新加坡组屋——不只是基础设施 也关乎社会平等

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作者： 杨浚鑫 , 林慧敏

组屋是个永不过时的民生课题，任何会影响组屋价格的政策，都容易触动敏感神经。尽管如此，新加坡内阁最年轻部长李智陞（45岁）却在掌管国家发展部不到半年后，于去年11月启动有关黄金地段组屋的公众咨询活动，直面这个棘手的课题。

上个月才宣布黄金地段组屋（Prime Location Public Housing，简称PLH）模式，紧接着又将检讨不时引起争议的种族比例政策，李智陞似乎不打算放慢脚步。他近日接受《联合早报》专访，谈他对于公共住屋政策的理念和未来的计划。

“公共住屋不纯粹是规划基础设施（infrastructure play），它关乎社会平等。”

不论谈的是在黄金地段建造组屋，或改进种族比例政策，国家发展部长李智陞谈起住屋政策，始终离不开“社会”。在一个多小时的访问中，至少19次提到“social”（社会）一词。

李智陞在去年全国大选后掌管国家发展部，但他其实从2013年起已出任该部门政务部长，连他自己都笑说在部里的时间“比很多人都要久，包括常任秘书”。

不仅如此，他也是近几任国家发展部长中，唯一掌管过社会及家庭发展部的，目前他仍主管社会服务整合事务。

或许因为他的治理经验，也或许因为本地社会近几年对不平等现象的愈加关注，李智陞口中的组屋，不只是为国人提供栖身之所，也扮演着维护社会流动性，避免阶级分界固化的角色。

例如，在谈论黄金地段组屋模式时，他多次强调必须对政策所要达到的社会目标，保持清醒和全神贯注（clear minded focus）。

“我们不想像其他城市一样，不平等现象因人们居住的地方而扩大和加剧，发达国家和发展中国家都是如此。我认为那会是不健康的。”

因此，尽管明白任何一个模式都无法做到人人满意，且昂贵的土地成本须由在任政府买单，以致得更谨慎平衡开支，但政府仍坚持推行这项政策。

不论已婚还是单身 重点是帮有“照顾负担”者

近年来，放宽单身人士购屋限制的呼声也越来越大，尤其是在黄金地段组屋模式出炉后，不少人质疑我国组屋政策是否过于提倡传统家庭，即已婚夫妇，而忽略了单身者。

对此，李智陞回答时不谈鼓励人们组织家庭或生育，仍从“社会”出发，强调政府不以已婚或单身来区分购屋者，而是根据家庭的“照顾负担”（care burden）给予他们必要的援助。

“较大的家庭更有可能需要更多的支持，例如三代同堂家庭，不仅获得住屋方面的援助，也在看护、学前教育、奖学金和助学金等方面得到帮助。因为他们的负担较大。”

同理，一些单身人士为照顾年迈父母，放弃组织自己的家庭。他们若与父母同住，也享有和已婚者一样的购屋权利。

李智陞说，建屋发展局2018年也加强了近居购屋津贴。单身者若购买距离父母住家四公里内的转售组屋，将能获1万元津贴。在这之前，单身者只有在购屋和父母同住时才能享有这个津贴。

他强调：“我们要继续支持那些有更多义务、有家庭的人。我们一直采取亲家庭政策，支持想要组织家庭、生儿育女，以及就近照顾父母或与父母同住的人。”

尽管如此，李智陞理解世事难料，有越来越多人因各种原因成为全职看护者或保持单身。他说：“我们会不断做出调整，尽可能满足不同群体的需求。

这份对于人生无常的洞察，也贯彻在租赁组屋政策上。李智陞说：“有些人曾经非常富裕，但生活陷入困境，如今住在租赁组屋里。这就是生命的轮回（circle of life），时运的起起落落。”

长处与技能也是社区资产 人们可用它来互相扶持

为进一步促进社会融合，建屋局近年在一些预购组屋项目中，试行将租赁和销售单位融入同一栋组屋，首个项目Marsiling View在2018年落成。黄金地段组屋模式下首个预购组屋项目本星期三在梧槽推出，也将租赁单位分布在组屋不同楼层，让人难以区分租赁和销售单位。

李智陞说，虽同住一栋楼，也不意味着总是销售单位的住户，单向地帮助租赁单位的住户。

他从“资产为本的社区发展模式”（Asset-Based Community Development）出发，强调资产在这里指的不是房产，而是人们的长处和技能。“我可能没钱，但我有一定的技能。作为一个社区，我们能如何善用集体资产更好地相互支持，尤其是帮助处于弱势的人。”

租赁和销售单位同在一座 有助增加互动消除偏见

将租赁和销售单位融入同一座组屋后，一些屋主反映了他们和租赁组屋住户做邻居的顾虑。对此，李智陞说，政府正是要通过这一举措，确保住在不同房型的居民彼此互动，去除一些公众对租赁组屋住户的刻板印象与偏见。

