论文 | 新加坡网络治理的策略与逻辑

作者简介

周兆呈博士，新加坡联合早报网原主编，新加坡江苏会会长，南洋理工大学南洋公共管理研究生院客座教授，资深国际媒体专家，曾任新加坡亚洲研究学会（SSAS）会长，现为海底捞国际控股首席战略官。

网络治理的全球化挑战

人们普遍认为传统媒体可以扮演社会公器的角色，传播信息的同时提升民众思辨能力。然而，作为传播的新兴平台，新闻网站、个人博客、社交媒体等除了将传统媒体的功能放大发挥之外，同样也可以通过内容和观点来源的广泛、参与者的多元，以新的平台提升民智，提高人们的思辨能力、认知能力以及逻辑能力。

在新加坡，社会成员可以直接使用英文世界的脸谱（Facebook）、推特（Twitter）或是华文世界的微博、微信平台，这是长期扮演东西方文化交汇地的新加坡，在网络新领域再次得以发挥自身特长的重要原因所在。新加坡的脸谱Facebook用户已经达到300万，超过总人口的一半。与此同时，国外社会群体通过社交媒体对各自国家和政府进行监督、批评、质疑，所采取的语言、方式、力度，也必然会在某种程度上对新加坡的网络社群产生示范或借鉴效应。

传统媒体向社交媒体的过渡转型，虽时间短暂，但网络媒体或平台却日益展现出惊人的渗透和裂变能力。民众借助这一平台的表达，声音集聚的能量越来越得到凸显。信息传播可以实现知晓、鼓动、宣传、教化的不同作用，直接影响政治的发展。这是媒体和政治关系的体现。透过社交媒体生成的观点、分享等传达出海量信息，打破了传统媒体的信息垄断，但人们对事件的关注、看法与评论的短暂、零碎特质，使得信息庞大而混杂，容易造成“金玉良言”与“泥沙俱下”同在的局面。在这个意义上来说，全球政府共同遭遇的是一个全新领域的挑战。

在民意迅速、大量的爆发式呈现中，信息传递具有碎片化、歧义化等特征，事件往往出现不止一个“版本” 或被扭曲的现象。一个民生事件容易在各方民意“万马奔腾”下发酵，引发公共危机。网络时代的民意，比以往任何时候都复杂。多元化的新媒体及其运作模式，导致多元主体对舆情产生不同的拉力。这些真知灼见或一家之言，都成为影响议题走向和最终结果的力量。

“社会参与的全球化”，蕴含了政府与民间对话关系的深刻改变的可能。面对网络带来的“利”与“弊”，政治人物必须接受，让自己适应网络时代的要求，习惯网络世界里的“习惯性”批评，坦然面对嘈杂与多元的声音。这就需要执政者在社会治理领域具备新的思维意识，并通过社会机制和法律手段确保网络平台空间有利于社会正能量的凝聚。

新加坡网络治理的“平衡”策略

在新加坡，因为生活观念的改变，民众的社会表达和政治参与这些年也发生相应的改变。近年来的房价、交通、教育、新移民以及数位高级公务员涉贪腐等问题，激起了不少批评声音。各类声音和诉求的分贝不断增加，在某种程度上是社会观念发展到新的阶段的一种体现，也正是因为网络载体和社交媒体的发达，使得民众表达意见更为容易和便捷。

新加坡政府的网络治理表现出两大特点，一方面积极借助新媒体平台与民众进行沟通，另一方面采取不封锁、不屏蔽、以法管网的策略，力图达到“用”与“管”之间的平衡。

在利用网络接触民众、打造信息化路径上，新加坡的做法既有机制化的政府部门网络平台，也有个性化的政治人物网络平台，从而兼顾上情下达的顺畅，以及打造政治人物的社会媒体化特色，体现人性化、年轻化沟通的需求。截至2012年底，新加坡政府各部门已经设立229个facebook页面、92个Youtube频道、86个Twitter户头、20个博客、59个手机应用，始终保持政府与公众间的积极互动。新加坡政府很清楚，新媒体时代的选民是和上一代不一样的，对待民众思变求变的诉求，政府必须作出积极和必要的回应，以变应变。同时，政治人物也积极打造个性化的网络沟通渠道，通过个人的脸谱等社交媒体，分享生活点滴、活动更新、出国参访等细节，使用极具个人特色的语言和文字与民众保持活跃的互动。目前，包括总理李显龙在内的国会87个议员都开设了个人的脸谱户头。

此外，如何应对网络舆情，成为考验新媒体时代新加坡政府执政能力的新指标。新加坡总理李显龙早在2010年就明确指出，政府在制定政策时不会被网上一些虚构的反馈或受操纵的舆论所影响，同时他也指出，如果新加坡人希望政府认真看待，就应以负责任的方式来传达自己的意见。

一个例子是“人工草皮”（astroturf）现象。2010年，新加坡房地产市场备受争议，李显龙总理和多位部长都收到多封电邮，批评政府没有尽力抑制房地产价格上涨，要求政府快速并大幅度地降低房地产价格，否则下次大选他们将不再支持人民行动党政府。这些电邮论点相同，用词具说服力，风格也一致，并附上姓名和地址，甚至附上身份证号码。

