张栋孙博：我国“以房养老”现状、挑战与发展趋势之四——国外现状与启示

编者按

作为一种补充养老方式，“以房养老”早在十余年前在中国就受到了广泛关注，民营机构、政府机构、银行、以及保险等部门和行业均开展了一系列的实践和探索。但总体来看，由于传统观念和一系列顾虑因素存在，社会公众需求空间受到了极大限制，同时在系列风险的制约下，金融机构供给能力和意愿也稍显不足。从国外经验来看，公众的支持和认同、政府的参与和法律保障、成熟的产业形态、多样化的产品设计等都是其以房养老业务发展的重要保障，值得我们借鉴和完善。基于此，《中国养老金融发展报告(2017)》对我国的“以房养老”问题进行了研究，并形成了“我国‘以房养老’现状、挑战与发展趋势”的课题成果。本课题分为六部分：以房养老概述；中国“以房养老”政策回顾与实践盘点；中国“以房养老”面临的问题与挑战；国外“以房养老”的发展现状与启示；中国“以房养老”未来发展趋势展望；中国“以房养老”发展的思考与建议。

（一）美国“以房养老”探索及发展经验

‌‌“以房养老”理念最早起源于荷兰，真正意义上“以房养老”的推出则应属20世纪80年代的美国，随后英国、新加坡和日本等发达国家也纷纷进行了‌‌“以房养老”的探索。发达国家通过“以房养老”的理论和实践探索积累了许多较为成熟的经验，也产生了一些教训。分析国外‌‌“以房养老”发展的经验教训，对于我国‌‌“以房养老”试点的落地和进一步探索具有重要意义。

作为世界上 “以房养老”制度运作最为成熟的国家，美国 “以房养老”模式产生于20世纪80年代，当时美国社会拥有一大批“房子富人、现金穷人”现象，美国政府意识到如果将这些体量庞大的不动产和养老有效结合，将可以大幅度分散社会养老压力。美国政府在推出 “以房养老”业务之前，已经完成了大量的前期工作。首先，成立了国家房屋价值转换中心（NCHEC），专门负责对“以房养老”的宣传，提供了广泛的群体基础；其次，美国政府有颁布《国家住房法案》，以法律条文的形式对“以房养老”的运作做了具体而详细的规定，提供了法律保障。

美国的‌‌“以房养老”业务探索主要是住房反向抵押贷款。具体而言，美国住房反向抵押贷款的对象主要是62岁及以上的老年人，由美国住房和城市开发部（HUD，Department of Housing and Urban Development）负责监管。在这种贷款方式下，贷方分期放贷，房主负债随着分期时间的递延而上升，在此期间，房产所有权仍属老人自己并拥有对房产处置的权利，但前提是还清所有的贷款本息。目前美国住房反向抵押贷款主要有三种模式：

1. 房产价值转换抵押贷款计划(HECM，Home Equity Conversion Mortgage)

HECM是美国住房与城市发展部发起设立的，并在发展过程中提供各种不同改进方案，此项计划由美国联邦政府提供担保。该计划针对的对象是年满62周岁以上、拥有独立产权住房并居住在拟抵押房屋内的老年人。金融机构根据申请人年龄、房产价值和利率计算出贷款总额并发放给借款人，借款人可选择一次性领取、固定期或生命期内按月领取、信用额度内按需领取等不同的方式。贷款期间，金融机构有义务按时支付养老金，借款人可继续居住在抵押房屋内，并需缴纳一定财产税和及时维修房屋。当贷款到期后，借款人的继承人有不同选择：一是还清贷款本息，取得抵押房屋的所有产权；二是出售抵押房屋，用所得款项还清贷款本息后拥有剩余额度，如房屋所得款低于贷款额，必须偿还贷款额的95%以上；三是放弃抵押房产的赎回权，如果此时房屋价值不足以支付贷款额，金融机构不能向借款人的继承人行使追索权。HECM对最高贷款额度有一定的限制，目前是62250美元，房产价值较高的老人通常不会选择这一计划。正是因为这一计划针对的是房产价值较低的老年人，贷款出设定无追索权的保护措施外，还给予了较大的税收优惠。在政府公信力的保证以及一系列优惠政策的推动下，近年来HECM发展迅速，约占美国“以房养老”业务的95%以上（范子文，2006）。

2. 住房持有者计划（Home Keeper）

为满足拥有中等价值房产老人的“以房养老”需求，1995年美国联邦抵押协会房利美推出Home Keeper计划。该计划在运作方式上跟HECM类似，但Home Keeper突破了贷款额度的限制，且限制条件更少，如与他人共有的房产也可以申请该计划，从而拓宽了“以房养老”的客户群。在Home Keeper计划中，联邦政府并不提供担保，但提供政策优惠并负责监管，因此，公信力较HECM稍低，参与的人数也比HECM大大降低。