坐落在惹兰勿刹地铁站旁的黄金地段预购组屋项目River Peaks I & II，不仅在其中一座组屋中融入两房式租赁单位，单位也分布在不同楼层，让人难以分辨租赁和销售单位。

梧槽River Peaks I & II项目的底层也将设有超市、邻里商店、乐龄护理中心、儿童托管中心等。（建屋局构想图）

任何房型包括私宅 邻居间都可能有争端

这并不是建屋局首次做出这项尝试。兀兰Marsiling Greenview和武吉巴督West Plain预购组屋项目都已结合租赁和销售单位，但早前有媒体报道，入住Marsiling Greenview的屋主反映，由于噪音或邻居之间争吵等状况，不时有警察上门“关心”租赁单位。

李智陞受访时说：“对于这样的担忧，我不想贸然否定它们，但我们也不应该因此形成刻板印象。”

他指出，邻里纠纷不仅发生在租赁组屋，住在各类房型的居民，包括五房式、公寓或有地私宅，都可能因种种原因出现争端。“这就是高密度生活的现实，相较于社区凝聚力，人们更重视自己的权利和隐私。”

李智陞说，将租赁和销售单位融入同一座组屋，有助减轻人们对租赁单位住户的负面标签（stigma）、打破刻板印象，让不同群体学习如何和谐相处。

要确保中低收入家庭 也可负担市中心生活开销

“就像你遇到不同的人时，最初总会有顾虑，这也许是因为你听闻或想象的已超出现实。如果你和住在租赁组屋的人多互动，我认为这些成见都会消失。他们是普通、勤奋的新加坡人，只不过比大多数人面对更多的挑战。”

River Peaks I & II项目除了在单位设计上更加包容，设施方面，除了周边现有的咖啡店、杂货店，也将增设超市、邻里商店、乐龄护理中心、儿童托管中心等，确保中低收入家庭也可负担得起居住在市中心的日常生活开销。

李智陞说，组屋内的店面都会由建屋局出租，因此将探讨是否能多做努力，以确保各种服务如学前教育中心等，都有居民负担得起的选项。

River Peaks I & II也注入大量的绿色和社区空间，鼓励邻居之间彼此交流。位于六楼的居民花园设有各种促进活跃生活的设施，如游乐场、运动设备、社区花园等。这一层楼也设有天桥衔接，让居民能自由走动，多加互动。

与其他组屋项目不同，考虑到土地的局限，River Peaks I & II采用直立的格局，将多层停车场等公共和商业设施安排在组屋的一到五层楼之间。

至于日后是否还会建造一整栋的租赁组屋，李智陞强调，有必要在追求理想的同时保持务实。

他说，考虑到土地的局限，以及当局须推出各类屋型以满足不同需求，我国不太可能将所有租赁单位融入预购组屋项目，因此不排除日后继续建造整栋租赁组屋的可能。

约180未婚单亲家长 获准申购预购组屋

去年至今年6月间，我国有约180名未婚单亲家长获建屋局批准，可申购预购组屋，满足他们的住屋需求。

李智陞受访时透露，在这约180名未婚单亲家长中，三分之二已成功抽签申购预购单位，其中半数已选定单位，另半数则是和建屋局预约时间选购单位或决定不购买。

三分之一的未婚单亲家长虽获当局批准，但未提交申请。

建屋局也在同一期间协助约50名35岁以下的未婚单亲家长购买转售组屋，豁免年龄限制。

目前，年满35岁的未婚单亲家长可申购非成熟区的三房式预购组屋或购买任何转售组屋。21岁及以上的未婚单亲家长若有住房需求，政府也会依照个别情况灵活处理。

与此同时，建屋局今年3月宣布，将在单身者联合住房计划下试行新模式，让单身者无须事先找到人合租，也能单独申请租赁组屋。

李智陞受访时说，这类由社会服务机构从中协调的租赁组屋，将根据单身者的性格、工作时间、习惯等为他们配对。面试过程中，两人如果合得来则住在一起，合不来也没关系，可以一人先入住，善用空间，再慢慢等待个性脾气相符的室友。

他说，当局已展开招标，物色合适、有相关经验的社会服务机构来负责这项计划。计划将在武吉巴督、勿洛和万国的三个地段试行。

明年三大工作重点

■ 可持续性城市　

■ 稳定组屋供应　

■ 建筑业转型

人们如今更倾向独居或组织小家庭，使得住屋需求上升。但与此同时，全球气候危机也攸关我国生存，不容忽视。国家发展部长李智陞说，我国必须继续兴建组屋，不能突然停下来，但将转向更可持续的建造方式。

