新加坡与中国自贸区初探

从亚洲的香港、新加坡，到中东的迪拜以及欧洲的鹿特丹、爱尔兰，再到美洲的纽约、巴拿马，自由贸易区（自贸区）已是各国经济发展的重要战略之一，每一个自贸区都有其典型性和独特的优势，每一个成功范例的背后都蕴藏着丰富的经验和智慧。

地处马来西亚半岛南端，掌握马六甲海峡交通要道的新加坡，自上世纪六十年代建设自由贸易区以来，凭借明显的区位优势、稳定的政治环境、完善的法律法规、前沿的战略规划、优越的营商环境、多元的社会文化、以及对外资的强烈吸引，已发展成为全球性的航运、贸易、金融中心以及世界最佳旅游目的地之一。

新加坡自贸区

发展历程及现状

19世纪初期，新加坡作为远东殖民地，被英国政府确立为无限自由贸易港口，以转口贸易为主要业务，即所有商品均免税进出口，新加坡自此开启了其自由贸易区的发展。目前，世界上大多数自贸区仅对少数商品征收少量关税，保留某些贸易限制，因此都是有限自由贸易。1965年新加坡建国后，进入“替代进口工业化”阶段，由完全自由贸易转变为有限自由贸易。

1969年，新加坡政府在裕廊工业区的裕廊码头设立了自由贸易区，并逐步发展扩大自由贸易服务及功能，目前已发展有7个自由贸易区、30多个享有关税减免权的工业区和70余座保税仓库。新加坡已形成高度开放的自由贸易环境，并引导自贸区向更具科技含量的方向发展。

规划要领与成功经验

1. 各具产业特色、多方共同管理

当前的7个自由贸易区中，樟宜机场自由贸易区以空运货物为主，另外6个以海运货物为主，且主要业务均以转口贸易为主，进入园区内的货物在不改变其性质的前提下可以重新包装、分类和拆（并）箱，但是深加工被限制，区内基本没有制造业，主要以提供物流附加值为目的。所有自由贸易区均以围墙等方式加以封闭，未经海关部门准许，任何人不得擅自进入或居住其内，进出自贸区的通道由海关查检站管理。

各自由贸易区具备独特的功能定位和产业规划，并被授权给三家企业专营，分别是新加坡国际港务集团（PSA）、裕廊管理公司以及樟宜机场集团。其中，PSA和机场集团是国有企业，裕廊管理公司是纯粹的私人企业。这种由政府、国有企业和私人企业共同管理的港口管理模式打破了由国家或政府单一主体管理港口的传统模式，尽量减少政府直接参与港口经营运作。国企的民营化改革增强了企业的市场化意识，降低经营成本，提高经营效率，并且扩大了海外投资，巩固了新加坡港在国际航运中的优势地位。

2. 强化运储联动，提升附加收益

新加坡建有70余个保税仓库，以增强自由贸易园区功能。保税仓库是自由贸易园区概念上的延伸，通过物理界限与外界隔离。当货物从自由贸易区转运到保税仓库储存时，暂时不征收消费税，只有当货物离开保税仓库进入国内市场时，才会征收消费税。保税仓库由业主或服务仓库的运营商管理，负责安全问题和对存储货物进行适当的控制。此外，新加坡还有一种特许仓库区，用来存储征税货物，即酒类、烟草制品、汽车和石油产品，该类仓库只有得到新加坡海关的授权才能建立，也是封闭的物理区域。

利用货物进出口不征关税、不受进口配额限制、通关便利、进仓时间短、仓储费用低廉等优惠条件，新加坡自贸区吸引了世界各地的转运货物在其区内的物流中心、保税仓库进行储存，或待恰当时机销往国内市场，或者转运到其他国家，从中获得大量的附加收益。而自由贸易区的转运功能又与仓储功能密不可分，只有提供以便利的仓储服务设施才能保证货物的顺利转运，同时转运业务的增多又可促进仓储业的发展。

3. 规划特定加工区，带动国内产业，吸引外部投资

政府在自贸区或其周边地区划出一部分区域作为享有关税减免权的工业区，目前建有30 余个，主要从事为特定产品进行简单加工、深加工或再转运至下游客户，配合实现和增强自由贸易区的产业服务功能，进而带动国内产业发展。典型的成功案例就是新加坡虽然石油资源匮乏，却成了世界第三大炼油中心、世界石油贸易枢纽和亚洲石油产品定价中心，就源于其加工产业带来的巨大效益。

规划加工区的另一主要目的是吸引外商直接投资，在区域内设立工厂，进行产品的生产加工，进而供应出口，在此过程中刺激经济增长，解决劳动力的就业问题。例如出口加工区以机器、原料、零件等进口免征关税、所得税，并享有其他税收优惠、货物及资金进出自由等良好的投资环境与条件，吸引外资到区内进行加工制造等投资行为。