由于电邮内容和语调过度相似，新加坡政府觉得事有蹊跷，于是邀请对方见面讨论，然而却没有收到任何回复。在核对来邮者的姓名和身份证后，发现其身份都是虚构的。李显龙表示，“我们预见这样的‘人工草皮’现象会不时出现，所以我们得分辨出什么是真的草，什么是人工草。政府必须懂得这么做，公众也一样”。对于网络普及化使网上很容易形成舆论风潮的现象，李显龙认为，“我们做决策时，在分析这些电邮或网贴时，不可能按照所收到的意见当中，多少则是支持的、多少则是反对的，进而计算出支持者有理或反对者有理。我们必须了解这些意见代表什么”。

显然，网络的便利使得制造假象和传播虚假的成本极为低廉。网上造假现象由个人、、公关公司、政治团体所发起或操纵，却在过程中技巧性地掩盖真正的幕后源头，让社会大众错以为是民众或社会草根阶层所发起、反映民间的心声和意见。而对待借助网络制造或传播虚假民意，官方部门如果也利用“水军”进行“反制造”，表面上看似双方扯平，但其实会付出政府公信力下降的代价，使得舆论更为真假混杂。因此，政策制定者需要熟悉网络特性，继而对网络民意做出准确的判断。

另一个例子是2012年7月，新加坡警方接到报案，指有人在脸谱及推特上发表有种族歧视字眼的言论，对马来族也有明显轻蔑态度。经过调查后，两名17岁新加坡华族在籍男子被捕。新加坡警方当时发表声明说，任何威胁种族与社会和谐的行为都可算触犯煽动法令。根据煽动法令，初犯者可被判罚款最高5000元，或监禁最长三年，或两者兼施。一位高级警官在声明中表示，“言论自由的权利并不包括可能引发种族或宗教信仰的摩擦或冲突的言论。虽然互联网是一个表达个人意见的便利管道，但公众也应切记须为在网上的行为负责。警方认真看待这类破坏社会和谐的行为”。

第三个例子是2012年7月，新加坡总检察署与一位知名博客主的交锋。这位博客主在网文中认为一位整形名医触犯法律后的判刑过轻，因此质疑案件的司法程序和判决结果。他也谈到一些网民对此案的不满，认为对财力丰厚者可行使另一套法令条文。新加坡总检察署随即发表声明，指出该博客声称“新加坡法庭偏向人脉关系广泛者”和 “新加坡司法体制长期偏颇”，都是虚假和恶言的指控，这些严重指控已对法庭造成诽谤。在解释了相关刑罚的法律依据后，总检察署正式致函，要求该博客主在五天内把博文从网上摘下，并联同总检察署信件在网上刊登道歉，否则总检察署将对他展开藐视法庭的诉讼。该博客主随后从网站删除博文，并刊登公开道歉信，向司法界表示歉意，保证不会刊载造成相同或类似影响的博文。

对网民超越底线或是有可能破坏现有秩序的言论，虽然采取强势态度，但由于新加坡政府部门依据的是既有的法律框架，同时民众具有高度的法律意识，因此政府部门的这些反应，在新加坡社会能够获得理解与支持，网民也从当局者一系列执法行为中认知网络的行为边界。

新加坡网络治理的政策逻辑

互联网不再是专属于经济领域的投资对象，更是社会领域改变社会生态的重要推动力量。网络时代开启了政府与民众的全新互动模式，对于掌握或主导社会绝大多数权力的新加坡政府来说，面临着“质”的改变。民众通过自媒体的表达空间改变诉求方式，并在网络平台上寻找同声共气的取暖对象，形成意见的集合，汇聚成具有一定声势的民意。

事实上，网络上民众话语权的扩大，消解和削弱了执政者过去得以垄断或强势拥有的话语空间。民众话语权的扩大，体现了对政府的更多质疑、更广泛的社会参与、新型的政府与民众间的契约关系。这种契约关系推动执政党和政治人物的自我革新，网络话语权的分薄，意味着社会权利和权力架构的另一种分配。

新加坡执政者所展现出的新媒体思维，以建立政府与民众间即时、顺畅、宽容、平等的新型沟通关系为依归。因此，新加坡网络治理政策，一方面遵循较为开放的姿态，维护民众自由表达的权利，既显示其了解和顺应新媒体时代民众需求的变化，也体现其善加引导和利用民意的政治策略；另一方面，则以法律的约束向民众传达非常明确的网络使用原则与界限，达到治理网络的目的。

除对新闻网站的运作制定新的条例之外，社会不同领域的个人博客或网络论坛等，内容和观点虽然是五花八门，不受传统媒体的采编专业原则的限制，但受限于新加坡社会不同领域的相关法律，比如《诽谤法》、《煽动法》等法令。这使得新加坡现有的相对完善的法律机制在网络时代同样起到维护社会舆论健康发展的积极作用，以及遏制恶意言论使其不至于肆无忌惮。