的金融监管改革。

危机后欧盟金融监管改革的主要内容包括：第一，监管架构改革。根据《德拉鲁西埃报告》提出的“泛欧金融监管改革方案”，设立欧洲系统风险委员会（ESRB），负责宏观审慎监管；建立欧洲金融监管体系，由欧洲金融监管局（ESAs）负责微观审慎监管，具体机构包括欧洲银行业监管局（EBA）、欧洲证券市场监管局（ESMA）和欧洲保险和养老金监管局（EIOPA）。第二，加强衍生品交易监管：（1）欧盟于2014年6月公布《金融市场工具指令Ⅱ》（MiFID Ⅱ），对MiFID Ⅰ做出大幅修订，与同年5月颁布的《金融市场工具规定》（MiFIR）共同形成对衍生品的交易平台和交易活动进行规范的法律框架；（2）为落实2012年全球金融市场基础设施新准则--《金融市场基础设施原则》（PFMI），欧盟《欧洲市场基础设施条例》（EMIR）于2012年8月实施，规定了标准化场外衍生工具的集中清算要求、不经集中清算的风险缓释措施、向TR报告交易信息的要求、风控制度等内容；（3）提高金融业资本要求。欧盟框架下执行《巴塞尔协议》银行监管要求的指令是《欧盟金融业资本要求指令》（CAD）。从2009年起，欧盟连续做出三次修订，对银行从事高风险交易活动提出更高资本水平要求。2012年的CADⅣ要求对在合格CCP和不在合格CCP清算的交易分别规定不同的资本需求。（4）将对冲基金纳入监管。2010年11月欧洲议会通过《另类投资基金经理指令》（AIFMD），规定了准入的注册制，按照更严格标准来审查银行和对冲基金的关系，推广“管理账户”模式，同时增强了数据报送和投资管理的透明性要求。第三，建立以单一监管机制（SSM）、单一处置机制（SRM）和存款保险计划为三大支柱的银行业联盟。欧盟市场80%的资金来源于银行市场，金融危机和欧债危机暴露出应对各成员国不同监管规则时欧盟层面协调的不利，对统一监管的需求大大加强。欧洲央行（ECB）被赋予直接监管银行的职能。第四，对信用评级机构加强监管。《欧盟信用评级机构条例》确立了统一注册的原则，督促信评机构强化内控。ESMA负责对信评机构的注册、监管、调查和处罚。

（二）危机后国际金融市场监管改革内容

金融危机发生后，国际层面的监管改革在FSB和BCBS的主导下迅速推进，推出了一系列的监管标准和建议。这些成果重点涵盖三个方面：微观审慎监管、宏观审慎监管、完善金融基础设施。微观审慎监管的改革由BCBS主导，后两个方面都由FSB会同三个重要的国际金融标准制定组织即BCBS、IOSCO以及IAIS（国际保险监管者组织）共同推进。

BCBS从成立以来发布了众多针对单个银行机构安全的监管标准、核心原则，涉及商业银行各类风险管理、流动性、合规、公司治理、跨境监管、存款保险、透明度、金融集团以及会计审计原则等各方面内容。巴塞尔协议Ⅰ正式将资本充足率作为商业银行监管的国际标准，并在巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ中不断将对不同风险的资本衡量予以改进，目前已经覆盖了银行的信用风险、市场风险、操作风险、对手方信用风险和资产证券化风险的资本计量。在巴塞尔协议Ⅲ的资本框架下，美国、欧盟、英国都纷纷开展了各自的压力测试，以检测经济极端下行情况下银行的资本充足状况。针对危机中暴露出来的问题，巴塞尔协议Ⅲ进一步完善监管指标，除了对资本充足率指标在质和量上都显著加强，还重点强调了流动性、杠杆率、大额风险集中度、风险管理以及公司治理等指标。