确保建材与维修可持续 实现“大自然中城市”

他在专访中谈及明年的三大工作重点时表示，其中一个重点是确保我国的发展是可持续的，这样才能实现“大自然中的城市”（City in Nature）愿景。

李智陞指出，尽管我国整体生育率低，但有越来越多单身人士不想和父母同住，也有年轻人想在外头租房体验独立生活。小家庭也越来越普遍，人们想要有自己的空间，因此不再选择三代同堂，而是只有一代或两代人住在一起。

这意味着我国不能停止发展，建屋局已宣布，明年将推出超过1万7000个预购组屋单位。李智陞说，我国要做的是采用更可持续的建造方式，不仅仅是减少施工时的碳排放和材料浪费，也要选用更绿色和可持续的建材。

他强调，推动设施管理业的发展也是重要一环，否则即便兴建了绿色建筑，建筑没有得到良好的维护，也同样将造成水电等资源的浪费。

保护绿色空间方面，李智陞说，我国的做法是以科学和生态分析等为依据，了解哪些地方真正需要保留，哪些地方可用于发展以满足人们的需求。

市区重建局今年7月启动10年一次的长期规划检讨，通过为期一年的公众咨询，为我国未来50年及更长远的发展征求点子。媒体早前报道，参与公众中，不少人认为，我国须平衡经济发展与环境保护，以可持续发展的价值观引导城市规划。

“我们将在明年继续与新加坡人进行对话和讨论。”

确保建筑业人手充足 上下游实现端到端转型

其他两大重点是稳定公共住屋计划和加速建筑业的转型。

李智陞说，对于预购组屋项目因疫情延误，新加坡人一向都非常谅解。但当局清楚，这打乱了许多人的人生计划，因此将努力稳定现有项目，确保建筑领域获得完成这些项目所需的人力。

至于建筑业的转型，他呼吁发展商发挥更大的作用，积极协助推动。“只要他们设定了标准和期望，他们的顾问、承包商、分包商、供应商等就会追随。”

建筑环境业的增长与转型计划据早前宣布将在今年下半年推出。李智陞说，当局仍在敲定最后的细节。在计划下，发展商、顾问和建筑商可组成联盟，在生产力、数码化和协调力方面，共同实现端到端（end-to-end）的转型。

记者也请李智陞为他过去一年多的表现打分，但他微笑地婉拒。

“我还是让人民来评价。我不敢贸然地这么做，因为我认为这是自以为是的（presumptuous）。我的观点只是我的观点。说到底得看结果，例如，我认为的适度成功，可能在其他人看来并非如此。”

探讨所有可能性 种族比例政策检讨结果快公布

政府无意废除种族比例政策，但将检讨如何改进，至今收到的建议，包括以津贴弥补受政策不利影响的屋主，或允许他们直接将组屋卖回给建屋局。国家发展部长李智陞说，当局正在研究各种可能性，并会在不久后公布详情。

实施逾30年的种族比例政策（Ethnic Integration Policy，简称EIP），今年中因种族课题升温而再次引起争议。李智陞在7月和10月分别在国会会议和建屋局颁奖礼上，承认这项政策对一些组屋屋主而言存在痛点，当局正着手磨平这些棱角。

他受访时说，少数种族感受到的棱角，很大部分与转售相关。“种族比例已达顶限的市镇和邻区不少，这反映我们在维系多元社会方面持续面对的压力。”

种族比例政策对于我国这个多元社会来说仍有必要，但对一些组屋屋主而言则存在痛点。（档案照片）

有华族买家质问 单位空置为何不能购买

本地近三分之一的组屋和14%的邻里，有一个或以上的种族比例达到顶限。一些人因此觉得EIP对他们产生不利影响，如组屋单位需要更久才能脱售、更难脱售、转售价格可能较低等。住在某些地区的华族也受影响。

除此之外，李智陞观察到，EIP的另一个棱角是，在推出地点优越的预购组屋项目时，华族往往很快就达到种族比例顶限，但保留给少数种族的单位却乏人问津。

“华族买家因此感到困扰，想说明明还有空置的单位，为什么不能购买。原因是，华族比例已满，应让少数种族按比例获得组屋。但有些时候，这些单位一直未售出。多数种族自然会想，‘我为什么不能住在这里？我的父母在这里、我的家人在这里、我须要住在工作场所附近’等等。”

为了解决这些痛点，当局一直进行调整，视个案情况、在屋主提出足以令人信服的理由时，解除种族比例限制。据早前报道，与EIP相关的上诉申请，成功率已从2018年的14%增至去年的21%。

维护族群关系要从上游着手 EIP政策获朝野支持

李智陞说，尽管当局不会开展像黄金地段组屋这样的大型公众咨询活动，但至今已收到许多有关EIP的意见，如提供津贴弥补以低于市价出售单位的屋主，或由建屋局以市价收回难以脱售的组屋。