3. 财务自由计划（Financial Freedom）

财务自由计划是有纯私人机构运营的，以营利为目的，其目标对象是拥有高价值独立房屋（房屋资产净值超过40万美元）的老年人，最高贷款额度可达70万美元。该计划由私人机构设计运作，政府实施监管但不分担风险。其运作流程是：拥有高价值独立房产的老年人将房产抵押，双方签约后，贷款机构将贷款一次性支付给寿险公司，该寿险公司作为承保方按约定向借款人发放终身年金。财务自由计划中，借款人可只抵押部分房产（下限为20%），未抵押部分可由后代继承。在风险管理方面，借贷双方可以通过“权益分享”的制度安排共同承担房屋价格波动风险，同时，该计划可以通过证券化实现资产流动，避免了支付风险。但由于该计划的对象是拥有高价值房产的老年人，这部分群体通常有较好的养老规划，不需要抵押房产来养老，同时该计划也没有政府担保，公信力不足，该计划在美国 “以房养老”市场中份额很小并已陆续停办。

表3 美国住房抵押贷款养老产品比较

张栋孙博：我国“以房养老”现状、挑战与发展趋势之四——国外现状与启示

资料来源：根据正文提及相关公开发表资料整理。

（二）新加坡‌‌“以房养老”探索及发展经验

新加坡“以房养老”探索起源于新加坡保险合作社（即职总英康保险公司，为一家私营公司）1997年经营的住房反向抵押贷款产品。该款产品对于借款人有着严格的限制，只针对60岁以上、拥有70年以上私有产权住房的新加坡公民或新加坡常住居民，同时借款人还必须是该公司的寿险客户，必须购买抵押保障险和房屋保险。该产品规定，每月贷款额度根据申请人的年龄、房屋价值、贷款期限以及现行利率等因素，最高可申请不超过房屋估价的70%的额度，期限最高20年或屋主年满90岁或屋主死亡中较早者为准。除此之外，该产品没有“无追索权”保证，即如果贷款超过房产价值，借款人或其继承人必须偿还该差额。由于该产品限制条件过多，尤其是新加坡90%以上都是公有住房，该产品在很长时期内都少有进展。尽管2006年职总英康保险公司开始将贷款对象开始扩大到公有住房，但由于私营机构缺乏公信力，民众担心权益无法保障，参与人数仍然没有大的改观，该公司于2008年正式停止发放住房反向抵押贷款。

为缓解养老压力，推进“以房养老”等多元化养老方式的发展，2009年新加坡建屋局（HDB，Housing and Development Board）开始推出房屋契约回购计划，以政府名义开展住房反向抵押贷款。该计划规定，62岁以上、拥有三房或更小组屋、家庭收入低于3000新元、房产没有被减值释放且申请时只购买了一套组屋的老年人可以将剩余租期出售给建屋局，申请人可继续居住原有房屋并定期领取一定的养老金补贴。建屋局支付的资金可以分为三部分：一是加入计划后可以一次性领取1万新元的津贴(金晓彤，2014)，一半为现金，另一半用来向中央公积金购买年金；二是每月为申请者支付固定的资金；三是购买长寿保险，当申请者寿命超出预期，可从保险公司继续领取养老金。该计划的房屋契约年限不超过30年，剩余契约由建屋局回购，30年后建屋局拥有该组屋，此时若申请者仍健在，建屋局将继续提供住所。由于政府的参与大大提高了该项计划的公信力，引起了不少老年人的关注。

（三）英国“以房养老”探索及发展经验

英国最早的“以房养老”模式探索是20世纪60年代的“房产价值释放机制”（ERM, Equity Release Mechanism），其本质是一种住房证券化的方式，具体做法是有需求的老年人将房产抵押向贷款机构以浮动利率的方式进行贷款，并将贷款投资于股票或债券市场，然而到20世纪80年代由于英国经济低迷，金融市场萧条，参与该项业务的老年人不仅没有获得收益，还早收了利率上升造成的损失，最后英国政府以缺乏“无追索权”保护的理由终止该项业务，并对遭受损失的老人进行补偿，但仍存在一系列纠纷，导致 “以房养老”的公信力受到极大影响。

21世纪以来，随着人口老龄化的加深以及英国房地产市场的发展，英国政府越来越认识到固化在房产上的资产财富的重要性，于是英国政府开始着力推动‌‌“以房养老”的发展。2001年英国政府正式推出新的房产价值释放计划，地方政府可以根据被抵押房屋价值发放贷款，在老人死亡或住房出售时贷款到期。同时为了防止资金链断裂，英国政府还提供了8500万英镑的资金支持。2004年英国金融服务局（FSA, Financial Service Authority）正式接管住房抵押贷款业务，进一步加强对该项业务的监管。2013年英国金融服务局分为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）两个机构，对住房反向抵押贷款等业务的微观监管职能由FCA负责。目前英国“以房养老”主要包括两类：第一类是终身抵押贷款（Lifetime Mortgage），该业务的申请人必须年满55周岁（夫妻双方共同申请的必须都满足该条件），申请人可以将房产的全部或者一部分作为抵押，并继续对抵押房屋保留居住权，贷款金额可以选择一次性领取或按月领取，借款人去世或进入长期护理阶段后贷款到期，须将房产变现还本付息。第二类是住房转换计划（Home Reversion Plan），该业务要求申请人年满60周岁，该计划下，老人先将自己房屋的全部或部分产权出售给贷款机构，机构依据申请者年龄、健康情况等进行评估，约定一次性或定期给老人一笔免税养老金，同时提供一份终身租房契约，即老人可终身居住在原有房屋内，不需缴纳租金。这两类产品都提供“无追索权”保证，即如果出售的抵押房产金额不足以还本付息，贷款机构不得向借款人或其继承人追偿，而如果所售抵押房产金额还本付息后仍有盈余，盈余部分应归借款人或其继承人所有。

