海南自由贸易港：以高水平开放带动改革全面深化

作者：中山大学粤港澳发展研究院副院长，自贸区综合研究院常务副院长、教授 符正平

中共中央、国务院日前印发了《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《方案》），标志着海南自由贸易港建设进入正式实施阶段。《方案》根据中央支持海南全面深化改革开放的指导意见，对海南自由贸易港建设的政策与制度体系进行了系统规划和整体设计安排，给出了时间表和路线图。

建设海南自贸港，赋予海南更大改革自主权，以高水平开放带动改革全面深化，不仅致力于打造引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户，体现了以人民为中心的发展思想，同时也是中国以实际行动坚定支持经济全球化，反对贸易保护主义，构建人类命运共同体的重要举措。

一、高标准建设海南自由贸易港，打造对外开放高地

自由贸易港是特殊经济功能区，是当今最高水平的开放形态，是我国对外开放的高地。自由贸易港作为对外开放高地，需要深度融入到全球规则和治理体系之中。《方案》借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排，对标国际经贸规则重构新趋势，对海南自贸港的制度和政策体系进行了科学设计。

一是对自由贸易港的境内关外特征和覆盖范围进行了清晰的界定。在海南自贸港与中华人民共和国关境外其他国家和地区之间设立“一线”，在海南自贸港与内地之间设立“二线”。“一线”放开，“二线”管住，区内自由。境内关外范围覆盖海南全岛。

二是反映了国际经贸规则朝“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）方向发展的新趋势。《方案》针对“零关税”在封关前设计了一份负面清单（企业进口自营设备）和三份正面清单（运营用的交通工具，用于生产自用或者两头在外模式进行生产加工活动所消耗的原辅料，以及岛内居民消费的进境商品）。全岛封关后，对进口征税商品目录以外、允许进口的商品免征进口关税。对于服务贸易，实行“既准入又准营”为基本特征的自由化便利化政策，破除跨境交付、境外消费、自然人移动等服务贸易模式下车存在的各种壁垒。实施市场准入承诺准入制，落实“非禁即入”。对于外商投资实施准入前国民待遇加负面清单制度，大幅减少禁止和限制条款。这是“零壁垒”的集中体现。《方案》中提到要建立健全公平竞争制度，强化竞争政策的基础性地位，确保各类所有制市场主体在要素获取、标准制定、准入许可、经营营运、优惠政策、政府采购等领域的同等待遇。这是贯彻“竞争中立”原则，也是落实“零补贴”的重要制度基础。

三是充分体现了国际自由贸易港“六大自由”（贸易自由、投资自由、人员自由、资金自由、信息自由、运输自由）基本特征。《方案》提到了海南自由贸易港建设要实现商品和要素的自由流动，“零关税”体现贸易自由，市场准入承诺即入制、极简审批制，以及对外商投资的更短的负面清单制度等体现了投资自由。人员自由方面表现为更宽更长时间更便利，允许符合条件的境外人员担任海南自贸港内法定机构、事业单位、国有企业的法定代表人。这是一个重要的人才政策突破。资金自由方面，坚持金融服务实体经济原则，进一步推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化，跨境直接投资交易环节便利性。在信息自由方面，确保数据安全可控前提下的有序流动，培养发展数字经济。在运输自由方面，建设“中国洋浦港”船籍港，设立国际船舶登记中心，取消船舶登记主体外资股比限制，对经洋浦港中转离境的集装箱货物，实行启运港退税政策。这凸显了大力加强以洋浦港为核心的港口物流中转功能，同时也是借鉴国际一流自由贸易港建设的成功经验。

四是设计了具有国际竞争力的税制安排。按照零关税、低税率、简税制、强法制、分阶段原则建立自由贸易港的税收制度。制定简明易行的实质经营地、所在居住地评定标准，以避免成为“避税天堂”。这为海南吸引高端人才、发展总部经济和离岸业务、吸引各类投资和高端要素集聚提供了有国际竞争力的政策保障。

二、落实海南战略定位，体现以人民为中心的发展思想

国家对海南的战略定位是“三区一中心”（全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区、国际旅游消费中心），《方案》是对海南战略定位的具体部署和落实。海南有3万多平方公里，目前的经济发展水平还不高，航线又偏离国际主航道。在经济欠发达的条件下，如何建设高水平自由贸易港？《方案》给出了破解这些难题的具体路径，以及时间表和路线图。建设海南自贸港聚焦于贸易投资自由化便利化，以此作为突破口和重点，完全符合国际自由贸易港发展的一般规律。自由贸易港一般都是贸易中介角色，需要嵌入在全球贸易链、供应链、价值链和创新链之中，才能获得更多的发展机会，在推进经济全球化和区域经济一体化进程中起到更为重要的作用。海南有近千万的人口，需要大力发展实体经济来提供比较充分的就业机会。为此，海南自贸港设计了特别的具有创新性的产业支持政策，对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自贸港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，对企业进口自用生产设备实行“零关税”，照章征收进口环节增值税、消费税。对岛内进口用于生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动(或服务贸易过程中)所消耗的原辅料，实行“零关税”正面清单管理。这几条政策安排对将鼓励海南发展制造业、提供就业机会起到极大的促进作用。

