印尼“违背”COP26森林承诺？专家：文本模糊，解读不同

澎湃新闻记者 许振华

《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26）即将于11月12日闭幕。尽管COP26峰会尚未结束，但大会已于11月2日顺利推出《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》。全球至少110个国家签署了这份宣言，而这些国家的森林面积占全球森林面积的85%，且这些国家中还包括印尼、巴西、刚果（金）等“森林大国”。

由于在气候议题上，不同国家因发展水平、经济结构等因素持不同立场，往往难以达成共识，因此外界对11月2日推出的宣言给予了很高的评价。英国首相约翰逊称，这份旨在逆转森林面积减少趋势的宣言是“一份保护和保全地球森林的里程碑式协议”。

然而，“一盆冷水”很快被泼在这份宣言上。11月3日，印尼环境部长西蒂（Siti Nurbaya Bakar）称这份协议是“不公平”的，该国外交部副部长马亨特拉（Mahendra Siregar）则强调，这份宣言上没有“2030年停止砍伐森林”这项内容。“德国之声”（DW）刊文称，印尼两位部长的上述表态已经“违背”了承诺。

新加坡拉惹勒南国际研究学院国际政治经济学博士、东南亚经贸与发展专家詹姆斯·吉尔德（James Guild）11月9日在《外交官》杂志上刊文称：“印尼环境部长（西蒂）真正的错误在于，她把（本该）沉默的部分大声地说了出来，打破了（各方）取得进步的幻想。”吉尔德的言下之意是，印尼并不会因为这份宣言就停止砍伐森林。

“印尼的表态算不上‘反悔’，毕竟宣言文本措辞比较模糊，其解读可以很宽泛。”复旦大学国际关系于公共事务学院讲师余博闻向澎湃新闻（www.thepaper.cn）指出。

一份宣言，各自解读

根据联合国网站消息，上述宣言的主要内容包括保护和加速恢复森林和其他陆地生态系统；促进不会催生森林砍伐和土地退化的国际和国内贸易及发展政策；降低生态脆弱性、提升生态复原力和改善农村生计；实施并在必要时重新设计农业政策和计划；重申国际金融承诺，大幅增加来自各种公共和私人来源的融资和投资；促进资金流动与扭转森林流失和土地退化的国际目标保持一致等等。

在被誉为“千岛之国”的印尼，其苏门答腊岛、加里曼丹岛、苏拉威西岛、巴布亚等地都被面积巨大的森林覆盖，正因如此，印尼热带雨林面积居世界第三位，仅次于巴西和刚果（金）。《外交官》11月9日刊文指出，印尼总统佐科先参与签署《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》，环境部长、外交部副部长再通过发言“背弃承诺”的举动引起了轰动，眼下社交媒体上弥漫着一股愤怒的情绪。

据路透社报道，西蒂11月3日在社交媒体推特上说：“迫使印尼在2030年达到‘零森林砍伐’显然是不恰当和不公平的……佐科总统时期的大规模发展进程绝不能以碳排放或森林砍伐的名义停止。”马亨特拉也通过声明表示：“发布的宣言根本没有提到‘到2030年结束森林砍伐’。”

据印尼美都新闻（medcom.id）报道，马亨特拉批评了英国国务大臣（太平洋和环境事务主管）扎克·戈德史密斯的有关说法。戈德史密斯曾在推特上称，11月2日的宣言提出了“在2030年终结森林砍伐（zero deforestation）”。马亨特拉认为，这是错误和具有误导性的解读。

面对批评声音，西蒂进一步澄清说，她所认可的是在环境可持续性和经济发展中取得平衡。西蒂、马亨特拉与印尼媒体均强调，佐科11月2日出席COP26峰会领导人会议时提出的是“切实有效的森林管理”，印尼已经以可持续发展的政策框架实现了“20年来最低水平的森林砍伐”。

余博闻接受澎湃新闻采访时强调，宣言中“阻止和扭转森林流失和土地退化（halt and reverse forest loss and land degradation）”的用语本身就是模糊的，可以有不同的解读方式。

“即使是英国人也不会天真地将宣言内容解读成‘2030年彻底停止砍伐’，林业不可能在八九年内就宣告消失。印尼主张‘森林的可持续化管理’，在开发林地之后通过造林弥补缺口，避免森林总面积出现净损失。”余博闻说。

吉尔德在《外交官》上分析说，格拉斯哥领导人宣言没有约束力，而且没有就“森林损失”等关键概念做出定义，这可以让参与宣言的各国在不采取有效行动的情况下就“声称”自己在实践目标。

空洞但仍有效力

事实上，大部分媒体都注意到了《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》措辞上的模糊和执行上的困难。外界担忧，今年达成的这份宣言将重蹈覆辙，像2014年由40个国家和超过150个组织签署的《纽约森林宣言》一样无疾而终。

据“德国之声”报道，各方在2014年的《纽约森林宣言》中承诺到2020年将森林砍伐量减半，到2030年结束森林砍伐。然而，现在《纽约森林宣言》被认为是巨大的失败，其并未成功减缓全球砍伐森林的速度，因此森林和气候议题关注者希望COP26峰会可取得有所不同的成就。