宏观审慎监管主要包括系统重要性金融机构（SIFIs）监管、逆周期监管以及影子银行监管这三个方面，主要是防范风险的顺周期累积和跨部门、跨市场传染，以及风险因监管真空导致的传导。（1）在对SIFIs的监管问题上，从2009年11月发布《金融机构系统重要性评估指引》到2017年7月的《处置中机构进入金融市场基础设施持续性之指引》，FSB共发布了20份标准性文件，包括SIFIs的识别指引、监管有效性的强化建议、减少SIFIs引发的道德风险建议、SIFIs有效处置策略、有效处置核心要素、东道国与母国信息共享指引、处置方案跨境有效性原则、整体损失吸收能力原则、全球系统性重要银行有序处置短时融资指导原则、中央对手方处置方案指引等，内容覆盖了从SIFIs的识别到为其制定恢复和处置计划的整个过程。巴塞尔协议Ⅲ则专门提高了SIFIs的资本要求。（2）鉴于对危机的反思，国际层面将逆周期监管作为转变监管思路的重要内容。2009年FSB-BCBS联合工作组发布《减少金融体系顺周期性的监管建议》，建议监管机构在银行资本框架、贷款损失备付金、杠杆和估值这几个领域减少顺周期性的风险累积效应。巴塞尔协议Ⅲ中增加了逆周期资本缓冲的要求。（3）影子银行游离在监管体系之外，如果出现过高杠杆率、过度的期限错配和流动性错配，同样会给金融市场带来系统性风险。FSB在2011年颁布加强影子银行监管的建议，之后通过对证券贷款和回购、非中央清算证券融资折价、全球证券融资数据收集、资产管理业务结构脆弱性矫正、非现金担保再使用等具体领域发布标准和建议，不断进行细化和完善。

三、利益博弈、市场力量与后危机金融监管发展

十年间各国以及国际金融监管改革都取得更进一步发展。这些监管变革和发展呈现出来三个明显的特征：在历史的各个阶段，监管变革都是市场主体利益诉求的博弈和权衡；市场本身就是推动监管发展和变革的连续自变量，金融创新永远产生对监管创新的内在需求；在国际层面，主导国际监管标准的制定已成为维护金融竞争力的强劲手段。

（一）特朗普政府与多德弗兰克法修改

美国多德弗兰克法被认为是在金融市场稳定、公平与自由之间做出的权衡与妥协，一些条款已远离其初衷。例如沃尔克条款中给出的例外规定给禁止银行从事自营性质投资业务留下了空间；最初法案设计由银行缴纳190亿美元税费以支付金融监管改革的成本，但最终被删除；关于信用评级机构民事责任的焦点问题并未得到解决，等等。然而总体而言，由于金融危机的背景，多弗法案加强监管、维护金融安全的立场仍是鲜明的。从实施效果来看，资本市场的整体表现、金融市场的稳健程度以及金融市场对实体经济的支持程度这三大方面都可以对法案做出有利支持：美国标普500指数和道琼斯指数在危机之后保持长期持续增长，至今已超过次贷危机之前水平；银行业的盈利性指标净资产收益率（反映自由资本使用效率）已从危机中恢复，稳健性指标核心资产比率（反映银行吸收损失的能力）已稳定地高于危机前水平，问题金融机构数量稳步下降；从对实体经济的支持而言，根据全美独立企业联盟2016年报告，从危机发生至今，小企业信贷可获得性环比稳步上升。不过与此同时，也在一些方面暴露出多德弗兰克法的局限性。例如带来了银行业结构的马太效应、有些规则难以实施等。

特朗普就任之后，签署了一列涉及面较广的行政命令，其中金融监管方面的行政命令被认为是特朗普对多德弗兰克法修改甚至废除的开始。2017年2月3日，特朗普签署行政命令，提出七大核心原则，授权美国财政部对现有金融监管法规进行审核。同一天，美国议会通过一项多德弗兰克法修正案，将原来法案中要求上市公司在海外交税和各种费用必须明确披露的规定废除。财政部在审查美国金融监管制度是否符合这些核心原则的基础上，于6月12日、10月6日和10月26日先后发布了评估报告《创造经济机遇的金融体系：银行和信用社》、《创造经济机遇的金融体系：资本市场》和《创造经济机遇的金融体系：资产管理和保险》。