从国际岛屿经济体的发展经验看，人口多的岛屿经济体大多需要选择制造业和实体经济作为经济发展的起点，以解决剩余劳动力的出路问题，同时积累资本和培养企业家精神。如中国台湾、中国香港、新加坡都是通过发展制造业和实体经济获得经济发展起飞的。至2020年1月，新加坡目前的制造业仍然占到经济总量的20%左右，在海外拥有众多的工业园区。又如对运营用游艇、船舶和航空器等交通工具实行“零关税”，有利于邮轮母港建设以及海南航空运输业的发展，以及将来新的贸易业态的发展和产业聚集。海南现代产业体系建设的重点是旅游业、现代服务业和高新技术产业。《方案》对这三个重点产业设计了相应的自由贸易港制度安排和配套政策，如岛内居民消费的进境商品，允许岛内免税购买。放宽离岛免税购物额度提升到每人每年10万元，这对建设海南国际旅游消费中心是有力的支撑。实行更加开放的人才和停居留政策，对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征。扶持海南具有特色和比较优势产业发展所需要的境外上市发债等跨境投融资。这些自由贸易港制度与政策安排都体现了港产联动的要求，把发展实体经济放在更加优先和突出的地位。

《方案》对海南自贸港所依托的腹地经济也做出了明确的规划，即依托超大规模国内市场。国际旅游消费中心建设、海南旅游业、医疗健康产业等服务业的发展，以及给予海南加工增值超过30%(含)的货物进入内地免征关税，都是要充分发挥国内超大规模市场优势。《方案》还明确提出要加强与粤港澳大湾区的联动。粤港澳大湾区是国家战略，也是国内最发达的经济区域，与海南自贸港有着地理、历史和人文的多重联系，加强这两个区域的联动和紧密合作，尤其是在产业体系建设上的互动合作，将加速海南自贸港的产业发展，也有利于发挥海南自贸港的制度溢出效应。总之，《方案》符合国家对海南的战略定位，实事求是地考虑了海南经济发展的需求，深刻体现了以人民为中心的发展思想。

三、赋予海南更大改革自主权，以高水平对外开放带动改革全面深化

海南自贸港建设，其实质是赋予海南更大改革自主权，支持海南全方位大力度推进改革创新，通过高水平的对外开放带动改革全面深化。

一是法律保障方面，《方案》明确提出要加快海南自由贸易港法立法，这是国家层面首次为特殊经济功能区域进行立法，以法律形式为自由贸易港的制度与政策体系提供制度保障，从根本上解决现有的自贸试验区立法层级不高、制度创新脆片化、改革创新的系统集成性不够的问题，将大大增强整体改革的协调性，提高改革创新的整体效益。

二是制度管理方面，探索制度型开放是自由港建设的重点要求。海南自由贸易港建设，将在一系列涉及市场运行和对外开放的重要基础性制度方面进行先行先试，尤其是在市场准入制度、竞争中立制度、公平开放制度、新兴产业开放与包容审慎监管制度、以及贸易投资自由化便利化制度、开放条件下的财政税收制度等，以及在商品、资金、人员、技术、服务、信息等要素的国际自由流动方面进行先行先试探索。同时在监管模式、管理体制方面进行了一系列大力度的改革创新。在海关监管方面，一线放开，不用申报，进出口货物与境外完全融合，在区内完全自由流动，货物集拼中转也是最大限度简化手续，保证了货物的自由流动。在服务贸易方面，实行负面清单制度，给予境外服务提供者国民待遇，破除各种显性和隐性壁垒。在新兴产业监管方面，实行包容审慎监管。在投资方面，大幅放宽市场准入，实施极简审批，实行以过程监管为重点的投资便利制度。在人力资源方面，实行市场导向的人才机制，主要以薪酬水平为主要指标评估人力资源类别。

三是治理体系建设方面，坚持党的集中统一领导和走中国特色社会主义道路，建设具有中国特色的自由贸易港。《方案》通过专门的立法对自由贸易港内的一些功能园区或专门机构授予法定机构地位，采用类似公司化管理模式，使法定机构的治理机制更具灵活性和决策的高效性。如中国香港、新加坡、迪拜普遍采用法定机构进行自由港治理。这说明《方案》充分借鉴了国际自由贸易港经营的先进经验和管理模式。

【本文系国家社会科学基金重大专项“中国特色自由贸易港‘1+N’模式的制度创新及实现路径研究”阶段性成果（项目号：18VSJ075）。】