“将格拉斯哥领导人宣言称之为‘里程碑’算得上是一种炒作，毕竟其内容与《纽约森林宣言》相似，可它并没有成功，这几年的森林砍伐总量反而变多了。而且森林之所以能成为COP26最快取得突破的议题，也是因为2014年的铺垫。”余博闻分析说，“但这份宣言在政治上仍具有意义，因为其涵盖的国家更多。”

值得注意的是，巴西也签署了该宣言。虽然该国总统博索纳罗在其执政期间曾加大了砍伐亚马孙雨林的力度，如今则试图恢复其在环境政策和亚马孙雨林管理上的公信力。

世界最大环保组织之一——世界自然基金会（WWF）认为，2021年的新宣言更加关注私营部门融资，这有助于目标的落实。WWF副总裁何赛菲娜（Josefina Brana Varela）向“德国之声”强调，许多公司比发展中国家还要强大，环境议题需要金融机构挺身而出。

余博闻指出，气候议题有关协议的约束力相比贸易议题会更小，因为其缺乏报复机制。“能造成压力的因素来自政治（比如其他国家施压）、社会（媒体和非政府组织曝光）和市场转型。”余博闻说。

在目前的林业供应链上，发展中国家往往是木材生产者，而来自发达国家的跨国公司往往是木材消费者。“因此，在森林的全球治理议题上，供应链的约束力会比上世纪90年代就开始强调的多边机制要强，非政府组织往往会通过游说跨国公司来实现有关目标，由后者来对发展中国家形成约束。格拉斯哥宣言也许会为新的游说工作建立政治合法性。”余博闻展望称。

“死的树木比活的值钱”

尽管印尼官方强调该国在森林的可持续化管理和遏止过度开发上作出了许多努力，但印尼国内外仍对政府宣传的成果有所质疑和保留。英国广播公司（BBC）报道指出，尽管印尼近年森林砍伐速度明显放缓，但印尼广阔的森林面积仍在萎缩。

由世界资源研究所、谷歌等40个机构联合发起的“全球森林观察”（Global Forest Watch）网站显示，印尼2001年仍有近9400万公顷的原始森林，但到2020年印尼原始森林面积至少减少了10%。

“对于发展中国家来说，森林是一种资源。不幸的是，死的树木比活的更值钱。”政府间组织“热带雨林国家联盟”媒体和通讯常务董事格伦迪（Mark Grundy）说。该联盟在气候谈判中代表50多个拥有热带雨林的国家。

印尼《雅加达邮报》11月7日刊登了印尼环境媒体“壁虎计划”（The Gecko Project）发起人汤姆·约翰逊（Tom Johnson）的评论。约翰逊在评论中引用调查报告指出，印尼国防部为了建立32000公顷的木薯种植园，砍伐了加里曼丹岛中部大面积的热带雨林，而这其实是响应了佐科提出的旨在扩大国内食品生产的计划。印尼国防部长普拉博沃还有意在巴布亚开发更多的种植园。

根据印尼政府新规，为了实现扩大食品生产的计划，有关部门可以在不进行适当的环境影响评估、不咨询本地社区的情况下就清除更多的热带雨林。

尽管佐科同时在森林治理和经济发展上提出了宏大的愿景，但在执行上二者却似乎陷入了冲突。汤姆·约翰逊称，普拉博沃的种植园计划和西蒂在推特上的“语言艺术”争议均表明，印尼政府未来的愿景并不涉及终结森林砍伐。

然而，像印尼这样的发展中国家不仅需要在其内部达成共识，让政府有效地推进气候议题落地，它们还需要获得来自发达国家的切实帮助。余博闻在分析市场机制对森林治理的影响时表示了担忧，因为倘若欧洲、美国的政府以及来自西方的跨国公司可以自行制定标准，那发展中国际往往要被迫接受。

国际著名环境保护网站Mongabay今年3月刊文指出，由于伐木和将林地转变为棕榈油种植园等活动，印尼在2020年森林覆盖面积就于减少了115459公顷。《外交官》报道指出，假使印尼严格遵守有关森林砍伐的承诺，那么该国棕榈油行业将受到重创。而根据印尼统计局数据，该国2020年出口了2730万吨棕榈油，价值184亿美元（约合人民币1176.31亿元）。2021年，随着全球经济从新冠疫情的冲击中复苏，印尼棕榈油出口激增，今年前八个月该国棕榈油出口价值就达到了185亿美元。恰恰是棕榈油和煤炭所提供的外汇，让印尼可以抵御新冠大流行造成的冲击。

“现实的气候政策必须与这些潜在的政治、经济结构相结合……部长（西蒂）的推文显然措辞不当，但在某种程度上，她发现了这个问题（气候议题）核心中的真正棘手难题：倘若印度尼西亚要走上更可持续的轨道，就需要将（气候议题的）目标再做调整。”吉尔德在文章中分析说。

责任编辑：胡甄卿

校对：刘威