4. 强力的法律支撑，优越的营商环境

新加坡为自由贸易提供了优越的营商环境，完善的法律体系提供强力的法律支撑，《自由贸易区法案》《新加坡海关法》和《新加坡进出口商品管理法》确保自由贸易的公平性和稳定性。在通关方面，新加坡拥有高效和便利的海关监管体系。借助全国统一的“单一窗口”（TradeNet），贸易企业可以在10秒钟之内完成全部申请，10分钟之内获得批复，并且海关对区内企业监管以充分信任为前提，使自贸区真正处于“境内关外”。

5. 自贸区近港而建，最大化港口效益

新加坡地处交通要道，有利的地理位置与其发达的空运、海运和陆运交通运输网络，保证了货物在国际间的迅速流通，进入新加坡境内的国外货物，90%以上会再次转运出口，因此新加坡将自由贸易区设在码头或机场附近，极大地便利了转口贸易，使其港口贸易利益最大化。就整体发展而言，新加坡实质上是一个国际货物转运的枢纽站。

自1965年独立以来，新加坡一直致力于发展外向型经济，探索建设高度开放的自由贸易环境。在每一次全球经济发展变革中的新需求和新空间中，新加坡积极推进基础设施完善、夯实经济发展基础，优化产业发展结构，提升创新资源总量，才逐步由单纯的转口贸易发展到多样的自由贸易，新加坡自贸区的发展为全世界提供了丰富的经验，其当前对自贸区的探索为未来全球自由贸易发展提供了引导。

中国（江苏）自由贸易试验区苏州片区

中国（江苏）自由贸易试验区设立于2019年，其实施范围119.97平方公里，涵盖南京、苏州、连云港三个片区，将重点打造成为开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区。苏州自贸片区位于苏州工业园区内，实施范围60.15平方公里，覆蓋高端制造与国际贸易区、独墅湖科教创新区、阳澄湖半岛旅游度假区、金鸡湖商务区等功能区。

发展基础与功能定位

苏州工业园区是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，连续4年排名国家级经济技术开发区综合考评第一，苏州工业园区为苏州自贸片区提供了四大发展优势：中新合作的拓展、强劲产业的支撑、开放创新的政策、营商环境的优化。借助苏州工业园区良好的基础、完备的条件、成熟的机制，苏州自贸片区将打造成为“一区四高地”，即建设世界一流高科技产业园区，打造全方位开放高地、国际化创新高地、高端化产业高地、现代化治理高地。

1. 全方位开放高地

坚持全球视野、全局站位，推进高起点、全方位对外开放，促进高标准的贸易和投资自由化便利化，深度融入“一带一路”交汇点建设、长三角区域一体化发展，推进新一轮扩大开放，以开放的主动，赢得发展的主动、国际竞争的主动，成为高水平开放先行区。

2. 国际化创新高地

坚持在开放环境下搞自主创新，汇聚全球创新资源要素，积极布局海外创新中心，打造国际化、开放型创新体系，形成开放与创新融合互动、外向型经济与创新型经济相得益彰的发展格局，成为高端人才创业的首选地、国际先进技术创新的策源地，成为创新发展引领区。

3. 高端化产业高地

大力发展新制造、新产业、新经济、新模式，加快先进位造业集群、现代服务业集群“两群融合”，推动新一代信息通讯技术与主导产业、新兴产业全面融合，精心绘制和用好产业图谱，精准实施补链延链强链工程，打造自主可控的现代产业体系，成为高端产业集聚区。

4. 现代化治理高地

聚焦产业发展、科技创新、社会治理等重点领域加快集成创新，聚焦开发区管理体制、开发建设主体上市、国资国企改革等发展瓶颈加快制度创新，聚焦投资贸易、行政服务、法治体系等营商环境加快管理和服务创新，全面推动治理体系和治理能力现代化，成为现代化治理示范区。

围绕“一区四高地”的功能定位，苏州自贸片区在加快转变政府职能、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新、推动创新驱动发展和积极服务国家战略6大任务框架下，着力在贸易便利化、产业创新发展、金融开放创新、跨境投资、知识产权保护、聚集国际化人才等方面开展特色化突破性制度创新，体现中新合作、产业升级、开放创新三大鲜明特色。

苏州自贸片区致力建成投资贸易自由便利、营商环境一流、创新生态优化、高端产业集聚、金融服务完善、监管高效便捷、辐射带动作用突出、发展特色鲜明的高标准高质量自贸区，其改革和创新探索的过程及成果将为中国及世界带来丰富的自贸区建设与发展经验。

中国（上海）自由贸易试验区

中国（上海）自由贸易试验区，简称上海自贸区，是中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区，位于上海浦东，于2013年9月29日正式成立，面积28.78平方公里，涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。该自贸区成立时，以上海外高桥保税区为核心，辅之以上海浦东机场综合保税区和洋山港临港新城，成为中国经济发展的新试验田，实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施，并将大力推动上海市转口、离岸业务的发展。

