新加坡如何实现“居者有其屋”？—新加坡住房制度启示录（上）

1 导言

1819年1月28日，莱佛士爵士登陆新加坡，并于1824年和当时占据新加坡的荷兰人签订了《英荷协定》，自此开始了英国对新加坡长达一个多世纪的殖民统治。1941年二战期间，新加坡被日本占领并成为昭南岛，1945年日本战败后，新加坡重回英国统治，直至1959年，新加坡才取得自治并由李光耀执政。但此时的新加坡并无独立生存能力，故在1963年正式加入马来西亚联邦。但抱团仅仅两年后，新加坡又被迫脱离马来西亚，于1965年8月9日成为独立国家。

建国后短短30年，新加坡就从第三世界成功跻身第一世界。1959年自治初期，新加坡国内经济一片萧条，人均GDP仅为1309.8新元，失业率高达13.2%，时任总理的李光耀积极推进改革，并在脱离马来西亚后转向出口导向型战略。此后经济在短时间内迅速腾飞，1970年获称“亚洲四小龙”之一，1995年跨入“发达国家”队列，2014年成为全球第四大国际金融中心。GDP从1960年的21.6亿新元增长至2017年的4472.8亿新元，年均增速高达9.8%，人均可支配收入水平从1960年的1312.4新元增至2017年的76863.4新元，年均增速为7.4%；失业率从1959年的13.2%下降至2017年的2.8%，而早在20世纪70年代后期便已降至3%以下，实现充分就业。

新加坡在创造经济增长奇迹的同时，更以其“居者有其屋”的住房制度成为全球典范。作为一个资源极度稀缺的小岛国，新加坡国土总面积仅有719.9平方公里，相当于北京的1/23左右，总人口561.2万，约为北京的1/4,人口密度高达7796人/平方公里，是全球仅次于澳门和摩洛哥的高人口密度国家（地区）。在这样一个“人多地少”的国家，住房自有率却高达90.9%，仅次于罗马尼亚的96%，位列世界第二。新加坡也因此被公认为全世界解决住房问题最好的国家之一，人均居住面积从自治之初的不足6平提高至2015年的27.6平；套户比在1985年达到1后一直稳定在1以上；住房自有率在2001年达到历史高点93.1%，此后一直维持在90%左右。

房价合理稳定是新加坡房地产市场的又一大亮点。整体来看，新加坡名义房价在1998-2017年仅上涨了41.1%，同期美、法、英、香港上涨了122.5%、160.4%、234.0%和149.2%。分市场来看，一是政府主导的组屋市场，价格十分低廉，多年来房价收入比维持在4-5左右，由于其覆盖率高达82%，大多数新加坡家庭购房压力很小；二是普通开发商提供的私人住宅，房价收入比约为21，远低于香港、北京和上海，但由于私宅主要面向18%左右的高收入群体及外国人，实际负担的房价收入比远低于21，故无论是中低收入家庭还是高收入群体购房压力均较小。

早在20世纪五六十年代，新加坡也曾面临严重的“房荒”问题，人均居住面积不足6平米，居住环境极差。时任总理的李光耀面临的首要任务就是解决日趋严重“房荒”问题，其秉持“有恒产者有恒心”的儒家思想，将“居者有其屋”作为新加坡的基本国策之一。短短半个世纪，从满足“低收入家庭—中等收入家庭—高收入家庭”、从满足“基本自住需求—实现产权自有—提升住房质量”，循序渐进，形成“廉租房—廉价组屋—改善型组屋—私人住宅”的阶梯式供应体系，帮助90%以上国民实现了安居梦。新加坡现任总理李显龙自豪宣称：“放眼世界，没有任何一个国家拥有如此全面的公共住屋计划，而新加坡也是全球拥屋率最高的国家之一”。

新加坡如何从“贫民窟”华丽转身为解决国民住房问题的“全球典范”？作为“居者有其屋”的成功践行者，新加坡又能为我国住房制度改革提供怎样的借鉴经验？本文回顾了新加坡自治以来住房制度的演变历程，并深入剖析了“居者有其屋”计划成功背后的四大制度基础，旨在为我国当前的住房制度改革总结经验。

2 新加坡住房制度的四大支柱

2.1 土地制度：国有为主，无土地财政

新加坡现行的土地制度受英国影响较大，很多规则和制度是以殖民期间英国的法律和惯例为基础、结合本国国情修改而来，因此在土地产权、土地登记等方面与英联邦其他国家大致相似，如香港等。

2.1.1 强制征地、低价补偿，土地以国有为主

新加坡近九成土地为国家所有，政府强势主导土地市场。新加坡土地所有权主要分为国有、公有和私有三种，其中国有和公有土地均归国家所有，合计占比87%，私有土地仅占13%。国有土地由土地管理局（The Singapore Land Authority，简称“SLA”）直接管理，占比约59%；公有土地由半官方机构负责管理，如市区重建局（Urban Redevelopment Authority，简称“URA”）、HDB、交通局、裕廊工业集团、民航局等，占比约29%；其余土地均为私人所有。国有主导的土地产权制度使得政府在土地规划、利用与经营上拥有绝对话语权。