第一份报告针对银行和信用社，提出建议包括：削减监管重叠；减少中小银行监管负担；放松社区银行监管要求；对重大决策进行成本收益分析；根据外资金融机构在美国资产适用监管标准；简化并明确沃尔克规则的具体适用；限制CFPB资金来源和监管权限。第二份报告针对资本市场，建议包括：减少监管重叠，协调确定CFTC和SEC对衍生品的监管边界，降低互换衍生品的保证金要求；增强投资、融资便利性，改善股票、公司债和回购的二级市场流动性；放松对证券化限制；给予CFTC和SEC自由的豁免权授权，改善行业自律组织的作用。第三份报告针对资管和保险市场，建议包括：SEC应将ETFs批准程序标准化和简化；基金信息披露电子化和现代化；梳理基金信披要求以消除监管重复；建议在各州层面统一和标准化保险产品的批准；建议重估州保险公司资本要求等。

2017年6月，美国众议院通过了《金融选择法案》（Financial CHOICE Act），新法案提出：废除沃尔克规则等阻碍资本市场便利化的规定、重组CFPB以减少其对业务的干预、取消FSOC对系统重要性金融机构的认定权、限制美联储和联邦存款保险公司的金融机构处置权、为符合高资本标准的银行提供放松监管选择权、监管部门需进行成本收益分析并公开等。新法案的主张与美国财政部的评估建议方向一致，被视为从立法层面迈向修订多德弗兰克法案的第一步。

多德弗兰克法需要各金融监管部门制定最终规则才能落地。据GAO的统计，截至2016年末，由GAO监督的所有最终规则中，行政部门尚有约25%的规则没有完成或尚未开始制定。2017年年初至7月底制定的规则仅有14个，不及2016年全年的三分之一，法案最终规则的制定进程明显减缓。特朗普政府还通过调整金融监管主管部门的人事任命，来实现法案执行层面的调整。2017年10月2日，FSOC会议宣布取消对AIG的系统重要性机构认定，意味着金融监管当局在执行上已经开始逐步调整多德弗兰克法。

从历史经验来看，金融危机总是为加强监管提供一个良好的契机，市场和政府的角力暂时有利于后者。然而金融市场的各方参与者，无论是危机还是繁荣时期，他们为着自身利益而进行的博弈一直都在，只不过是随着时机的不同，表现出或进或退的特征。应对危机的金融监管改革给市场究竟会带来怎样的影响，面临着不同的评价。一方面加强对银行业、衍生品市场、系统性风险的监管，从长远和本质来看被认为夯实了金融业安全稳健运行的基础，有利于各国和国际金融市场和经济的健康发展，但另一方面，也被认为会加重监管成本、影响市场流动性、影响中小金融机构的生存进而威胁实体经济发展。这些评价在不同阶段被不同主体用来维护自身的利益，从而影响着金融监管改革方案的制定和后续发展。特朗普政府的监管改革折射出随着经济的复苏金融利益集团放松监管的诉求。但是，特朗普政府通过金融监管改革完全废除多德弗兰克法的可能性并不大。法案签署通过已有7年，包括美联储在内的多家监管机构已根据法案要求建立了相应的风险控制制度，制定了较为繁复的监管细则。如果将其废除再立新的监管框架，意味着这些监管机构将付出巨大成本。而且无论对多德弗兰克法的修改还是对这些监管细则的修订都需要经过冗长的程序、复杂的研究，过程极为缓慢。较大的可能是适度放松对社区银行等小机构的监管、适度减少监管和削减监管成本、以及对部分条款做出有限调整。