（四）国外“以房养老”发展的启示

在人口老龄化产生的一系列养老危机的情况下，不少发达国家逐渐将目光转向固化在房产上的资产财富的重要性，纷纷开展了“以房养老”的探索。不同国家因公众观念、制度发展环境、政府支持力度等方面存在的差异，进行了诸多不同模式“以房养老”的探索，对我国“以房养老”的发展具有很好的借鉴作用。

1.公众的支持和认同是“以房养老”业务开展的前提

作为‌‌“以房养老”的直接服务对象，公众的支持和认同决定着 “以房养老”业务的成败。公众的支持和认同通常包括两个方面，一是公众对“以房养老”观念或者对住房资产的处置态度，在这方面，崇尚自由和独立自主的欧美国家，老年人对房产有着较大的自主权，而对于传统养儿防老观念的国家，老年人遗产动机比较强，这在很大程度上对 “以房养老”业务的开展产生阻力，如何获得公众对 “以房养老”的观念认同是这一业务开展的前提；二是对‌‌“以房养老”产品的认同，即便老年人拥有了处置“以房养老”的自由并愿意选择 “以房养老”，但由于“以房养老”产品大都是具有复杂的设计，往往让公众产生误解而难以推广，因此通过良好的产品设计和适当的宣传，才能有效促进公众对‌‌“以房养老”业务的支持和认同，如美国在正式推出“以房养老”业务之前，成立了国家房屋价值转换中心（NCHEC），专门负责对“以房养老”的宣传。

2.政府的参与和法律保障是规范“以房养老”市场的关键

从各国“以房养老”的具体实践和探索的经验来看，政府在“以房养老”产品开发和运转过程中起到了非常重要的作用。这些国家都通过积极倡导甚至参与 “以房养老”产品开发、采取税收优惠等政策支持并重视其监管，在维护 “以房养老”正常运转中发挥了重大作用。美国20世纪60年代刚开始由私人公司推出的 “以房养老”发展极其艰难，知道政府介入推出HECM才真正发展起来，新加坡、英国“以房养老”最初的探索也是如此，都因缺乏政府支持而失败。同时，“以房养老”周期长，且涉及了金融、房地产、养老服务等诸多行业，制度安排复杂，所以老年人非常谨慎，而系统、完备的法律监管和保障是提高公信力的保障，美国在“以房养老”方面取得的巨大成功离不开其完善的法律保障体系。

3.成熟的产业形态为“以房养老”产品提供有力支撑

“以房养老”业务的开展涉及到金融、房地产和养老服务等诸多行业。一方面， “以房养老”面临着一系列风险，如长寿风险、利率风险等，需要通过发达的金融市场，借助有效的金融工具有效规避和分散风险，还可以通过资产证券化等金融技术手段为“以房养老”市场提供流动性资金等，这在美国三种 “以房养老”模式、新加坡LBS和英国新的房产价值释放计划中都有较为明显的体现。另一方面，“以房养老”严重依赖于发达的房地产产业，如美国在发达的房地产的基础上，还通过完善的房地产二级市场提供担保，给“以房养老”提供了有利条件。此外，“以房养老”离不开多方主体的协同合作，政府的政策支持、金融机构的资金和技术保障、房地产一级市场和二级市场的繁荣以及成熟的养老服务业等都是“以房养老”顺利开展的必备条件。

4.多样化的产品设计有利于激发 “以房养老”的潜在需求

不同群体的老人在资产和财富状况、风险承受能力、年龄和健康等方面都存在这较大差异，从而对“以房养老”产品的具体需求也就不尽相同，所以各国都根据不同的消费需求，开发出多元化的 “以房养老”产品，如美国针对不同价值的房产开发出了三种分别针对低价值房屋、中等价值房屋和高价值房屋的住房反向抵押贷款。同时，各国针对贷款的发放也都设置了一次性、按月发放等不同方式。此外有无“追索权”也是反向抵押参与者关注的重要问题。因此，进行多样化的“以房养老”产品设计，有利于激发‌‌“以房养老”的潜在需求，拓展市场规模。

作者

张栋：中国养老金融50人论坛青年研究员，中国人民大学管理学博士生

孙博：中国养老金融50人论坛特邀成员，供职于华夏基金养老金管理部

《中国养老金融发展报告（2017）》

张栋孙博：我国“以房养老”现状、挑战与发展趋势之四——国外现状与启示