两权分离，招标和拍卖是土地出让的主要方式。除少量自由保有（少数富裕家庭和原住民持有）和永久产权（极少数个人持有）土地外，新加坡土地的所有权归国家所有，使用权可转让。由于住宅用地极其有限，仅占国土面积的14%，占城市建设用地的18.8%，远低于西雅图（57%）、伦敦（36%）及北京（36%）等城市，新加坡政府主要以招标和拍卖形式转让土地使用权（住宅为99年，工商业60年），并对每一块土地的买卖进行严格审查。

新加坡政府可强制低成本征地。“国家利益优于个人利益、经济发展先于人权保障”的价值定位贯穿新加坡土地征收制度。1966年颁布的《土地征收法》明确规定，当某一土地符合以下条件即可被政府强制收归国有：（1）公共利益需要；（2）经国家发展部部长批准的任何个人、团体或法定机构为公共利益，需要征用为某项工程或事业所用；（3）作为住宅、商业或工业区加以利用。由于“公共利益”范围较广，政府强制征地权很大，这也是新加坡国有土地能够大幅提升的关键，1960年国有土地占比仅为44%，而目前已高达90%。此外，征地补偿成本较低，政府认为“公共基础设施为土地增值带来了大部分升值，应归属国家，故当政府征地用于公共建设时，赔偿额应基于毫无基础设施的原始未开发土地价格”，1988年前被限制在1973年的市价或总统宣布收购之日的市值（两者取其低），此后“市场价值”标准逐渐提高，直至2007年才被确定为征收时的市场价值。考虑到新加坡土地资源极其稀缺的基本国情，提升国有土地占比有利于稀缺土地资源的集约化运作，而低价补偿则保证了政府低成本拿地。

2.1.2 低价转让、优先供给，保障组屋量足价廉

政府以低价将土地转让给HDB，是组屋快速建设、价格低廉的基础。一是保证组屋建设用地充足：新加坡早期的土地征用由HDB负责，可根据组屋建设需要强制征用私有土地，HDB有充足的土地大量建设组屋；征地权后虽收至SLA，但HDB仍可从SLA购买大量公共建设用地；二是低地价保障组屋低售价：《土地征用法》将土地征收补偿款固定在1973年11月13日的标准，并在以后的十几年里保持不变，故政府可以远低于市价的成本获得土地，大大降低了组屋建造的成本，保证了HDB可以远低于私人住宅的价格出售组屋，满足更多中低收入家庭住房需求。

2.1.3 政府与土地的关系：不依赖土地财政

新加坡没有土地财政，土地出让金在政府财政收入中占比较低。2017年，新加坡土地出让金在政府总财政收入中占比约为12%，若加上房地产相关税收，合计仅为21%。同样是实施土地公有制的香港和中国大陆，土地出让金在政府财政收入中占比极高：2017年我国地方政府52%的财政收入来自于卖地和房地产相关税；香港为27%。

两大因素是主因：一是不能依赖土地财政：土地资源极为稀缺，依靠土地财政不可持续；二是无需依赖土地财政：政府财政收支平衡，资金缺口小。

（1） 土地资源稀缺，无法依赖土地财政

新加坡国土面积小、土地利用率高，卖地不可持续。新加坡国土面积721.5平方公里，仅相当于北京两个丰台区大小，土地资源极其稀缺；国有土地利用率已高达82.4%，未来可供开发空间极小。因此，自然条件的约束使得新加坡政府不具备卖地的基本前提。新加坡土地出让金收入从2006年的63.4亿新元增长至2013年高点的184.1亿新元后一路下滑，2017年仅为128.8亿新元，在政府总收入中占比仅为12%。

土地出让金直接纳入国家储备金，本届政府无支配权，卖地动机不足。新加坡政府认为，不能仅使一代人从土地资源中获益，子孙后代都应享有收益权，故土地出让金收入并不直接编入政府财政预算，而是以国家储备金形式进行长期投资。反观我国的土地财政，主要是地方财权与事权不匹配，且土地出让金直接进地方政府财政收入，导致地方政府高度依赖土地出让收入维持财政支出。

大量土地以低价转让给HDB建设组屋，卖地收入较少。为支持组屋建设，新加坡政府以极低价格将土地使用权出让给HDB，而组屋覆盖率高达82%，占用大量土地资源，政府无法通过高价卖地获取大量收入。

（2） 财政常年盈余，无需依赖土地财政

新加坡秉承“以收定支、审慎理财”的财政预算原则，严控收支均衡。长期的殖民统治和建国初期的艰难历史使得新政府始终居安思危，害怕受制于人，故在国家宪法及有关法律中对预算编制、财政储备使用等均做出明确规定，严控财政预算均衡。从1965年8月至今的50多年里，新加坡政府在绝大多数年份均能实现预算平衡。即使向世界银行及亚洲开发银行贷款，并非财政赤字，而是向外人证明新加坡的预算信誉，从而吸引跨国公司投资。曾任新加坡财政部部长的严崇涛认为：“财政预算平衡是新加坡货币稳定的最好保障”。

