“全球最佳实践者”评价背后，凸显中国司法5大制度优势

北京时间10月24日，世界银行发布《2020年营商环境报告》。中国的全球营商便利度排名继去年大幅提升32位后，今年又跃升15位，位居全球190个经济体的第31位，连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

“水深则鱼悦，城强则贾兴”。构成世行营商环境便利度排名的十大指标中，涉及制度和司法因素的约占三分之二。其中，直接评价司法质效的指标占20%，分别是“执行合同”和“办理破产”。与审判工作紧密相关的占20%，分别是“获得信贷”和“保护中小投资者”。因此，在提升营商便利度方面，人民法院使命重大、任务艰巨。

那么，在这次全球营商便利度年度“大考”中，中国法院的“成绩单”究竟如何？又是如何确保各项改革举措精准到位？最终凭借哪些坚实努力夺回往年“失分点”？近年涉及法院工作排名的稳中有升，到底凸显了中国特色社会主义司法制度哪些制度优势呢？

闪亮的司法成绩单

用一句话形容中国法院今年的“成绩单”，应当是：既继续保持高水平，又实现突破性提升。

先说“高水平”。根据世行标准，对司法制度运行和诉讼程序质效的评价，主要集中于“执行合同”指标，包括司法效率、司法成本、专业化程度、信息化程度等评价要素，向来被称为“法院竞争力”指标。2018年，我国“执行合同”指标排名全球第6位，已稳居第一阵营。

排名越是靠前，进步越是不易。总体而言，我国在“执行合同”其他项目的分值均接近满分，差距完全靠司法效率拉开。但是，如果诉讼法律没有调整，司法效率领域的得分就难以突破。例如，我国解决商业纠纷的时间，近3年平均耗时始终保持在496天左右（好于地区平均水平），若不调整公告送达期间，已很难实现实质性跃升。

尽管如此，按照《2020年营商环境报告》，中国的“执行合同”指标还是前进1位，排名全球第5位，继续保持领先，距离排在首位的新加坡仅3.6分，超过中国台湾（第11位）、德国（第13位）、美国（第17位）和中国香港特别行政区（第31位）。其中，“司法程序质量”指数从15.5分提高至16.5分，再次被世行评价为这一领域的“全球最佳实践者”。

再看“突破性”。“办理破产”指标，一般用来评价通过法院完成市场救治退出的机制和效率。这项指标由于涉及复杂的制度调整，相关改革很难被世行认定为可以得分的“实质性改革举措”。在我国《企业破产法》尚未修改的情况下，单靠人民法院自身力量，优化“办理破产”指标有很大难度。

针对上述困难，最高人民法院将“精准回应”作为基本战略，着重在力所能及的范围内开展制度优化，并从强化专业化审判机制、信息化辅助等方面完善配套机制。在《2020年营商环境报告》中，中国的“办理破产”指标跃升至第51位，前进10位。其中，考察现有破产法律制度充分性和完整性的“破产框架力度”指数从11.5分提高至13.5分，在190个经济体中位列第18位，处于先进位置。

此外，在评价对中小投资者保护力度的“保护中小投资者”指标上，中国排名上升36位，位列全球第28位，实现了历史性跨越。这其中，由法院改革举措推动的“董事责任程度指数”从1分提升至4分，“所有和管理控制指数”从4分提升至6分，“股东治理指数”也达到世界先进水平。

科学的改革方法论

从方法论上看，在世行此次营商环境评估中，涉及法院工作的指数之所以整体实现“稳中有升”，很大程度应归因于中国法院战略上的高度重视、战术上的有的放矢，通过深入把握世行评价标准，不断优化改革举措精准度。

过去，一些部门在优化营商环境方面推出了诸多举措、作出过许多努力，却未达到预期效果，原因就在于忽略了对世行营商环境评估标准和方法论的研究，没能做到措施对应、精准改进。具体因素包括：

——举措乏力，改进限于个案，缺乏制度效应，最终未获承认；

——回应失焦，对方希望改进A条款，我方却调整B条款，彼此诉求错位；

——宣传不够，明明做了许多工作，但国内的问卷填报者不知道、不了解，甚至存在偏见或误解，导致效果适得其反；

——协同不足，涉及多个部门的指标，要么“剃头挑子一头热”，要么“各人自扫门前雪”，未能形成制度合力，无法精准解决问题，等等。

在这次营商环境评估中，最高人民法院组织专门力量，深入研究世行历年报告、建议和方法论，在优化指标、交流磋商、数据核验过程中注重方式方法，争取到最佳效果。

第一，摸准吃透评估标准，关键时刻据理力争。世行评估的基本理念是：“举措常变，规则恒定。”具体评估时，不看重短期效果如何，更侧重观察是否颁布文件、构建制度，文件强制力如何，实践中是否得到广泛遵守。

