美国CBDC推进及对中国央行的建议

金融危机之后，技术的创新推动了货币形态的丰富，数字货币从无到有，发展迅速。按照发行主体，数字货币大致可以分为两类：一类是以加密货币、稳定币为代表的私人数字货币，发行主体是非政府部门，比如大型数字平台或者协会等（从严格意义上来说，在现有监管体系下，比特币等私人数字货币是以数字资产形式存在的）。根据CoinGecko报告，截至2021年4月，加密货币市场的价值超过2万亿美元。虽然备受关注的稳定币Diem（原名Libra）目前还没有落地，但整个稳定币市场发展迅猛。根据Messari年度报告数据，2020年全球稳定币市场规模超过200亿美元，交易规模达数千亿美元。另一类数字货币是各国央行主导发行的央行数字货币（central bank digital currencies，CBDC）。国际清算银行将CBDC定义为“一种以国民核算单位计价的数字支付工具，它是中央银行的直接负债”。据国际清算银行2021年发布的调查报告显示，全球大概有近60个国家正在进行央行数字货币的研发试验，包括欧元区、日本、加拿大等发达经济体，以及中国、俄罗斯等新兴和发展中经济体。面对全球数字货币的兴起，戴夫·伯奇（Dave Birch）曾预言“未来网络空间将爆发一场货币新冷战，比如Facebook的Diem与中国央行数字货币DC/EP、数字欧元之间的对抗”，但这个预言里竟然没有美国央行数字货币。美元作为全球最重要的国际货币，为何迟迟没有参与全球即将展开的数字货币竞争；美联储对CBDC持什么态度，内部有何分歧；未来美国是否会推出CBDC，将会以哪种形式推出，对全球货币体系又将会产生什么影响。这些问题都值得深入思考。

美联储对CBDC的态度转变：

从谨慎到开放

新冠肺炎疫情之前，美联储对CBDC普遍持谨慎态度。2019年，美联储主席鲍威尔就明确表示出对美联储发行CBDC的担忧，他认为当前基于账户的商业银行还是美国金融体系的重要组成，CBDC的出现会给美国商业银行带来冲击，很可能会抑制经济活动。2019年底，美国财政部长姆努钦和美联储主席鲍威尔还共同表示，美联储在未来5年无需发行数字美元。但自2021年开始，美联储对数字美元的态度有所转变，从原来的谨慎转变为积极关注并持有开放的态度。2021年5月，美联储主席鲍威尔曾公开表态，在当前围绕数字支付进行变革创新的时代背景下，为了公众利益，央行提供稳定安全的支付系统是非常必要的，美联储也有志为跨境支付创造一个更快、更便宜、更透明和更包容的生态系统。2022年1月，美联储推出了首份关于美国央行数字货币的官方讨论文稿。虽然该文稿明确表示“不是为了推动任何政策，也不是为了暗示美联储将马上决定是否会推出美国央行数字货币”，但作为美联储第一份关于数字美元的正式官方文稿，该文稿标志着美联储开始正式考虑发行CBDC，可以看作是美国CBDC发展的重要转折点。促使美联储对CBDC的态度转变有以下原因。

美国民众对提升国内金融基础设施的诉求提升。疫情之后，美国出台了历史上最大的经济刺激法案。不同于2008年金融危机，这次的救助对象不是金融机构，主要是中小微企业和居民。在实施经济刺激过程中，美国国内金融基础设施效率不足的问题凸显：一是很难实现精准投放。传统的货币政策都是通过商业银行体系进行传导，因此很容易出现本来用于救助中小企业的资金从银行体系流向很多大型优质企业，而真正需要救助的中小微企业和个人很难获取资金。二是效率不高。美国对居民的救助资金主要依靠纸质支票来完成，支付效率低。据数字美元基金会测算，大约有7000万美国人需要等待一个月或者更长的时间才能领取到救助。在这种背景下，美国民众对改进金融基础设施有了新的诉求。新技术支撑下的CBDC恰逢其时，被民众广泛关注，成为提高美国国内金融效率的重要选项。2021年11月，鲍威尔公开表示，新冠肺炎疫情的暴发让民众看到了当前支付系统中效率较低的领域，并加速了民众对改进金融基础设施和货币数字化的渴望。可见，疫情之后美国国内对改进金融基础设施的诉求不断提升，很大程度上促使了美联储对CBDC态度的转变。

