（原创）新加坡的区块链与数字代币监管政策

导言

　　当前，虚拟货币及其依托的区块链技术已经成为继大数据、人工智能后的又一项热门话题。在投资领域、创业领域及金融科技领域，人们对其的讨论声不断。而随着人们对区块链和虚拟货币的关注度越来越高，法律界对其的探讨声渐起。由于中国在政策上虽未否定区块链作为底层应用的发展，但对虚拟货币相关产业以及代币发行都采取严格禁止措施，大部分法学人对于区块链和虚拟货币的探讨更多的着眼于国外市场。本文由此应运而生，笔者主要根据新加坡金融管理局（MAS）官网提供的内容对新加坡关于区块链及数字代币的推广和监管政策进行梳理，梳理内容如下。

• 一. 新加坡对于区块链技术的推广和监管

　　 “中央银行数字货币、代币化和分布式账本技术是未来金融系统的关键推动力。”——埃森哲高管兼全球区块链主管大卫·崔特（David Treat）

　　根据新加坡金融管理局（MAS）在其官网中作出的定义：区块链（Blockchain）即分布式账本技术（Distributed Ledger Technology）是一种去中心化的数据库。所谓的“去中心化”是指以区块链技术为基础的金融活动不需要中间方来处理、验证或认证交易。

　　区块链技术在金融领域存在多种用途：在跨境付款中，客户基于区块链技术可以仅花费很一小部分时间和成本进行跨货币支付，也可以通过区块链技术访问偏远地区的未开户银行。在清算和结算过程中，区块链技术的使用将大大提高其效率。同时，区块链可以为用户提供可信赖的信息源，用户可以通过区块链技术轻易地查询各个行业的信息数据、识别交易方身份、追踪供应链条中产品的所有权。另外，合同条款和义务可以直接编程到区块链中，使合同双方可以最大程度的遵守各自的义务。

　　区块链技术的首次广泛运用是在比特币中，它的去中心化性质使他可以抵抗任何个人和集体的审查和操纵，因恰恰迎合了美国公民对于政府及财团的防范心理，而变得受人青睐。其后，区块链技术在以太坊的智能合约中得以运用，使得合同双方忠实的按照预先制定的协议进行自我执行而无须可信任第三方作为担保成为可能。现在，区块链技术被用于越来越多的商务流程以满足企业对自身绩效、延展性、隐私性和终结性的要求。

　　（一）乌敏岛项目（Project Ubin）

　　2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）宣布与新加坡银行协会联合发起乌敏岛项目，研究使用分布式账本技术（DLT）在支付、证券清算和结算等领域应用，推动银行间支付和国际支付。该项目旨在帮助MAS和新加坡银行业更好地了解区块链技术并通过实际试验探索其潜在利益。从长远发展来看，MAS的最终目的是发展出一套更高效易用的基于央行发行电子货币的金融系统以取代现有系统。该项目共有五个阶段，分别是：

　　阶段一：数字化的新加坡元

　　2016年11月16日，新加坡金融管理局（MAS）与一家名为R3的区块链技术公司及一个由美国美林银行、瑞士信贷、新加坡星展银行、香港上海汇丰银行有限公司以及摩根大通等金融机构组成的金融财团共同对“使用央行数字货币（SGD的代币化版本）进行银行间支付”进行探索。该阶段于2017年3月9日结束，并由德勤就该阶段制作报告（Project Ubin: SGD on Distributed Ledger）。在该阶段，MAS及其合作者成功的将区块链技术与MAS的MEPS+系统（实施全额结算系统）整合同步以实现银行间的支付。

　　阶段二：对于实施全额结算系统（Real Time Gross Settlement, RTGS）的重新构想。

　　阶段二主要由埃森哲公司进行管理和开发，通过测试流动性节约机制（Liquidity Saving Mechanism, LSM）来评估区块链技术对实施全额结算系统的潜在性影响。该阶段旨在探索区块链技术是否可被用于实施全额结算系统。2017年10月15日，新加坡金融管理局（MAS）和新加坡银行协会（ABS）宣布，他们所领导的财团成功的开发了三种不同模式的软件原型（Corda、Hyperledger Fabric和 Quorum），用于通过流动性储蓄机制（LSMs）进行的分散的银行间支付和结算。

　　关于该阶段的报告《Project Ubin Phase 2 Report: Re-imagining RTGS》也于2017年11月14日发布。通过该报告，MAS宣布乌敏岛项目第二阶段的预期目标顺利完成，且该阶段研究表明所有三种模式都可以在不损害交易隐私的情况下对资金进行转移、对交易进行重新排序或者以化整为零的方式“打破僵局”。该报告还指出，尽管通过区块链人们不再需要可信赖的中间运营商，但中央银行或监管机构在支付网络基础设施中仍扮演着重要的角色。