（二）市场是监管创新和完善的连续自变量

欧盟的金融监管完善过程反映着欧盟根据市场情况不断做出的动态调整。危机之后欧盟根据《德拉鲁西埃报告》重构了包括宏观审慎和微观审慎监管的监管架构。欧债危机的蔓延将长期存在的问题暴露的更为彻底：单一市场、单一货币和单一货币政策促进了欧盟金融一体化，金融一体化则显著提高了风险跨境传染的可能。然而欧盟层面却缺失对金融服务单一市场的统一监管，包括统一监管者、单一清算制度和存款保险制度。因此就出现了大量银行已经跨境经营，但监管机构、措施仍停留于成员国层面的碎片化现象。当危机发生时，便产生了极为严重的后果。从2013年起欧洲银行业监管和问题机构处置的制度框架发生了根本性的变化，推出银行业联盟单一监管机制（SSM）。

首先SSM赋予欧央行银行监管职能，对欧元区成员国银行和自愿参加的非欧元区成员国银行进行监管。从2014年11月开始欧央行直接监管资产约占欧元区银行总资产82%的120家重要性银行。第二，SSM建立了单一处置机制（SRM），通过“银行恢复和处置指令”（BRRD）将各国银行处置机制进行统一。为达到统一效果，SRM设立了单一处置基金（SRF），当成员国问题银行通过股东和债权人自救仍然偿付不足时，可以动用该基金。第三，修订1994年的《存款保险计划指令》，要求各国建立拥有存款保险基金的存款保险计划，统一各国建立存款保险计划的标准。从这些措施不难看出，欧盟从最初的宏微观审慎监管架构的改革已经转入了更深层次的结构性考虑。《德拉鲁西埃报告》所建立的欧盟银行业监管机构为欧盟银行业监管局（EBA），是欧洲金融监管体系的一部分。其职责是在欧洲银行业建立单一的监管规则，保持欧盟金融稳定。然而欧盟实行的单一货币政策却对市场提出了要求。如果缺乏统一的金融市场和统一的监管，银行体系一旦发生问题，快速的跨境传导会带来大面积的银行危机，由此欧央行调控宏观经济的统一货币政策传导渠道会阻塞，货币政策对实体经济的影响和效果都会被极大削弱。因此统一监管的确定符合欧盟统一金融市场的需求。欧央行直接行使银行监管权，源于其专业性、法律地位的独立性、以及货币政策职能与监管职能的相互独立。

市场力量对金融监管创新需求的另一个重要体现是英国的监管沙箱试验。如何应对FinTech带来的监管挑战，各国及国际组织都在进行观察、研究和推出自己的监管实践。英国率先对其金融监管体制进行了相应变革，提出监管沙箱（Regulatory Sandbox）理论，首次推行沙箱监管，并获得了澳大利亚、新加坡、泰国以及我国台湾和香港地区的效仿。根据英国FCA2015年11月发布的文件，创设监管沙箱是为了提供一个“安全空间”，在此空间里，金融机构可以测试创新性产品、服务、业务模型以及交割机制等，但不会立即引发正常监管状态下的后果。FCA认为监管沙箱可以减少市场创新的时间和成本，促使更多产品通过测设进入市场，并且通过与创新者合作确保新产品或服务已采取适当消费者保护措施，因此能够在有利于消费者利益的前提下促进有效竞争。英国政府科学办公室在2015年3月发布的报告中，提出了10条关于促进FinTech发展的建议，其中第8条指出，“新系统的开发应受到金融监管部门的监管，如同医药行业很多新想法可以被先行试验一样，新技术和消费主张应可以在不影响金融体系稳定、或危及消费者保护的虚拟和真实情况下进行测试”。不仅如此，第10条建议提出，“监管机构应将FinTech机构纳入监管和合规的自动化，创立在国内先进的监管报告和分析基础设施，即RegTech”。从这两份报告中不难发现，英国极为重视科技和金融部门的融合对经济发展的作用，对FinTech的发展从监管、技术、工作、人员、政策、商业模式、全球化等多个方面进行了分析和预判。在此基础上，率先推出监管沙箱，作为对金融市场快速发展的及时回应。而且根据金融市场的发展，已经前瞻性地开始为未来监管创新的供给做准备。