①收入端：税收和投资收益为政府提供充足财政支持，无需卖地

税收是新加坡政府最主要的收入来源。新加坡政府并无中央与地方之分，所有税收均统一收归政府。2017财年，新加坡各项税收合计高达655.1亿新元，占政府全年总收入的62%，占政府财政预算收入的70.5%，且近年来一直占据绝对主导地位。

投资收益是政府的又一重要收入来源。新加坡政府先后成立了金融管理局（MAS）、新加坡政府投资公司（GIC）和淡马锡投资公司（Temasek）分管政府储备金。MAS相当于新加坡的央行，主要负责维持币值稳定、控制通胀及管理国家外汇储备；GIC则是以一种稳健的方式投资和管理新加坡的国家储备金；1974年成立的Temasek风格更为激进，代表新加坡财政部投资了新加坡电信、新加坡航空、星展银行等大型企业，并在国外市场进行投资和并购，赚取高回报率收益。截至2017年3月，MAS、Temasek、GIC分别管理着3630亿、2750亿及1000亿国家储备金，2017年实现投资收益176.7亿新元，占政府全年总收入的16.7%，占政府财政预算的19.0%。

因此，新加坡政府仅靠税收和投资收益两项收入即可获得近90%财政预算收入，无卖地动力。

②支出端：“节约型”政府，财政支出压力较小

新加坡采取的是自助型社会保障制度，社会福利支出较少。李光耀在建国之初就明确“不搞平均主义的福利制度”。政府鼓励国民自力更生，不搞价格补贴、公费医疗及免费高等教育等政策，新加坡的养老、医疗、住房等社会保障均建立在个人储蓄基础之上，从强制储蓄的中央公积金中提取支付。因此，新加坡在社会福利上的支出较少，2017年社会福利支出仅占GDP的7.9%，财政整体支出占GDP的17.2%，均远低于世界上绝大多数国家。

2.2 住房金融：中央公积金为主、商贷为辅

新加坡“居者有其屋”计划的成功实施有两大关键要素：一是土地，二是资金。以中央公积金为核心的住房金融体系在资金来源上保障了组屋的建设以及居民的购买力。李光耀曾在回忆录中明确表态：“公积金和居者有其屋计划确保了政治稳定，使新加坡持续不断地发展了30多年，如果没有公积金制度，新加坡将有40万人不会成为屋主，我们也不可能以同样的途径兴建一个现代的新加坡”。

2.2.1 中央公积金：强制储蓄、高存低贷、固定利率

中央公积金制度建立于1955年，初期服务于养老，1968年开始用于住房。1955年，英殖民政府为逃避对新加坡本地公务员的养老责任，建立起强制储蓄型中央公积金制度，并成立中央公积金局负责管理。1968年后，“居者有其屋”计划实施，公积金开始用于购买组屋，1981年拓展至私宅。目前中央公积金制度已成为全面覆盖养老、住房、医疗、家庭保护、子女教育等的综合性社会保障制度。

（1） 征收机制：强制储蓄、广泛覆盖

新加坡实行的是一种强制储蓄型中央公积金制度。一是立法强制缴纳：《中央公积金法》明确规定，新加坡所有公民和永久居民，不论是雇员还是雇主，都必须按月强制缴纳公积金，任何人不得拒绝或延迟缴纳，否则需如数补缴且加罚利息。除购房及部分投资外，公积金存款只有在雇员退休后才可动用，会员无权决定公积金存款长短。二是缴存比极高，峰值高达50%（雇员、雇主各25%），目前稳定在37%（雇员20%、雇主17%），远高于香港（10%）、内地（24%）等同样推行强制储蓄型中央公积金制度的国家。

覆盖面极广，是自助型社会保障体系的重要组成。一是覆盖人群广，强制储蓄的要求使得中央公积金覆盖率从1965年的22.1%增至2017年的95.3%，总会员数也从41.8万增至378万；二是保障项目全，分设四大账户、专款专用，广泛覆盖退休、医疗、住房、家庭保护及资产增值等多个领域，截至2017年底，新加坡中央公积金账户合计余额3595.1亿新元，占当年GDP的80.4%，其中普通账户占比35%，特殊、医疗及退休账户分别为25.7%、24.9%和14.4%。

（2） 运行机制：封闭式管理，存贷分离、高存低贷

中央公积金推行封闭式管理，保证专款专用。《中央公积金法》严格限制公积金的提取和投资：一是实施最低存款额规定，会员动用普通账户和特别账户进行资本投资时，须确保账户规定限额（普通账户不低于2万新元；特殊账户不低于4万新元）；二是会员运用公积金账户投资所得须返回个人账户；三是会员退休提取时，普通账户和保健账户须保证规定金额，用于转入养老账户。此外，由于公积金分存在四大账户，每个账户使用范围仅限于相应领域，保证专款专用。

