上海前行｜陆铭：需要建设外来人口友好型城市

澎湃新闻记者 王昀

上海经历了一波疫情冲击。城市暴露出许多问题。着眼于未来，我们必须将当下变成化危为机的重要时刻。

5月下旬，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭接受澎湃新闻采访，分析了当前的局面，并提出对居民直接发放现金或消费券等补贴的办法。而从根本上而言，他认为，需要建设外来人口友好型城市，眼下正好是一个最佳的契机，正能向更高水平的改革开放迈进。以下文章即根据陆铭的访谈整理，经本人审订。

“知耻而后勇，就是不要去回避问题。”借助陆铭教授的倡议，澎湃新闻市政厅栏目也希望，连接更多有心人，进行思考与实践。如果可以，请您站在自身专业立场上，想想这座城市中存在哪些问题，以及还可以为脚下的土地和周围的人群，做一点什么。我们的邮箱是：[email protected]

2022年初，上海宝山，打工者。澎湃新闻记者 周平浪 图

当前局面

短期逻辑跟长期逻辑，既不一样也有关联。先说当前的经济情况。最近统计局公布的4月份全国城镇调查失业率为6.1%，16-24岁、25-59岁人口调查失业率分别为18.2%、5.3%。数字异常高，上升速度也很快。

从我关注的两个行业看，一是制造业，我们跟一家互联网用工平台合作，得到制造业灵活用工市场的大数据。4月数据刚出来。总的来讲，制造业工资水平没有特别明显的下降，但招工数量急剧萎缩。另一个我关心的代表性行业，是服务业。尤其家政服务业，是最典型的、需要人和人见面的工作，今年3月之前还在慢慢恢复，4-5月基本业务归零。这不意外，我们日常也能感觉到。

长期来看，一段时间以来，中国在经历所谓三期叠加，即增长速度换档期，结构调整阵痛期，前期刺激政策消化期。具体来说，随着经济不断发展，新的经济增长率有下滑趋势，也就是说，经济体量越大，想要提高同样的百分比，会越来越难。从生产要素的积累角度讲，原来的经济增长方式，客观上在经历调整。人口红利、投资以及土地，这三个生产要素，曾经经历过大幅扩张。人口红利方面，2011年前后，已出现劳动年龄人口负增长；投资目前到了平台期；2008年经济危机之后，主要靠土地扩张推动，但这波土地扩张现在也没有动能了。

经济总量增长乏力，还有把“钱、人、地”分配在哪儿的问题。我提出的视角是要提高生产要素的空间配置效率。生产要素放在投资回报低的地方，就没有增长；放在投资回报高的地方，就会有增长。当下，有人来的地方土地供应不足，人口负增长的地方曾经造了不少房子和产业园。我们的行政力量，曾经一度是引导着私人资本加公共资本，往相对回报低的地方去。

当然，不是说向欠发达地区投资不对。问题是，要讨论钱花在欠发达地区的什么地方，是造工业园、造多少，还是提供公共服务。我们支持投资给医疗、教育。但如果要去造房子、造工业园，就需要与当地的产业规模相适应，一旦没需求，工业园、住房、基础设施这些不动产就会全部浪费。当下，显然花钱的地方和部门同时出了问题。

而资源的空间错配又带来投资效率下滑。尤其是，去年对一些市场进行规范和管制时，没有充分考虑到政策灵活性和基层实际执行的柔性。

我们的体制特别适合干单目标的事。只看这一个目标，它特别有效。就像打仗，唯一目标是把敌人消灭；而且还要全国配合，不能这里消灭了，别的地方没消灭，敌人全跑那边去了。但如果有两个目标，比如说，现在要环境也要经济，要防疫也要经济，那么怎么办？目标之间要做到平衡是困难的。

这种情况下，应该有地方的灵活性。也就是，你给我一个大目标，我可以根据地方特点调整。不能全国一刀切。以去年为例，对一些有真实需求基础的行业，不管教培还是房地产，一刀切再层层加码式地打压，就会导致萎缩。去年10-11月份之后，实际开始有了一些调整。但很多情况是，调整了以后，已经有点来不及了，因为大家预期坏掉了。这是第一。