（三）国际层面监管改革中的规则主导权

制定符合自身发展需求的国际金融监管规则已成为金融市场发达国家显示竞争实力的重要方式。美国在这个领域长期拥有规则主导权，对全球和各国金融市场都产生了深远的影响。

巴塞尔协议Ⅰ是美国第一次向全球输出国内监管规则。拉美债务危机的爆发使得美国必须加强国内银行资本充足率监管，否则银行会迅速产生流动性危机并寻求政府救助。但是如果国际层面并无统一规则，此举无疑是极大压制本国银行的国际竞争力。美国通过与英国结盟签订双边协议，倒逼国际金融市场主要竞争国日本和德国陆续加入协议，最终形成了1988年的巴塞尔协议Ⅰ。二十世纪九十年代，英美再次联合推出巴塞尔协议Ⅱ，继续输出在其国内对大银行监管已较为成熟的规则，防止国际层面出现的监管套利。巴塞尔协议Ⅱ对巴塞尔协议Ⅰ在风险覆盖、权重衡量、外部监管、市场纪律等方面都有明显的增加和完善，但是适用于美国大银行的三大支柱和各种风控手段则显著提高了发展中国家的实施成本，而且由于市场结构不同、实体经济构成不同，也给同样是发达国家的德国、法国等带来融资负担增加。但是此次危机发生后巴塞尔协议Ⅲ的推行则并不顺利。巴塞尔协议Ⅲ对资本充足率、杠杆率和流动性等指标要求的提高，使高度依赖短融市场的欧洲银行业很难接受。欧盟委员会为保护本地市场，于2011年通过了欧盟资本要求监管条例，大幅放松巴塞尔协议Ⅲ的要求。

然而美国仍然控制着国际金融监管规则的主导权，继续通过国际金融标准制定组织FSB、BCBS等输出新的监管规则，LEI就是又一个从国内改革诉求上升为国际监管新规则的案例。所谓全球法律实体标识体系（Legal Entity Identifier,LEI）是指各国监管者为在日常经营中有效识别所有金融实体的名称、收集一切与之有关的信息，建立数据库，以便在金融机构危机处置时能对金融机构的经营和风险状况进行实时掌握的制度体系。全球LEI相当于是金融机构的身份证，是一个全球唯一的识别码。全球LEI体系的对象是所有金融法上的法律实体，即具有法律上人格的法人组织，不包括金融机构的高管等自然人。LEI体系的意义在于作为全球性标准化的金融数据收集和共享系统，能够为监管机构提供一种风险实时监测和管理工具，为各国宏观审慎管理部门监控和分析系统性风险提供可靠的数据保障，也能有效促进国际和地区层面的监管合作和信息互通，为跨境监管与处置合作打下基础。在不削弱美国金融优势、维护市场金融创新的前提下，收集与整合微观金融信息，提高整体金融体系和金融交易的透明度，这样的体系完全符合美国推进金融改革的需要。但是这对金融市场相对落后、金融创新相对不足的新兴国家和发展中国家会产生何种影响尚待评估，值得我们持续关注并开展研究。

结语

在应对危机时出台的各项举措重在加强金融安全和稳定，这些国内和全球范围的协同试图通过提升银行的抗亏损能力，防止过度的期限转换和流动性错配，加重系统性重要金融机构的监管要求等措施，以促进全球金融稳定，并以此支撑全球经济增长。在这十年中各国国内以及国际金融监管改革都取得更进一步发展。然而随着市场的恢复，以美国对多德弗兰克法修改为代表的“去监管”呼声日起，又似乎在重现“金融危机-加强监管-市场恢复-放松监管”的循环。在历史的各个阶段，监管变革都是市场主体利益诉求的博弈和权衡。市场本身也是推动监管发展和变革的连续自变量，金融创新永远创造对监管创新的内在需求。在国际层面，主导国际监管标准的制定已成为维护金融竞争力的强劲手段。危机发生之后这十年中的监管变革发展及其呈现出来的特征，对我国当下的金融监管改革和未来的金融市场发展都必将产生深远的影响。

（本文刊载于《东方法学》2018年第1期；为方便阅读，本文已删除注释；感谢宋晓燕老师授权本专栏转载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问律师。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。