　　阶段三：将DTL技术运用在“付款交割” （Delivery Versus Payment， DVP）

　　2018年8月24日，新加坡金融管理局（MAS）宣布其将与新加坡交易所（SGX）进行合作，尝试跨越不同区块链平台对代币化资产进行结算。这将使金融机构和企业投资者能够对代币化的数字货币和证券资产同时进行交易和最终结算，以达到通过区块链技术提高固定收益证券交易和结算周期的效率并降低风险的目的。

　　2018年11月11日，MAS宣布DVP项目顺利结束，并公布了该阶段的相关报告《Delivery Versus Payment on DLT》。MAS表示，新完成的付款交割系统利用智能合同简化交易后流程，缩短结算周期。通过该阶段的研究，其还确定了五个将会继续关注和开发的方向，即规则手册的整合、结算周期的缩短、仲裁设计、安全性和隐私性的增强以及对市场结构和流动性的影响。

　　阶段四：跨境结算的同步交收（Payment versus Payment ，PvP）

　　2018年11月15日，加拿大央行、英国央行和新加坡金融管理局（MAS）联合发布了一份报告（Cross-border interbank payments and settlements: Emerging opportunities for digital transformation），该报告评估了可增强跨境支付和结算的替代模式。同时，在该报告MAS审查了跨境支付和结算系统现有的问题，并探讨了可以为用户优化速度、降低成本和增加透明度的替代模型。随后，MAS和加拿大央行将各自的实验性国内支付网络（即新加坡的乌敏岛项目和加拿大的Jasper项目）连接起来并于2019年5月2日前成功的进行了首次跨境和跨货币的支付实验。其后，两家机构联合发表了一份报告（Design Paper: Enabling Cross-Border High Value Transfer using DLT），对跨境结算系统提出了不同的设计方案。

　　阶段五：促进广泛的生态系统协作

　　2019年11月11日，新加坡金融管理局（MAS）宣布成功开发了以区块链技术为基础的多货币支付系统雏形，该系统可以使支付在同一网络上以不同货币进行。该网络目前正在进行行业测试以确定其与商用区块链应用程序的结合能力。与此同时，乌敏岛项目也试图通过这一阶段来探索以区块链技术为基础的支付网络在未来的商业领域的可行性及价值。该阶段的报告及具体详情预计将于2020年初在MAS官网公布。

　　（二）跨境金融：全球贸易联通网络 (Global Trade Connectivity Network)

　　2017年11月15日，新加坡金融管理局（MAS）和香港金融管理局（HKMA）签署了一份谅解备忘录，约定双方联合开发全球贸易联通网络（GTCN）。该全球贸易联通网络以区块链技术为基础，旨在实现两个城市之间(新加坡—香港)乃至全球的贸易及贸易融资的跨境数字化无缝传输，使跨境贸易和融资更便宜、更安全、更高效。

　　全球贸易联通网络(GTCN)的优势在于其可以通过区块链的中央账本识别虚假发票问题，促进跨境贸易和贸易融资过程中的端对端的数字化，并且GTCN允许不同行业计划间交互操作，同时利用区块链的固有属性，在贸易和贸易融资平台上建立信任

　　（三）Endor项目

　　中小企业是一国经济和社会发展的重要组成部分，其所雇佣的劳动力占全球就业人数的很大比例，并为国民收入做出了重大贡献。然而，中小企业无时无刻的不在面临融资和资金流动性的考验使他们的成长往往受到抑制。而如首次公开发行（IPO）等的投资退出机制因其对成本和资格有极高的要求而只可适用于较大的中小企业。对于绝大多数的中小型企业来说，既没有现成的私人证券市场为其服务，其也没有办法为投资者提供价格发现和资本回收的途径。

　　因为上述原因，Endor项目被提出。Endor项目旨在以一种集中、透明和有效的方式实现私营企业证券的二级交易，使私营企业能够部分上市和交易，通过“轻触式”上市规则创造出一种更具成本效益和灵活性的退出渠道。进行部分上市的中小企业会留出一部分（10％-30％）的股票进行估值，转换和列为“私人证券”。交易所提供种种公告板式的“订单簿”以供私人证券股东相互交易。随后，买方将资金转移到第三方托管机构进行结算，私有证券的注册机构由持牌实体担任。投资者只能是“合格投资者[1]”（Accredited Investors， AIs），他们可以直接注册并访问交易所，而无需经纪人或其他中介机构。一旦公司进行强制披露，其流动性就会增加，而在该项目中对中小企业的披露程度的要求要远远低于对上市公司的要求。