第二是没钱。比如房地产领域。现在全国各地土地流拍，说明民营部门对未来投资缺乏信心。再加上疫情冲击，是真没钱了。

发钱的第一种办法：平均发

这个时候，最有效的政策是发钱。发钱有两种办法。

第一种平均发。比如对受到疫情严重影响的，每人一两千块，哪怕象征性发，至少能提振信心，安慰人心。

发得多一点，就能产生实际作用。比如促进消费。对低收入者的救助，是能起实际作用的。甚至，不一定直接发现金，可以发消费券，收到消费券的商家，可以抵税或兑现，甚至可以到明年兑现，到时给利率3%。总之，有很多办法。

这次上海疫情冲击，相对来说，对低收入者的影响更大。因为高收入者很多还能居家办公，还有储蓄。受冲击更大的低收入者，所从事的很多是服务业工作，收入直接归零。其中很多是外来人口，这部分人是租房子的，还要付房租。现在上海50%的劳动力人口是外地人。这个时候，恰恰应该考虑，如何对这些为城市做出贡献的人好一点，能够把他们留下来。

我提出的纾困办法，就是要发钱，也可以以工代赈。现在这个情况，服务业恢复不会那么快，尤其是家政。因为家政要入户。我跟踪的家政平台叫“悦管家”。他们说，当时武汉疫情，没有直接冲击到上海，家政服务业恢复到正常，花了三个月。因为人们担心万一人员流动造成新的病毒传播，家政服务需求会减少。以此推测，上海这次至少要三五个月才能恢复家政行业。这段时间，跟什么能对冲？现在建15分钟核酸圈，有大量工作岗位出来。这些与疫情防控有关的事，目前依托小区志愿者。现在人封在小区，可以做志愿者。接下来复工复产，要工作的居民怎么去做志愿者？正好应该利用受冲击较大的行业中的人力，充实到这个队伍里，通过政府购买公共服务，以工代赈，钱就发下去。

这是推进户籍制度改革最好的机会。原来城市担心人来得太多，现在应该担心人不来甚至走了。户籍制度改革的难点，无非就是户籍放多快，即每年给多少名额进来，以及怎么对待低教育程度的人。现在，两个问题可以同时解决。我讲过这个数据，一些大城市的外来人口中，有一半在本地生活超过5年，只有20%超过10年。这卡在很多人没有那么高的学历上。当下正好可以解决这部分问题。而且还可以做一件事：如果这次参加防疫，包括政府购买的公共服务、做志愿者，可以加分。那么，几个问题不是同时解决了吗？这些都是有办法的。

围绕着平均的发钱，就讲这么多。接下来是特殊对待的发钱。

发钱的第二种办法：特殊对待

现在这波对经济的冲击，在企业端，已不是减税减费、缓缴社保、减租金能有效缓解的。那些措施建立在能够正常复产得基础上。很多企业都亏损了，马上要死了，开工不赚钱，让我开工，我开什么工。作用是要打折的。

金融政策也建立在预期基础上。贷款是有利息的，就算没利息，还是要还本钱的。企业都活不下去，还会想借钱吗？

非常时期还是要考虑发钱。可以按税收记录发。交税越多，就把去年的税收按一定比例返还，比如说，以两个月冲击计，返还20%。如果原来没交税，那就发一点托底。如果政府缺钱，也可以发债。总要有个办法。这样一来，就能起到稳市场主体的作用。

我们现在讲，要促进就业。实际上，企业得有招工需求。如果企业都不行了，没有用工需求了，那保就业就实现不了了。

刚才讲的是，跟税收对应的发钱方式。我再讲下一条，重大工程。

重大工程的关键问题是，钱往哪花、谁来花。前段时间中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，意见把县城分了五类，其一是大城市周围的县城加快发展——不要以为去发展县城是到处去搞房地产。钱花在哪儿是很重要的，这是第一。