李智陞强调，EIP对于我国这个多元社会仍是重要的政策，并且获得朝野支持。他指的是工人党在今年7月的国会会议上改变多年立场，不再坚持废除EIP。“我想他们如今明白，基于我国的历史与痛苦经历，EIP是必要的。”

李智陞说，维护族群间的和谐关系，若不从上游着手，一旦破坏，将更难修复。“这类问题是慢慢产生的，不会一夜之间发生。如果你允许人们根据种族、宗教或社会经济阶层彼此隔离，那么人际网络和互动圈会越来越小、越来越单一，这不利于一个真正多元的社会。”

以百分比回收津贴 有助抵消组屋转售暴利

黄金地段预购组屋的津贴回收率采用百分比而不是固定值，可确保即使组屋日后大幅升值，屋主也不会从中取得暴利。国家发展部长李智陞表示，当局将尽力确保不同项目的津贴回收率维持稳定，给予潜在买家更大的确定性。

日前推出的梧槽River Peaks I & II项目，是首个实行黄金地段组屋模式（简称PLH）的预购组屋项目。买家日后转售时，须将转售价或估价的6%归还建屋发展局，视何者为高。

尽管一些分析师认为6%的津贴回收率太低，无法有效避免“彩票效应”，但李智陞在专访中解释，当局是根据所提供的额外津贴占PLH组屋市值的比例，来大致计算津贴回收率，这个做法是公平的。由于PLH组屋市价非常高，预购组屋售价已涵盖额外津贴，好让更多买家能负担得起。

建屋局黄金地段组屋模式下的首个项目——梧槽River Peaks I & II坐落在惹兰勿刹地铁站旁。（建屋局构想图）

若以固定值收回津贴 屋价飞涨时将失去意义

考虑到建造所需的时间和10年的最低居住年限，第一批PLH单位将在约15年后才能转售，但这也引发津贴回收率能否跟得上屋价增幅的疑虑。对此，李智陞说，津贴回收率采用百分比，而不是固定值，正是为了避免这个问题。

他说：“如果它是个固定数字，你会担心它会否随着时间而丧失意义，假设组屋市价飞涨。不过我们按百分比来回收，如果市价下跌，津贴回收率也会跌，市价保持平稳，它也保持平稳，市价上升，它会跟着增加。”

尽管PLH组屋的市价多少存在差距，意味着一些项目获得的额外津贴和相应的津贴回收率将会比较高，但李智陞强调，当局会努力使尽可能多的项目的津贴回收率维持稳定。

至于不同项目津贴回收率的差距会否限制在一定范围，李智陞说，不会人为设限，但考虑到津贴回收率与额外津贴挂钩，如果某个黄金地段须投入高额津贴才能负担得起，当局就得考虑在那里兴建组屋，是否善用了纳税人的钱。

黄金地段组屋价格 无论怎么管控都难皆大欢喜

黄金地段组屋模式上个月出炉后引发热议，尤其是当局制定的严格申购条件。对此，李智陞强调，以任何模式管控黄金地段组屋屋价，都不可能皆大欢喜。

黄金地段建组屋 是为防止社会分化

李智陞是在可俯瞰市中心的国家发展部大厦顶楼接受专访。他说：“如果你打开百叶窗，望出窗外，就会看到新加坡一些黄金地段有着旧组屋。这些组屋是在不同时候、不同年代建造的，当时社会分化没有那么显著。”

时移世易，如今在黄金地段兴建组屋，是为了抵御可能造成分化的强大力量。“在许多城市，这些力量不可避免地导致人们居住的房屋，按他们的社会经济地位而分化。”

为制定黄金地段组屋模式，国家发展部和建屋发展局听取了逾7500名国人的看法和建议。李智陞说：“国人有着各种截然不同的观点，这一边，有些人希望我们建造黄金地段组屋，且规定只能卖回给建屋局，另一边，也有一些人希望我们完全不要建……所以我们清楚知道，不论想出什么办法，都不可能让所有人满意。”

尽管如此，李智陞认为，政府有责任在广泛咨询、参照数据，以及参考各种点子后，做出最后决定。

虽然申购条件严格，但李智陞强调，它并不将所有单身人士排除在外，也不将所有已婚人士包括在内。例如，单身人士能跟父母一起购买，而已婚夫妇一旦总家庭收入超过1万4000元，就不能购买。

“在我们推出的预购组屋项目中，黄金地段组屋永远不会占大多数，我们也需要一些时间来累积单位数量和操作这个社会住屋政策的经验。在这期间，就让我们保持现状，确保这个模式先为较大的家庭提供住屋。”