　　根据全球私人资本平台CapBridge和以太坊区块链技术工作室Consensys 在2019年3月发布的报告《Project Endor: Blockchain-based Securities Exchange》, Endor项目作为区块链概念证明（PoC）的一部分，已经进行了用户测试，并对关键用户的反馈和意见建议进行了整合，确定了需要改进的地方。同时，Endor项目还进行了网络测试，以确定公共网络中存在的网络阻塞和垃圾电邮对该项目的影响。随后，通过一系列的测试，测试者们确定该平台在公共以太坊网络上的容量和吞吐量足以满足早期预期的交易频率。

　　（四）新加坡对于区块链的监管政策

　　自2013年以来，新加坡对于区块链的监管政策一直以鼓励创新为主。具体来说，主要分为以下四方面内容：

　　其一，新加坡政府引入沙盒监管（sandbox）这种较为柔性的监管模式供区块链公司在其中开展实验和应用研究。巴赛尔银行委员会将“监管沙盒”界定为一种受控制的测试环境，常常借助于监管机构的自由裁量权实现监管容忍和监管放松。简单来说，监管沙盒就是一个小范围的先行先试机制。从企业的角度来看，监管沙盒的优点在于：只要是在沙盒中注册的金融科技公司，在事先报备的情况下即可从事与目前法规有所冲突的业务，即使官方随后终止相关业务，公司也不会因此而被追究法律责任。另外，监管沙盒可以为企业发现和克服潜在业务与技术挑战提供充足的时间，为其面向市场做好准备。

　　2016年，MAS首次推出监管沙盒计划。2018年11月，MAS提出“金融科技快捷沙盒监管机制”（Sandbox Express）作为2016年沙盒计划的补充，并在2018年11月14日至12月13日进行了公众意见征询。2019年8月7日，MAS宣布推出此项“ 金融科技快捷沙盒监管机制”。目前，“金融科技快捷沙盒监管机制”的服务对象仅为市场风险较低、业务模式较为简洁的金融科技活动，包括保险经纪服务机构、公认的市场运营商以及汇款业务机构。Sandbox Express的亮点在于符合条件的申请人在向MAS申请后的21天内就能进入监管沙盒的预定义环境中开始进行市场测试，而不用花费更长的时间在现有的监管沙盒下定制他们的沙盒。同时，获准进入监管沙盒的机构需要遵守预设的监管豁免条件、信息披露要求，并定期向MAS进行进度报告。

　　其二，缩短区块链专利申请的时间。2018年4月新加坡知识产权局（Intellectual Property Office of Singapore, IPOS）宣布了一项旨在加快金融科技相关应用（如区块链支付）的专利授予流程的举措。根据该机构的一份声明（Launch of FinTech Fast Track Initiative: An Accelerated File-to-Grant Service for Financial Technology Patent Applications），这个名为“金融科技快速追踪”（FinTech Fast Track）的举措力图能将专利授予进程从两年缩短至六个月。

　　其三，降低区块链交易所准入门槛。2018年5月，新加坡金融管理局（MAS）发布的咨询报告指出，当前单层的“市场认可运作者”（RMO）监管框架已经无法满足新兴技术驱动的新型商业模式带来的需求（其中包括由区块链技术驱动的交易）。为了解决这一问题，MAS建议推出一种三层结构的监管框架以降低小规模交易平台的市场准入门槛，其中第三层结构尤其适用于规模远远小于大型交易所的市场运作者，并且允许他们在受监管的环境中部署区块链技术。

• 二. 新加坡关于数字代币的监管政策

　　2017年8月1日，MAS发布了一份关于《新加坡提供数字代币的监管立场》的声明。从该声明中可知，新加坡金融管理局（MAS）对数字代币和虚拟货币在定义上是有所区分的，数字代币即Digital Token，而虚拟货币是Virtual Currency。MAS认为数字代币是一种加密保护的证明，代表着代币持有人获得利益或行使具体事项的权利，而虚拟货币是数字代币的一种特定形式。数字代币的范围要远远大于虚拟货币，其不仅可以充当虚拟货币用作交换媒介、帐户单位或价值存储，还可以最为代币发行方资产上的所有权或证券利益或卖方所拥有的债务。数字代币可以通过ICO或其他投资模式发行。通过ICO发行的数字代币由发行方卖给消费者来换取可广泛流通的虚拟货币（如比特币或以太币）或法币。

　　同时，该声明指出：与大多数司法管辖区相似，因虚拟货币不被认为是法定货币或证券，新加坡不监管虚拟货币本身。但是，如上所述，数字代币的功能已经超越了虚拟货币的范畴，因此数字代币由其所表现出的不同的功能而受不同的法律监管。比如，如果数字代币属于《证券期货法》（SFA）中证券的定义，则除非获得豁免，否则此代币的发行人必须在提供此类代币之前向MAS提交招股说明书并进行注册。除非获得豁免，否则此代币的发行者或中介机构还应遵守《证券期货法》（SFA）、《财务顾问法》（FAA）（第110章）的许可要求，以及《反洗钱》和《打击恐怖融资法》（TSOFA）的适用要求。此外，根据SFA，促进此类代币二次交易的平台也必须分别由MAS批准为受认可的交易所或受认可的市场运营商。