第二，谁来花更重要。今天重大工程搞不好又变成国有企业为主。危机冲击之下，遭受重创的都是民营部门，尤其民营中小企业，又尤其是服务业。越是小企业，越是服务业，经营范围越在当地。越是大企业，越能通盘抵御风险，全国各地有分支，在这边赚的钱，从那边补一补，钱就过来了。而服务业企业通常小型化。甚至是本地化的，比如，就在上海开个餐馆，身家性命都在这里，一冲击就没了。

先不讲重大工程。我讲一个现象。就讲复工复产。上海复工复产，先复的是大企业，还有国有企业。要先保这些产业链和税，不能说这是错的。但举个具体的例子，商超为什么先复国有的？作为一个老百姓，我最关心的就是家门口的便利店为什么迟迟不开，为什么出现了很多市场领先企业没有保供资格的情况？

如果这件事不理顺，此时提出全面复工复产，那很有可能，包括接下来的复工复产，以及中长期的重大项目，都是国有企业做，民营企业是分不到的。

现在一些朋友讲，货币政策没有用，要财政政策。这话我认为也是对的。前面讲到，金融是有预期的问题。另外，货币政策虽然相对去身份，但实际上我们的金融相对偏爱国有企业。相比之下，财政政策立竿见影，连带的乘数效应，应该能一波一波不断惠及到几乎所有企业。

但我们国家的情况是，从4万亿支出计划之后，也能看到，增加财政政策时，能不能像理论预期那样，一波一波最后到达中小民营企业，真不一定。

望向更高水平的改革开放

中国更高水平的改革开放的趋势不会逆转。李克强总理在今年两会记者会上讲，无论国际风云如何变幻，中国都会坚定不移地扩大开放。长江、黄河不会倒流。“只要是有利于扩大高水平开放的事情，我们都愿意积极去做，而且要坚定地维护多边贸易体制，这也是我们自身发展的需要。”5月18日晚，庆祝中国国际贸促会建会70周年大会暨全球贸易投资促进峰会上，习近平总书记在视频致辞里重申，“中国扩大高水平开放的决心不会变，中国开放的大门只会越开越大”。

第一是知识产权保护，背后是服务贸易。当前全球贸易仍以制造业为主，但服务贸易比重在上升。在发达国家跟发展中国家的贸易格局里，发达国家制造业是贸易赤字，服务业是贸易盈余的。下一阶段，国际经济秩序的构建，针对服务贸易的规则制定，一定是越来越清楚规范的。中国现在人均GDP超过1万美元。数字经济等新兴领域，也越来越强大，个别领域甚至站到世界前沿。拥抱服务贸易比重越来越高的新的国际经贸秩序，对中国长期发展也有利。其核心就是知识产权保护。

第二个更高的标准，是所有制中性。国内前几年就提所有制中性。加入CPTPP后，对国家干预性的政策，特别是带有所有制歧视的国家干预政策，肯定要有更高标准。这就倒逼我们改变一些传统做法，尤其是地方政府层面的。

我们要放眼未来。一定要意识到，当前很多做法，跟更高水平的改革开放要达到的标准，是存在距离的。

再继续讲上海。上海不会因这次疫情，就不再承担国家改革开放最前沿阵地的角色。我们仍是改革开放的排头兵。疫情期间我们做的不够的地方，恰恰表明，我们做好改革开放的排头兵的任务非常艰巨，而不是说连排头兵的责任也不要了。

上海有着得天独厚的自然地理条件，要充分看到自身在全球格局和亚太格局里面的地理位置。上海是国内长江经济带的龙头，同时是亚太沿海城市带的中间点。从日本到韩国，再到中国东南沿海，一直延伸到新加坡，这一带的城市带，是亚洲最活跃的地方。上海的位置正好在中间点，跟国内长江入海口配合起来。

国际经济的格局中，总部经济非常重要。在上海设国际总部或亚太总部，对内对外都十分便利，可以乘坐国际航空，在整个亚太城市圈，实现一天往返。针对这一竞争力和独特的地理位置，可以说，在全亚洲、全中国，上海条件最好。尤其在当下疫情冲击如此严重，很多人可能短暂离开上海的背景下，我觉得，这是重振对上海的信心的非常重要的一条。