公积金管理强调存贷分离、高存低贷。中央公积金局负责公积金的缴纳、支付、管理和保值工作，但不直接发放公积金贷款，而是通过购买政府债券交由新加坡政府投资公司，再由其将积累的公积金投资于国内组屋及基础设施建设，HDB获得资金后发放低息贷款。公积金存款利率较高，普通账户2.5%，特殊、医疗和退休账户均为4%，高于同期五年期国债收益率（2.19%）和商业银行定期存款（1.2%）。此外，公积金总额中的前6万新元及55岁以上会员的前3万新元还可额外再获得1%的利率。而贷款利率较低，一般在住房公积金存款利率的基础上上浮0.1%，1993年来一直稳定在2.6%，主要在于中央公积金局运营成本并不依赖存贷利率差。

（3） 住房支持：供需两端齐发力，保障组屋制度成功运转

强制储蓄型中央公积金制度在新加坡成功实现“居者有其屋”计划中发挥关键作用，一是支持政府“建得起”组屋；二是让居民“买得起”组屋：

供给端来看，CPF为HDB提供间接资金支持。CPF除将中央公积金中少部分（5%-10%）用于会员的正常提款外，其余均用于购买政府债券，再由政府将出售债券所得资金以专项资金支持计划的形式提供给HDB，相当于中央公积金间接流入HDB，为HDB投资建设组屋提供资金支持。

需求端来看，一是提供间接住房贷款，CPF不直接发放住房贷款，而是通过HDB向新加坡公民家庭提供优惠贷款，并严格限制申请者资质、收入及私产等条件。贷款年限一般不超过25年，并享受利率优惠，仅高出CPF存款利率0.1%，近年来为2.6%。

二是直接用于购房，CPF提供公共住宅计划和私人住宅计划，分别支持会员购买组屋和私宅。公共住宅计划中，组屋购买者可用公积金支付首付款、购房贷款以及印花税、律师费、组屋升级费用等相关税费；私人住宅计划中，符合条件者可用普通账户购买或建造私人住宅、购买空置土地，偿还购房、购地和建房贷款，以及支付印花税、勘察费等相关税费。2017年，公共住宅计划提取公积金73.8亿新元，占提取总额37%，同期私人计划约为19%。

三是提供阶梯式住房补助。CPF为首次购房者推出额外和特殊住房补助，通过设置不同的收入上限为低收入者提供了更多优惠，并针对靠近父母就近住房、单身人士等提出不同的住房补贴政策。

2.2.2 商业贷款：浮动利率、门槛更低

商业贷款是新加坡住房金融体系的又一重要组成部分，但一套房屋在获得商业贷款后将无法获取HDB贷款。近年来，银行贷款逐渐成为新加坡居民购房贷款的重要渠道，自2002年来，来自金融机构的按揭贷款余额占总贷款余额比例已经由42%上升到83%。

三大因素支撑商业贷款在近年来占据主导地位。一是HDB贷款对居民身份的限制。如买家中需要至少有一位新加坡居民；普通家庭平均每月总收入不超过12000新元（多代家庭月收入不超过18000新元）； 之前从HDB获得不超过两次贷款等。对于不符合HDB优惠贷款申请条件或购买EC公寓者，需从商业银行获得购房抵押贷款。受益于早期的中央公积金制度，80%以上家庭已购买组屋，近年来新增购房需求主要为无法享受HDB优惠贷款的非公民家庭或私人住宅等，故商贷占比大幅提升。

二是政府的推动力量。2002年，新加坡政府规定，若借款人拖欠抵押贷款，银行将对抵押房产具有首位索赔权（在此之前，中央公积金具有首位索赔权），这一举措直接推动了商业银行进入住房市场。自2002年后，来自金融机构的抵押贷款余额占比显著提升，从42.5%提升至2017年的83.4%。

三是近年来商业银行的低利率。近年来，HDB提供的贷款利率稳定在2.6%，但同期抵押贷款利率却在不断下降，15年期抵押贷款基准利率从1998年的8.07%下降到2014年历史低值的2.9%，近几年略微回升至3.16%。而不少银行可提供低于HDB贷款利率的优惠贷款。如华侨银行（OCBC）目前提供的贷款项目，可在前两年享受2.18%的固定利率。

2.2.3 储蓄率高，居民杠杆水平较低

新加坡居民部门杠杆在发达经济体中处于较低水平。2017年，新加坡居民部门负债占GDP比重仅为58.7%，明显低于澳大利亚（121.7%）、英国（86.7%）和美国（78.7%）。两大因素发挥重要作用：一是强制储蓄型中央公积金制度，使得新加坡成为世界上国民储蓄率最高的国家之一，2017年国民储蓄总额占GDP比重高达46.5%，而住房贷款仅限于公积金普通账户，限制居民加杠杆；二是新加坡不依赖土地财政，经济不以房地产为支柱产业，政府缺乏刺激房价上涨的动力，故房价长期低位稳定，居民无需过度加杠杆。

2.3 税收制度：重交易保有，抑制投机

新加坡是单层次政府，税制简明，无中央税及地方税之分。税收是政府财政收入最主要的来源，2017年高达655.1亿新元，占全年财政预算收入的70.6%。住房税收体系主要包括印花税（交易环节）、所得税（交易环节）及财产税（保有环节）三大税种，其中印花税和财产税合计91.2亿，占总税收13.9%,占财政预算收入9.8%。