　　另外，虽然新加坡并未正式的对数字代币制定正式的法律，但新加坡金融管理局（MAS）仍通过公布政府监管立场、公开虚拟货币发行指引、提出相关风险警告、以模拟的相关案例对不同类型代币分类监管指引，以及发布指导性文件等方式有效地发挥着监管的职能。

　　新加坡金融管理局（MAS）按代币的功能把数字代币分成三大类型：类似比特币的支付型虚拟代币(Payment Token or Virtual Currency)、实用型数字代币(Utility Token)、证券型数字代币(Securities Token)，以便执行分类监管。

　　(1)支付型虚拟代币

　　2019年1月30日，新加坡国会通过了《支付服务法案》（Payment Service Act）。新加坡金管局通过案例的方式列举了将数字代币认定为支付代币的情况，并要求一旦代币具备支付功能，则任何提供支付大笔交易服务的公司必须依据《支付服务法案》申请牌照。

　　2019年11月20日，新加坡发布了一份咨询文件[2]，建议允许支付代币衍生品（Payment token derivative）在获准的交易所[3]进行交易，并根据《证券与期货法》（the Securities and Futures Act）对交易活动进行监督。

　　金管局表示，对冲基金和资产管理公司等国际机构投资者对以比特币和以太币等支付代币充满兴趣，但与此同时他们希望这种产品是受到监管的，这样可以减轻他们对于虚假交易、囤积居奇以及操纵市场等风险的担忧。而金管局的此项提议将允许新加坡已获批准的交易所满足投资者关于管理其代币支付敞口的需求，同时将交易至于监管之下。

　　然而，金管局表示代币及其衍生品并不适合大多数散户投资者，因为这些只有很少或者根本没有内在价值的代币很难估价而且价格波动极大。金管局建议散户投资者在交易代币及其衍生品时需要格外谨慎，否则他们会失去投入的全部资金甚至更多。同时，金管局表示其会要求获准的交易所和中介机构在向投资者提供信息材料时要包含针对支付代币衍生品的风险警告。并且，要求散户投资者缴纳额外的保证金，以在杠杆支付代币衍生品的交易中引入更多摩擦，并部分减轻损失的风险。

　　(2)实用型虚拟代币

　　从性质上来讲，实用型虚拟代币必须具有使用价值，且不能够有分红或者证券属性，也不具有支付功能。在对于实用型虚拟代币的判断上，新加坡金管局采用排除法的形式，主要先判断其是否为证券型或支付型，若都不是，则将其定性为实用型。由于它可以用来换取发行主体创新开发的某些产品(包括利用区块链技术)或服务的使用权，新加坡金管局目前给予它较大的创新空间，以观察其改善金融服务和实体经济的作用。实用型虚拟代币的发行无需受新加坡金管局的监管，但是其发行也需满足新加坡关于反洗钱、反恐怖主义融资的规定。

　　(3)证券型虚拟代币

　　新加坡金管局明没有明确定义证券型虚拟代币的概念，仅说明其具有《证券期货法》（SFA）所规定的资本市场标的[4]的特征。当虚拟代币为证券型虚拟代币时，发行人只有在符合《证券期货法》第十三章规定的条件下，才可以发行数字代币用于融资，这其中包括此类发行必须按照SFA的要求编制或附有招股说明书，并在新加坡金管局进行登记，除非其符合豁免的情况。若没有按照上述要求即进行ICO，相关ICO项目会被叫停。

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注释：

[1] 合格投资者是指有着丰富投资经验并能够自负盈亏的专业人事，主要包括发行人关系人、财富净值100万美元以上或近两年收入超过20万美元的个人、资产超过500万美元的机构投资者。

[2] 《Consultation Paper on Proposed Regulatory Approach for Derivaties Contracts on Payment Tokens》

[3] 目前新加坡有四家获批的交易所:亚太交易所(Asia Pacific Exchange Pte. Ltd.)、新加坡ICE期货交易所(ICE Futures Singapore Pte. Ltd.)、新加坡交易所衍生品交易有限公司(Singapore Exchange Derivatives Trading Limited)和新加坡交易所证券交易有限公司(Singapore Exchange Securities Trading Limited)。

[4] 这些资本市场标的包括证券、商业信托中的某一单位、任何以证券为基础的衍生品合同、期货、期权合约、外汇合约、外汇期权或杠杆等。