这标志着上海在下一阶段中国对外开放的位置，意味着，在整个中国的深化对外开放当中，这座城市要起到引领作用。今后还要继续打造上海“五个中心”建设的升级版。反过来，如果上海不重新振作起来，不承担起未来自身发展好、引领整个国家改革开放的职责，真对不起老天爷给我们的条件。

要建设外来人口友好城市

这个时候，恰恰是以相关举措去突破，推进更高标准的改革开放，放开原先有点束手束脚的地方，汇集生产要素，形成共识的最好机会。

当下，上海的国际中心城市地位受到冲击。更加需要建设一个外来人口友好城市。外来人口，一部分是外地人，一部分是外国人。这部分人，第一城市需要，第二流动性强，随时可以走。要想怎么增加他们对城市的认同感，融入这个社会。

很多时候说，上海是个商业城市，是市场经济发达的城市。当疫情开始时，我们就发现，这理解是有偏差的。上海是个大政府、中市场、小社会的城市。市场所谓的好，是经济发达和开放的表现，但这个市场是政府严格管着的。常态下，感觉这还蛮有序，管得蛮好的。一到非常态，由政府体系取代市场。就像物资保供，换了中国其他任何一个城市，没有国有企业保供，不得不让民营部门和市场继续工作。武汉当时那样封城，店家也没封。

再来看社会。社会组织在民政部、共青团等系统下。而居民需要的是社区化的服务和个性化的服务。社区化的服务指最后100米，个性化的服务是小众的。我经常举的例子是宠物，这也是人民对美好生活的向往。养宠物恰恰是人突破温饱局限而后产生的需求，还有很多人之所以养宠物是因为他们是独居的。另外，国际化大都市还有很多外国人。收入提高使得自身需求多元化，以及城市人群的多元化，两个力量加起来就产生多元化需求。

逻辑上讲，我们行政管理体系的优势，是标准化、从上而下。劣势在于，没法满足人的收入水平提高和人群的多样化所导致的多元的、小众的需求。而上海只有社区管理，严格说来，网格化管理，是自上而下提供标准化服务的。无法回应前面提到的多元需求。

我们小区就出了一个问题。两个老人原本住在一起，一个老人生病住院了，另一个老人卧床不起，没人照顾。社区也无力去管此事。

过去在常态下，这些事情都能解决。但在非常态下，问题都暴露出来了。我们缺社区最后100米的互助和志愿者。有人说，要给志愿者建立法律体系，要保护志愿者。这些都要做，但一个根本问题是，谁来做志愿者？疫情期间，大家都封在家里，接下来复工复产，大量劳动力马上就要上班了，怎么做志愿者，怎么满足常态化的应急队伍建设？

上海的劳动力，50%以上是外地人，生活服务行业几乎全是外地人。这些服务行业，能深入社区最后100米的，有两种最典型，一是外卖，二是家政。恰恰这一部分人，是随时可以离开的。

我已经把矛盾点得非常清楚了。一方面，要呼唤外来人口、外国人的自组织。由于收入提高和国际化带来的人的需求的多样化，相应的服务一定是多样化伴随着小众化的。就以宠物为例。理想当中应该做到什么？如果真的家里主人走了，家里的狗，自己小区或是隔壁小区，有人帮助照看，关于宠物的自组织就能搞定。最近，我还注意到，上海的居民自己组织起来给宠物建方舱了。这是好事。

再比如老人，如果老人平常有互助，老两口中一个老人去医院看病了，邻居能来照顾另一个老人。那这样的话，谁来做？我认为，恰恰要增强从事和社区相关的服务业的外来人口的定居和稳定就业。他们对这个城市的认同感和融入感提高了，才能够接受专业培训。

还有，现在城市要建防灾体系。防灾体系的队伍要常态化。有点像民兵，平常养着，遇到十年二十年一遇的重大灾害，队伍要能用得上。不是现在疫情来了，临时组织几个人就去做事。从技术、法律到人文关怀，这支队伍都要有基本的素养。而且，这个人要稳定在这里待着，才能提供培训。不能是今天培训，明天回老家了。