新加坡政府实施差异化累进制税率，对本国公民、首套住房均实施减免优惠，鼓励居民购房自住，打击投机需求。

2.3.1 印花税：征收范围广、累进制税率

（1）新加坡印花税征收范围广，买卖、租赁均需缴纳

买卖环节涉及三种：（1）买家印花税（BSD），由买方缴纳；（2）卖家印花税（SSD），主要是向2010年2月20日后购买、并在持有期间出售的所有住宅类房屋和土地征收，由卖方缴纳；（3）额外印花税（ABSD），即政府针对买房者征收的额外税。租赁环节只针对承租人征税，一般以市场租金或合同租金（取高者）为基数进行征缴。

①买家印花税：税基取买卖合同价与市价中较高者；税率采取累进制。对于2018年2月20日以前成交的合同，税率主要分为1%、2%和3%三级累进，而在这之后购买的房屋开始区分住宅和非住宅，非住宅类仍采用三级累进制，最高税率3%，而住宅类采用四级累进制，最高可达4%。

②卖家印花税：征收标的特定、税率按持有年限累进。征收标的须符合三个条件：一是只针对所有住宅类房产及土地征收；二是原购买时间在2010年2月20日以后；三是出售时持有时间是否满足一定年限，若已满，则免征。税基与买家印花税一致，税率仍采用累进制，但根据购买时间、持有时间、买价/市价综合确定。新加坡政府并未采取一刀切式的“限售”，而是按照持有年限累进印花税率实现抑制投机的效果，一般持有年限越短，则税率越高，最高可达16%。

③额外印花税：仅限于买方，区分公民、永久居民、外国人和法人实体。税基与前两种一致，但税率并非根据价格累进，而是对首套房、二套房和三套房及以上实施差异化税率。对于新加坡公民，首套房免征，二套房和三套房及以上分别以12%和15%征收；永久居民的首套房需缴纳5%的印花税，二套房及以上则提至15%；外国人购买任何住宅均需缴纳20%的额外税；法人实体的税率高达25%，房企为30%。新加坡政府通过调节额外印花税的税率来调控房地产市场，抑制过热或防止过冷，最近一次调整是在2018年7月6日。

④住房租赁及住房抵押贷款环节也需要缴纳印花税。租赁印花税由承租人缴纳，税基取实际租金或市场租金中的较高者，税率根据房地产平均年租金和租赁期限确定。而抵押贷款印花税是在居民通过抵押财产获得贷款时征收，税基为贷款金额，税率为0.2%或0.4%，最高纳税额为500新元。在转让、转置或处置任何抵押债权时，也要对转让房产征收0.2%的印花税。对购买组屋、DBSS等公共住宅的居民来说，其印花税由HDB代表IRAS进行，而购买私人住宅的居民则由其律师安排缴纳印花税。

（2）累进制税率，鼓励自住、抑制投机

新加坡印花税发挥抑制投机作用，主要体现在三方面：一是实施累进制税率：买方印花税依据买卖合同价高低累进，买房印花税以持有年限长短累进，额外印花税依据房屋套数累进，总体呈现“房价越低、持有越久、拥屋越少，税率越低”的特点。二是区分购买主体：额外印花税对本国公民、永久居民、外国人、法人实体、房企实施阶梯式税率，本国公民享受低税率优惠。三是调节税率稳房价：印花税率的历次调整均与房价相关，

新加坡交易环节征税较重，2017年印花税占税收总额7.2%，占财政收入的5.1%。印花税是新加坡房地产交易环节最重要的税种之一，近年来征收总额持续上升，2017年为47.3亿新元，占税收总额的7.2%，占财政收入的5.1%。国际对比来看，新加坡印花税最高税率均显著高于美国、德国及中国等，通过交易环节征高税抑制投机。

2.3.2 财产税：按年值征收、对房价影响有限

财产税按年值征收，征收范围包括房屋、土地及公寓等。不论是组屋、EC公寓还是私人住宅，不管其处于自住、租赁还是闲置状态，均需缴纳财产税。税基为资产年值：建筑物按可比物业出租一年的市场租金（除去家居、装修折旧及维护费用等），处于自住、租赁或空置状态的房屋年值确定方法一致；土地按地块市场价值的5%确定，且空地与在建项目年值相同。

超额累进制税率，并对自住房屋实施低税率。自住型住宅包括房屋所有者居住的公寓、组屋及其他住宅，由于新加坡政府鼓励居民住房自有，自住型住宅的税率较低，目前税率按照年值七级累进，起征点为8000新元，最高税率为16%。对于拥有多套房屋的家庭，只有一套住宅可享受自住型住宅的低税率优惠，其余适用非自住型住宅税率。而非自住型住宅一般是指出租或空置的组屋、公寓及其他物业，适用五级累进税率，无免征额，最高税率为20%。此外，对于其他类型的房屋，如俱乐部、牧屋、幼儿园等，一律适用10%的税率。

财产税是新加坡重要的税收来源，2017年占税收总额6.7%。新加坡税制简单，房地产相关税收只有印花税、财产税和所得税，除交易环节征高税外，保有环节的财产税也是新加坡政府的重要税收来源。2017年为43.9亿新元，占税收总额的6.7%，占财政预算总收入的4.7%。