1.加快政府职能转变

深化行政管理体制改革。加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制。

2.扩大投资领域开放

扩大金融、航运、商贸、文化、社会等服务业开放，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式，探索建立负面清单管理模式，。在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。构筑对外投资服务促进体系，支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。

3.推进贸易方式转变

积极培育贸易新型业态和功能，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势，加快提升我国在全球贸易价值链中的地位，推动贸易转型升级。积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式，提升国际航运服务能级。

4.深化金融开放创新

建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。加快金融制度创新，全面实现贸易投资便利化、实现跨境融资自由化、促进跨境融资便利化。鼓励金融市场产品创新，培育发展再保险市场，增强自贸区的金融服务功能。

5.完善法制制度保障

加快形成符合试验区发展需要的高标准投资和贸易规则体系。针对试点内容，需要停止实施有关行政法规和国务院文件的部分规定的，按规定程序办理。通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度，完善法制保障。

陆家嘴金融片区、金桥开发片区以及张江高科技片区于2015年纳入上海自贸区范围，该自贸区面积扩大至120.72平方千米，应规划与发展需要，该自贸区面积于2019年8月再扩大119.5平方千米。

2017年SCP参与了“上海自由贸易试验区保税区规划”的评估任务，对《中国（上海）自由贸易试验区控制性详细规划》，以及中国（上海）自由贸易试验区的土地利用实施评估，并对中国（上海）自由贸易试验区的规划土地管理制度进行了创新研究。通过对区域发展背景、片区现状、相关规划的深入分析，SCP梳理并总结出各专项实施过程中存在的问题，通过国内外先经验对标，并基于对新加坡自贸区的深入研究，为自贸区今后在控规调整、土地利用、规土管理创新方面提供指导性建议和意见。

在对《中国（上海）自由贸易试验区控制性详细规划》的评估过程中，SCP针对控规中主要的外高桥片区、洋山片区、浦东机场片区进行了详细评估，通过梳理并分析规划目标、土地利用、开放强度、公共设施、空间管制等方面的实施情况，总结控规经验、提出各区未来发展方向与需求，并对控规的完善与优化提出若干建议。

针对上海自由贸易试验区的土地利用，SCP对当前土地经济绩效、土地利用模式进行了评估，并对标新加坡自贸区在土地利用、相关政策方面的经验与优势，对自贸区土地利用的转型与提升提出建议与总结。

中国（海南）自由贸易试验区

中国（海南）自由贸易试验区，简称海南自贸区或海南自贸港，于2018年4月13日正式成立，实施范围为海南岛全岛。海南自贸区将对标国际先进规则，持续深化改革探索，以高水平开放推动高质量发展，加快建立开放型生态型服务型产业体系。海南自贸区将围绕建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，实行更加积极主动的开放战略，加快构建开放型经济新体制，推动形成全面开放新格局，把海南打造成为中国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。

2018年9月《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》出台，海南自贸区将以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导，科学安排海南岛产业布局。按发展需要增设海关特殊监管区域，在海关特殊监管区域开展以投资贸易自由便利化为主要内容的制度创新，主要开展国际投资贸易、保税物流、保税维修等业务。并在三亚选址增设海关监管隔离区域，全球动植物种质资源引进和中转等业务。该总体方案强调了海南自贸区在构建开放型经济新体制、服务业创新发展、政府职能转变、重大风险防控体系和机制建设等主要领域的内容。

2020年6月，《海南自由贸易港建设总体方案》印发，为建设海南自由贸易港指明方向。海南自由贸易港未来将对接国际高水平经贸规则，把制度集成创新摆在重要的位置上，促进生产要素自由便利流动。该总体方案内容可概括为 “6+1+4” 模式。其中， “6” 指六个便利，即贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动；“1” 指一个体系，即构建现代产业体系，特别强调要突出海南的优势和特色，大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，进一步夯实实体经济的基础，增强经济创新力和竞争力；“4” 指四个建设，即加强税收、社会治理、法治、风险防控等四个方面的制度建设。下一步将按照总体方案要求，突出重点环节和关键领域，坚持“管得住”才能“放得开”的原则，把握好分步骤分阶段实施的推进节奏，推动各项政策措施尽快落地见效，实现高质量高标准建设海南自由贸易港。

自贸区已是当前全球经济和产业发展的重要战略之一，自贸区的未来发展存在无限潜能，同时也充满挑战与不确定性，对自贸区的深入研究对区域规划、功能定位、产业特色、经济效益等方面具有关键性的作用。未来，SCP将继续探索、研究自贸区的发展方向，展望未来，提出更独到的见解和更具指导性的建议。