这批队伍在哪里？大城市是陌生人社会，邻居平常有距离——当然，疫情期间，这有很大改观——但前面讲的外卖、家政，是真正深入社区的，他们知道怎么跟居民打交道，也更为年轻，有很多二三十岁的人，最有能力充实到应急防灾体系的队伍里，但当下，恐怕恰恰他们因为流动性强，不在城市这套体系的视野范围内。

要解决上面这些问题，实际是要构建一个体系，建设对外来人口友好的城市。借着这个机会，要全方位在制度上推进。

从短期讲，要解决的是救助。比如，外卖员这个群体，有段时间外卖员自己都吃不饱。因为那些保供单位不卖东西给他们。近段时间，这个问题可能已经解决了。另一个很重要的群体，是家政服务员，很可能受到的影响最大。因为家政服务不是刚需，又需要面对面交流，家政服务员收入直接归零。这种救助实际也可以通过企业做。上海有些家政是企业化的，可以定向为企业纾困，并通过企业为相关员工提供救助。

纾困有两种办法。前面已经提到，第一种叫以工代赈，比如，找一些新的需求，消杀、物资供应，或者核酸检测点服务。第二种就是直接救助，这种企业都有网络，有店长的，把钱直接发掉，哪怕发1000块，也至少能温暖人心。要看到，疫情期间，他们只要配合了防疫，在家不出门，就做了巨大牺牲，应该得到安慰。

接下来，是逐渐复工复产。现在市民有各种需求，居委会不放人出门。这是当前最紧迫的问题。全市应该有一个能出门工作的制度出来。比如说，商场大楼可以开了，但员工出不了小区，也是白开的。到底什么样的规定能保障人能出得去，如今没有统一说法。平常的情况下，居委会对小区负责是好的；但在小区严格封控的情况下，让居委会决定是不是解封，就会加码做，不会轻易让人出去。

倡议：一起思考和建设

我倒是觉得，以媒体为单位，可以发一个号召。我们一起想一想，这个城市有些什么盲点可以改进。各行各业都可以做。用什么样的形式，是开会还是笔谈，都可以考虑，想自己可以做点什么。

显然，这一次的疫情，对大家的冲击是全方位的。各行各业不一样。我这种搞社会科学的，可能在某些点上写点短文，比如，针对低收入的外来务工人员，如何加强人文关怀和城市融入。搞文艺的朋友可以做其他事。企业又可以做些一般人做不到的事。

知耻而后勇，就是不要去回避问题。不管怎么样，它是你的问题了，是上海的问题。比如，要进一步加强法治，看在具体政策实施过程中，执法、施政的人员本身有没有法制底线思维。要让法制观念深入人心。疫情期间，在一些视频里看到，大学化学老师、律师出来了，说这样做不对。反过来讲，上海有好的地方，就是还有这些专业人士，在争这件事情。

这次的疫情，也是暴露上海各方面短板的一个机会。一些平常没意识到的问题暴露出来，我们就去改进它。大家可以一起来想，短板到底怎么补。补短板是全方位的。弄得好的话，真可以化危为机。我们不要浪费每一次危机。

我觉得，上海要更加意识到自己的优势和责任，以及需要进一步去承担这个责任的勇气。我觉得不能松下来。我想讲一句话，我们现在没有选择离开的可能性和权利。恰恰这个时候，在这疫情期间，作为一个上海市民，这个时候，应该是承担责任的时候。

上海现在应该形成这样一种氛围。我们这些一直选择坚持生活和工作在上海的人，不管是土生土长的上海人，还是新上海人，还是未来准备在上海工作的人，要去想怎么把它建设得更好一点，进行全方位的反思和建设。

知识界更当如此。我也借你们这里，在此发一个倡议。

最后，还想借你们媒体，对所有在疫情期间做出贡献的人，说句谢谢。同时，也对所有在疫情期间受到损失的人，真诚地说句对不起，我们没有做好。我说这些，不是因为我是什么特殊的人，而只是一个普通的市民。

责任编辑：吴英燕

校对：丁晓