新加坡通过调节财产税税率抑制投机，但对房价影响有限。新加坡通过财产税调控房价主要体现在两个方面：一是对自住房和非自住房实施差异化累进税率，既可减少财产税对居民基本自住需求的影响，又可增加拥有二套及以上住房家庭的持屋成本，抑制房地产投机；二是通过调整税率来调控房价，为抑制2010年房价上涨，2011年开始实施累进税率，但房价在2013年底才开始回落，2015年进一步提高财产税率，但房价上涨势头不减。整体而言，财产税并非新加坡政府房地产调控的主要手段，往往与按揭还款、印花税调整等同时使用，且对房价影响有限。

2.3.3 所得税：租售均缴纳、精准打击投机

新加坡人在房屋出租和买卖环节还需缴纳所得税。租赁环节由出租人缴纳，税基为房租扣除财产税、房屋贷款、修缮费、物业费等费用后的余额，并非单独缴纳，而是整体并入个人所得税应纳税总额，适用0-22%个人所得税率。买卖环节只针对投资炒作的个人征收，一般的房屋交易获益被视为资本收益，无需缴税。投资炒作的认定由新加坡税务局依据房屋买卖的频率、原因、长期持有资产的金融手段、持有时间等多个因素综合判断。由此可见，新加坡设置交易环节所得税，主要是为了精准打击房屋投机。

此外，与房地产相关的还有遗产税，但自2008年2月15日之后已被取消。

2.4 住宅供应制度：组屋为主、私宅为辅；自有为主、租赁为辅

新加坡目前已形成组屋为主、私宅为辅，自有为主、租赁为辅的双轨制住房供应体系。从供给形式看，政府供应的组屋主导住房市场，目前约82%新加坡人居住在组屋，仅18%居住在开发商建设的私人住宅。组屋是由新加坡建屋发展局建设、管理和分配的公共住房，目前已覆盖绝大多数中低收入家庭，主要分为两种：一是面向中低收入家庭（以新加坡公民为主）提供的普通组屋，二是面向收入较高但无力购买私宅的“夹心层”阶级提供的执行共管公寓、私人组屋住宅等改善型组屋。而私人住宅则是由开发商投资、建设并出售给高收入家庭及外国人的市场化住房，按照是否拥有土地所有权可分为有地私宅和非有地私宅。

从产权结构看，居民以自有住房为主，占比高达90.9%，租赁市场极小。新加坡是典型的高住房自有率国家，自建国之初李光耀领导的新政府就秉持“有恒产者有恒心”的理念发展住房市场，积极推进“居者有其屋”计划，通过低价供地、公积金贷款等方式支持居民购买住房。只有收入水平极低的新加坡公民或者短暂旅居新加坡的外国人才通过租赁满足居住需求，占比不到10%。

2.4.1 组屋：普通组屋保障刚需，EC公寓支持改善

早在建国前的1960年，新加坡就已建立组屋制度，从满足基本居住到支持改善需求，从帮助低收入家庭到全面覆盖中等收入群体，组屋目前已覆盖超82%人口，是新加坡最主要的住房供应形式，也是新加坡成功实现“居者有其屋”的关键。

（1）普通组屋：覆盖最广、价格最低、可租可售

普通组屋是指由新加坡政府投资、HDB承建，并以低于市价出售或出租给中低收入群体的保障性公共住宅。产权一般为99年，由HDB和市镇理事会统一管理，大多为高密度、高层建筑，拥有学校、商店等独立的社区设施。组屋呈“居住组群—邻里—新镇”三级分布，由多个组群形成一个邻里，多个邻里再构成一个HDB新镇，目前新加坡已形成26个新镇。

户型多元，目前以大户型组屋为主。普通组屋有一到五房式以及专门为老年人设计的乐龄公寓等多种类型，早期由于政府财力及居民购买力有限，HDB主要以供给小户型（一二三房）组屋为主，满足中低收入家庭基本自住需求。但随着经济的不断发展，人均收入水平大幅上升，保障型的小户型组屋逐渐减少，改善型大户型大幅增加。截至2017年底，大户型组屋（四、五房式）合计占比高达70%，而1房式组屋和乐龄公寓（Studio Apartment）等小户型已从购房市场淘汰，目前主要用作租赁。不同类型的组屋均有较完整的生活配套设施，只在面积、卧室数量等方面存在差异，不会产生“贫富分区”的感觉，从而有效保障了不同层次中低收入群体的住房需求。

覆盖面广，超82%新加坡公民居住在政府提供的组屋中。自1960年组屋开始供应以来，覆盖人群持续增加。截至2017年，新加坡共修建HDB组屋114.6万套，现存102.6万套，占新加坡124.1万套住房中的72.8%，覆盖人群由1959年的8.8%逐年提高，在1990年达到峰值87%，后因私人住宅需求增加有小幅下降，但都稳定在80%以上，2017年为82%。

可租可售，近92.2%组屋居民实现产权自有。新加坡公民可通过租赁或购买组屋满足居住需求，其中租赁主要针对家庭月收入不足1500新元的超低收入人群，租金远低于市价，且多为早期建设的一、二房式小户型组屋。出售才是HDB供给组屋的主要形式，目前已有92.2%的组屋居民住在自有产权的房屋中。