过去，由于对我国法律渊源体系缺乏深入了解，世行一直不承认最高人民法院司法解释的法律效力。在此次磋商中，最高人民法院会同有关专家，结合我国《立法法》和司法实践，着重向世行评估团队澄清了司法解释的法律效力问题，最终得到他们的认可。通过印发司法解释，灵活回应争议，挽回了一些关键领域的失分。

第二，精准改进失分领域，确保改革有的放矢。针对既往失分指标，最高人民法院查漏补缺、逐项梳理，有针对性地推出相应改革举措，取得良好效果。

——修改完善《关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》，明确休庭、延期审理的次数、情形、程序、时间间隔等，挽回了前几年未得的0.5分。

——印发《关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》，要求统一在线公开“平均审理期限”“结案率”和“单一案件审判流程”等信息，强化司法透明度，成功提升0.5分。

——印发《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》，将关键的“破产框架力度”指数从11.5分提升至13.5分。

——印发《关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（五）》，赢得“保护中小投资者”指标中的关键5分。

第三，统筹规划工作方案，推动实现以点带面。最高人民法院对照世行评价标准，列出任务清单和行动计划时间表，推动在北京、上海两个样本城市优化在线立案程序，不再要求必须提交纸质文本。同时，推动有利于提升营商便利度的改革举措有序推广，如在北京、上海、深圳、天津设立破产法庭，配套构建科学合理的破产案件考核机制，并在全国各省市区推动成立42家破产管理人协会等。

对中国营商便利度飞跃提升的原因，世行官方给出的答案是：“改革进程坚实有力”。此次，世行认可的各经济体“实质性改革举措”中，中国共有8项，排名全球第2位，其中3项由最高人民法院牵头。“制无美恶，期于适时，变无迟速，要在当可。”可以说，没有全面深化改革、全面依法治国开创的崭新局面，中国法院不可能在营商环境评估领域取得如此进步。

中国特色社会主义司法制度5大优势

世界各经济体之所以越来越重视世行的营商环境评价，一是因为世行的评价立场相对客观、中立，不按照意识形态、国力强弱、贫富差别设置“歧视性”指标；二是因为世行“所测即所得”的评价方法比较科学、成熟，格外注重不同行业、各类人群的“体验感”和“获得感”。也正是基于上述原因，许多政治学家将世行的营商便利度排名，视为比较各国制度优势和法治竞争力的重要参考。

中国法院这次取得的“成绩单”，来自严格的第三方成效评估、问卷调查、实地考察和数据校验，并非自说自话。一系列指标排名提升，充分说明我们的制度设计好、治理效能高，凸显了中国特色社会主义司法制度的以下制度优势：

第一，体现了坚持党的领导的制度优势。“经国序民，正其制度”。中国共产党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义司法制度充分发挥作用的根本保证，是我们最大的制度优势。

在优化营商环境过程中，坚持党的领导的制度优势体现在：集中力量办大事，一张蓝图绘到底，党统一领导全面深化改革、全面依法治国，有效调配各类资源，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，确保各项改革和工作始终沿着正确方向稳步前进，有效解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安。

从时间维度上看，“执行合同”指标在世行2015年报告中还位列第35位，到2016年报告已跃升至第7位，此后一直保持在高水平，正好与全面深化司法体制改革的推进节奏同步。

在此期间，正是在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想的正确指导下，人民法院才能啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了法官员额制、立案登记制、司法责任制、深化司法公开等“想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”，从主体、机制和保障上为提升司法质量、效率和公信力夯实了基础。

许多西方法官、法律学者得知中国法院已推出五个改革纲要，并成功实施后，都表示惊诧，认为在他们那里很难做到，因为要么是政党轮流转，无法形成持续性、连贯性的系统规划；要么内部纷争不止、三权相互掣肘，把本应是“及时雨”的改革方案变成久拖不决的“僵尸法案”。