（2）EC公寓：质优价廉，支持夹心层改善需求

执行共管公寓主要面向既存在改善性住房需求又无法承担私人住宅价格的“夹心层”家庭，由HDB与私人开发商于1996年联合推出。HDB主要负责提供低于市价40%的廉价土地和购房资金支持，私人开发商负责项目开发建设与销售。EC公寓由业主委员会管理，产权年限与普通组屋相同，但配套设施与居住条件类似于非有地私宅。截至2017年底，新EC公寓均价为799新元/平方英尺，在设施和区位相同的条件下，仅为私人住宅市场价的60%左右。

新EC公寓仅面向新加坡公民，并严格审查申购者身份、收入、私产等情况。只有家庭平均月收入低于14000新元、名下无其他私产的新加坡公民家庭（单身需满35周岁）才可申请。EC公寓在居住满5年后可转售给新加坡公民、永久居民及单身人士，满10年后可转变为私人公寓，并在市场自由转售，因此EC公寓也兼具投资功能，在一定程度上削弱了其住房保障的意义，这一点也在近来遭到了一些批评。

除普通组屋和EC公寓以外，建屋发展局还联合私人开发商推出中等入息公寓（简称HUDC）和私人组屋住宅（简称DBSS）等改善型公共住宅，此外2013年还推出针对大家庭的三代同堂组屋。这些从1974年起陆续推出的改善型公共住宅体现出新加坡从优先保障低收入群体转向住房质量改善的整体政策倾向。

多户型普通组屋保障住房刚需，EC公寓、私人组屋住宅、三代同堂等则支持了夹心层家庭的改善型需求，多层次组屋供给体系的构建满足了社会变迁过程中中低收入家庭的多样化住房需求。

（3）供给方式：HDB主导、严控售价、按需建设，仅限中低收入新加坡公民家庭

建屋发展局（HDB）是新加坡组屋的唯一供应方及管理者，隶属国家发展部，自1960年成立以来，一直代表新加坡政府为广大新加坡公民和永久居民建设、分配和管理组屋，并发放公积金贷款。其核心宗旨是融合政府机构和开发商双重角色，为新加坡居民提供可负担的高质量住房。

只有新加坡公民才可申请新组屋，永久居民只能购买或租赁二手组屋。受“家庭为根”的思想影响，新组屋申请者必须是新加坡公民家庭（1个公民+其他家庭成员至少有1个公民或永久居民），单身人士不可申请；EC公寓可向超过35岁的单身人士出售；二手组屋的申购条件较为宽松，永久居民家庭和单身人士均可在转售市场上购买，且对收入并无要求。此外，考虑到居民的改善型需求，每个家庭一生有两次申请新组屋的机会。

严控申购机制，优先保障中低收入家庭。HDB严格审查申请者收入、私产情况，确保中低收入刚需家庭优先满足。收入方面，三房式新组屋上限为6000或12000新元，四房式或更大组屋为12000新元或18000新元（多代家庭），EC公寓为14000新元。虽然二手房屋购买时不设置收入上限，但在购买二手房时若要取得来自CPF或HDB的住房贷款及补助，仍需满足一定收入限制。目前，超80%的新加坡公民均可申请优惠组屋，使得组屋成为一项真正覆盖全社会的福利住房制度。

政府主导组屋定价，严控房价收入比保持低位。新加坡政府既是组屋的供应主体，也掌握新组屋的定价权。为保障中低收入群体的住房权益，政府以低于转售市场30%的价格出售新组屋。2013年，国家发展部部长宣布，“将致力于把预购组屋价格降为申请家庭年收入中位数的4倍”。即使在转售市场上，HDB组屋的房价收入比也始终维持在5.5以下。

新加坡组屋主要有三种销售方式：一是预购销售（Build-To-Order，简称BTO），即由HDB发布建屋计划，由符合条件的居民根据需要申请，在方案公布21天后，若申请人数达到计划的65%-70%，HDB则动工建房，否则修改计划，一般等候期在3年左右；二是剩余组屋销售模式（Sales of Balance Flats，简称SBF），即由HDB向居民销售BTO未售完的组屋或者选择性整体重建计划翻新的组屋和回购组屋，该类组屋一般已经完工或者接近完工，故只需10个月左右即可拿房，深受居民欢迎；三是剩余组屋再销售模式（Re-Offer of Balance Flats，简称ROF）,主要面向急需购房的居民销售SBF未售完的组屋，一般通过抽签决定购买资格，等待期大概在8个月左右。

BTO是当前组屋最主要的销售模式。BTO模式最早于1989年由HDB推出，主要是满足居民多样化需求，目前已成为HDB销售组屋最主要的方式，占比约为61.8%，而SBF和ROF分别占比26.9%和9.2%。BTO相较其他两种模式，具有明显的优势：一是居民可根据自身需求预定相应的组屋，供需更易匹配；二是只有人数达到一定的比例后才会动工建设，避免了滞销引起的问题；三是预购制度将大批投机客排除在外，缩短刚需人群购房等候时间。

（4）退出机制：严格限售、抑制投机

新加坡政府严控组屋转售、严惩弄虚作假，抑制投机需求。组屋制度实施初期，政府不允许转售，但随着人们生活水平的上升，改善型住房需求增加，人们迫切希望售出老旧组屋购买户型更大、设计更好的新组屋。故从1973年起，政府开始放开组屋转售市场，但设置了严格的退出机制：一是限制每个家庭只能拥有一套组屋，若要购买新组屋，旧组屋必须退出，且每个家庭一生只有两次购买新组屋的机会；二是严惩弄虚作假者，一经发现，则面临高达5000新元罚款或6个月监禁；三是设置限售期和禁购期，新组屋只有住满一定年限后才可转售，并且在转售后的一定时间内不得购买新的组屋。

2.4.2 私人住宅：有地私宅面向高收入公民家庭，无地私宅支持永久居民及外国人

私人住宅是指由开发商投资兴建、以市价出售给新加坡高收入公民及非公民群体的市场化房屋。按照是否拥有土地所有权可分为两类：一是有地私宅，拥有999年地契或永久地契（极少数为99年地契），包括独栋、半独立别墅及排屋，主要面向新加坡富裕家庭，极少数具有较高社会地位的永久居民和外国人可在得到SLA批准后购买。目前只有圣淘沙岛的99年地契私宅圣淘湾可供永久居民和外国人购买，且只能自住、无法出租。二是非有地私宅，即拥有99年地契（少数为999年地契或永久地契）的私人公寓，主要面向新加坡公民、永久居民和外国人。由于组屋只开放给新加坡公民和部分永久居民，绝大多数有地私宅不可向外国购房者开放，因此申购、转让、出租等条件最为宽松的非有地私宅便成了外国购房者的首选。

私人住宅数量较少、价格更高。截至2017年底，私人住宅仅有38.4万套，仅占存量住房的27.3%，其中有地私宅7.6万套，占比5.4%，非有地私宅30.8万套，占比21.9%，远低于组屋的72.1%；价格远高于组屋，2018年8月，非有地私宅的均价为1476新元/平方英尺，有地私宅均价为1365新元/平方英尺，分别为同期转售组屋的3.6和3.3倍。

私人住宅是对组屋制度的有效补充，是新加坡住房供应体系必不可少的部分。组屋主要是面向新加坡80%左右的中低收入公民群体，一般只有新加坡公民家庭才可申请购买新组屋，且严格限制家庭收入上限，高收入新加坡公民群体及永久居民、外国人的住房需求主要是通过私人住宅市场满足。此外，私人住宅作为一种市场化住房供应方式，可为高收入人群及外国人提供投资的机会，而组屋是由政府主导的非市场供应模式，投资空间极为有限。

2.4.3 租赁市场：占比不到10%，面向超低收入公民及旅居的外国人

新加坡是典型的高住房自有率国家，租赁市场占比不到10%，主要是面向收入水平极低的新加坡公民以及在新加坡工作或学习的外国人。

（1）HDB租赁：低价出租，面向超低收入新加坡公民

为解决超低收入新加坡公民的住房问题，HDB以低价出租小户型组屋。新加坡政府通过实施“公共租赁计划”，面向家庭月收入低于1500新元、名下无房的新加坡公民家庭提供廉租房，单身人士只有在超过35岁后才可申请。租赁房源为早期建设的一、二房式等已从住房交易市场退出的小户型组屋。租金由HDB根据申请人收入水平、是否首次申请、户型大小等确定，对于月收入低于800新元、首次申请一房式廉租房的家庭，房租收入比不到4%，充分保障超低收入家庭住房需求。

此外，HDB还推出“亲子临时房屋计划”，面向已购在建组屋的家庭提供临时租赁房屋。申请人必须是新加坡公民家庭且名下无房，租金取决于房屋的类型和位置，租房者需支付印花税和押金（一个月租金），目前有3房式和4房式组屋可供选择。截至2017年底，HDB在管组屋中，仅有不到5.7%用于出租。

（2）市场化租赁：市价出租，多为旅居新加坡的外国人

市场化租赁主要面向在新加坡工作或学习的外国人，房屋类型多元，租金水平也较高。新加坡政府的住房政策主要惠及本国公民及永久居民，而在新加坡工作或学习的外国人大多靠市场化手段解决住房需求。租赁房源类型多元，既包括当地居民出租的组屋，也包括大量私人住宅，租金根据市场供需情况、地理位置、户型大小等确定，远高于HDB提供的廉租房。其中组屋租赁受政府监管，在租房者资质、租赁期限、居住人数等方面均有严格限制。

私人住宅是租赁市场的另一主要房源，居住环境优于组屋。大多数私人住宅均有免费的游泳池和健身房，并有门卫进行管理，基础设施和居住条件较好。政府对私人住宅租赁也有严格约束，规定最短租期为3个月，最多可居住6人，禁止擅自修改房屋结构，违规者或面临牢狱和高额罚款（最高50万新元）。租金取决于房屋的户型及地理位置，往往高于同一地段的组屋。