早在2002年，美国密歇根州议会就通过了设立互联网法院的议案，甚至开通了官方网站，最终因筹建经费不足不了了之。而杭州互联网法院从中央深改组审议通过方案到正式挂牌，只用了不到2个月时间，仅1年后就成功增设了北京、广州互联网法院。

第二，体现了坚持以人民为中心的制度优势。中国特色社会主义司法制度深深植根于人民之中，始终坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，是保障人民权利、代表人民利益、反映人民意愿的制度，因而具有不竭的力量源泉。

习近平总书记强调，要“把是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。”从战略上看，中国法院高度重视世行的营商环境评价指标，但并不意味着改革规划仅围绕这些指标展开。

——凡是不符合人民福祉和我国国情的指标要求，即使丢分也坚决不能采纳；

——凡是有利于人民安居乐业、幸福指数提升的指标，必须持续不断优化，即使在书面分值上已获满分，也绝对不能停止改革步伐；

——凡是人民有新需求新期盼的领域，必须抓紧查漏补缺，制定完善相关改革规划，实现“人民有所呼，改革有所应”。

前已述及，我国的“司法程序质量”指数去年就已获“全球最佳实践者”称号，但相关领域的改革从未止步。今年7月31日，最高人民法院印发《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》，全面推行在线立案和跨域立案机制，为人民群众提供丰富快捷的纠纷解决渠道和一站式高品质的诉讼服务。北上广、长三角、京津冀地区法院之间，均已实现省市区三级法院跨域立案，跨区域远程办理、跨层级联动办理，最大限度地便利当事人。

按照一些世行专家的说法，在诉讼服务、电子诉讼等领域，已经是中国的改革实践在引领世行评价指标的更新迭代、不断优化。而启发和指引中国改革实践的，正是广大人民群众对更美好生活的需求和期盼。

第三，体现了服务党和国家发展大局的制度优势。习近平总书记要求，政法系统要在更高起点上推动改革取得新的突破性进展。这里的“更高起点”，就是要求人民法院弘扬伟大的改革开放精神，审时度势、立足本位、提升站位，为推动形成更高层次改革开放新格局提供优质司法保障、营造良好法治环境。

连续两年成为司法程序质量指数的“全球最佳实践者”，充分说明强化司法公开、司法效能和司法公信，本身就是优化法治营商环境的有力举措。正如习近平总书记指出的：“法治是最好的营商环境。”人民法院只要找准立足点和着力点，严格司法、厉行法治，就能够深度融入服务国家重大战略工作。

在最近几次营商环境评估过程中，最高人民法院不仅着力优化自身牵头的“执行合同”“办理破产”指标，对于其他中央部委牵头负责的指标，但凡需要人民法院提供任何司法支持，都及时印发文件、出台措施，真正做到了“既合理分工，又密切协作”。

在机构设置上，世行评估专家对金融法院、知识产权法院、互联网法院、破产法庭都作出高度评价，认为这些专门法院和专业化审判机构代表了国家战略倾向、司法保障力度、专业解纷能力，本身就是经济体司法竞争力的体现。

事实上，为了提前占据各类纠纷解决“优选地”地位，在国际经济竞争中争取主动，许多国家已经设立或正筹备设立国际商事法院或国际金融法院。由此也可以看出：随着形势变化和时代发展，设立专门法院的标准，已经从加强专业化的单一维度，向服务国家重大战略拓展。人民法院必须根据中央统一部署，因时而动，顺势而为。

第四，体现了集体负责制的制度优势。美国联邦最高法院一位大法官访华时，曾说他非常羡慕中国的司法解释制度，当美国政客还在为法院该如何解释法律争执不休时，中国法院已经根据时代变化和人民需求，灵活制定了具有法律效力的规范性文件，并得到立法机关的备案和认可。

事实上，司法解释的法律效力被注重规则治理的世行承认，本身也是这次评估能挽回既往失分项的关键因素。我后来对这位大法官说，司法解释权只是最高人民法院的职能，在确保司法公正、统一法律适用方面，真正发挥作用的是中国法院的集体负责制特点。

集体负责制，意味着依照法律规定独立行使审判权的主体是人民法院，而非法官个人。实践中，代表人民法院行使审判权的，是独任法官、合议庭、审判委员会等法定审判组织，裁判最终也是以人民法院名义作出，绝对不能“一个法官，一个判法”。

正是基于对集体负责制和民主集中制的深刻把握，我们的司法责任制改革才走出“一放就乱，一管就死”的怪圈，既在权力运行机制上保障“审理者裁判，裁判者负责”，又依托院庭长依法监督管理、专业（主审）法官会议、审判委员会等机制适度集中，真正做到民主时充满活力、集思广益，集中时有理有据、决策有力。试想，如果没有案件的公正裁判、法律的统一适用，审判效率和信息化程度再高，也不可能铸就良好的营商环境。

第五，体现了坚持与信息化发展深度融合的制度优势。我国在互联网发展上，具有鲜明的规模优势、应用优势和产业优势。互联网技术和产业的新发展、新应用，也为司法审判工作带来新挑战、新机遇。

2013年以来，最高人民法院就积极推动实施网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动，探索推动审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合的新路径、新领域、新模式，网络多元解纷和诉讼服务体系框架初步搭建，互联网法院次第开花，网络治理规则逐步完善，网络空间日渐清朗有序。

最近几年，我在向外国法官、法律专家和留学生介绍中国法院时，发现最让他们震撼的就是中国司法的信息化发达程度。中国已经拥有全球规模最大的裁判文书公开网、庭审直播公开网，大数据、云计算、区块链、人工智能等新技术已深度运用于司法实践，依托微信小程序搭建的“移动微法院”平台已在北京等12个省区市辖区内法院全面试点。截至2019年8月31日，移动微法院注册当事人已达27万人，注册律师5.5万人，在线开展诉讼活动达124万件。

在“办理破产”领域，最高人民法院于2016年8月开通的“全国企业破产重整案件信息平台”，这次就引起世行评估专家浓厚兴趣。截至2019年8月31日，通过全国企业破产重整案件信息网公开破产案件50187件，网上召开债权人会议272次，涉及债权人223611人次、破产债权8490亿，处置破产财产2888亿，有效促进资本、技术、资产等要素的自由流动和再配置。

一位外国学者告诉我，受司法管理体制制约，许多西方法院都是“数据孤岛”，法院与法院之间泾渭分明，更谈不上与侦查、检察部门联通，而中国法院与信息化发展程度融合之深，已经超出想象，不仅打破了不同层级、地域法院之间的“数据壁垒”，还能够在以审判为中心的制度框架下实现与其他机关的平台联通、数据共享。

当别的国家还在为是否设立在线法院、建立在线诉讼规则争论不休时，中国已设立了3家互联网法院。截至目前，互联网法院在线庭审平均用时45分钟，案件平均审理周期约38天，比传统审理模式分别节约时间约3/5和1/2，远远低于世行认定的496天平均周期。除了完善在线诉讼规则，互联网法院还积极推进网络空间依法治理，审理了一大批具有规则意义的案件。

曾有位外国律师问我，习近平总书记提出要“加快提升我国对网络空间的国际话语权和规则制定权”，是否意味着互联网法院要审理更多涉外案件。我告诉他，审理涉外案件只是一个方面，我国互联网产业的发展已经走在世界前列，许多纠纷类型前所未有，里面包含的治理难题也前所未有，互联网法院审理好一起案件、确定好一个规则，就填补了一个空白，这些判例或规则翻译为英文，就能为其他国家法院审理类似案件提供参考。某种程度上讲，这就是“国际话语权和规则制定权”的体现，也是新型司法文明的创建和传播。

为人类法治文明奉献中国智慧

总之，在社会深刻变革、全球化竞争加剧、信息化快速发展的背景下,传统西方法治的所谓超脱、保守、被动,逐步显示出回应社会变革的动力不足、感受民众需求的压力不够、运用现代技术的能力不强等问题，导致诉讼程序繁冗、诉讼效率低下。而中国法院则能够在党的领导下，及时适应社会变革、回应民众需求、融合现代技术，不断凸显制度优势。

现代西方法治伴随着工业文明的兴起而发展,其优势与工业文明相适应。当人类进入信息化时代,法治文明必将面临一场新的变革。这些年，我们坚定走中国特色社会主义法治道路，致力于探索完善有中国特色的法治文明。

即将召开的党的十九届四中全会，将研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。可以预见，随着更多重要改革举措的推出，中国特色社会主义司法制度的制度优势将更加凸显，并转化为更强治理效能，为人类法治文明贡献更多中国智慧和中国方案。

来源：法影斑斓

作者：何帆

编辑：鲁婧晗