全球数字货币超预期的发展给美元造成了外部压力。金融危机之后，以加密货币、稳定币为代表的私人数字货币规模迅速扩张。据CoinMarketCap数据显示，目前全球私人数字货币的种类已有17644种，总市值达到1.74万亿美元，是2013年的一百多倍。此外，近几年全球各国央行还展开了大规模的CBDC试验，其中进展最快的是中国央行数字货币DC/EP，目前基本完成了功能定位、标准制定、测试等工作。欧洲央行数字货币虽然起步不是很早，2021年才宣布正式启动数字欧元项目，但欧洲央行在数字货币的技术研发、国际监管规则等领域的研究处于国际领先地位。同样在2021年，日本央行也宣布组建约70家公司的企业联盟，开始对CBDC进行研发测试，并计划在2022年推行数字日元。此外，其他代表性项目还有加拿大央行数字货币Jasper项目、新加坡金融管理局的Ubin项目、欧洲中央银行和日本中央银行联合开展的Stella项目等。虽然目前来看全球央行数字货币基本都处于研发测试阶段，但随着私人数字货币规模的扩大以及各国央行数字货币的进展加速，必然会给传统的国际货币体系带来新挑战。面对全球数字货币不可逆转的发展势头，美联储很难静观其变，美联储副主席布雷纳德就曾多次公开表示，美联储应该尽快发行数字美元，以应对全球私人数字货币和CBDC的挑战。

美国希望在数字时代继续维护美元的霸权地位。2022年1月，美联储发布的《货币和支付：数字时代的数字美元》明确指出，私人数字货币或者即将推出的各国央行数字货币，有可能降低全球市场对美元的需求，进而影响美元霸权，因此发行数字美元的潜在好处之一就是有利于维护美元在全球货币体系的主导地位；此外，“不管数字美元是否推出，美联储将继续在制定央行数字货币的国际规则方面发挥积极作用”。可见，美联储在引领未来全球数字货币治理、维护美元霸权方面的野心。实践中，虽然美联储迟迟没有发行CBDC，但其早已积极参与到全球数字货币竞争技术、规则和国际合作等领域的工作。一方面，美联储与国际清算银行创新中心合作，在纽约联邦储备银行设立创新中心；另一方面，美联储参与中央银行数字货币CBDC联盟，在网络安全、造假和欺诈、反洗钱、跨境交易等方面开展国际合作。2022年2月，美联储副主席布雷纳德进一步公开表态，美国推出数字美元的更深层考虑是，如何能在涉及CBDC的国际数字金融交易标准的制定中发挥主导作用；鉴于美元在全球支付中的重要作用，美国必须站在CBDC研究和规则制定的前沿，以应对CBDC的发展对全球金融体系产生的影响。

美国推行CBDC的主要分歧

CBDC是否会对美国金融体系产生冲击。美联储将CBDC定义为一种中央银行广泛地向公众开放的数字负债。该定义的核心在于数字美元是央行对民众的负债，这也是数字美元和美元数字化的关键区别：前者是央行的负债，后者是商业银行的负债。现有的美国金融体系是美联储和商业银行共同构建的双层银行信用机制：美联储向商业银行提供美元，为经济提供一种安全性高、流动性强的结算资产，商业银行向消费者和企业提供美元和其他金融服务；民众通过商业银行的账户而非美联储账户交易美元。在这种银行信用运行机制安排下，银行通过贷款创造了存款，在资产方增加了对客户的贷款，同时在负债方增加了客户的存款，实际上是一种货币创造过程。商业银行不仅是金融中介，更可以通过“贷款创造存款”的机制具有货币创造能力，是美国金融体系运转的重要组成部分。央行和商业银行的双层银行信用机制是当前美国金融体系运转的基础，也是美国金融实力的根基。如果美联储发行数字美元，虽然从货币形式上来看，民众持有的是美元的数字化形式，但区别在于，数字美元是美联储的负债，而不是商业银行的负债。这也就意味着，公众将有可能直接从美联储获得美元，虽然会有优势——比如为民众提供一种更方便、安全且流动性强的央行货币形式，为市场提供效率更高的金融产品和平台，创建成本更低的跨境和国内的支付系统，增加金融的包容性等，但是数字美元的出现很有可能从根本上改变当前美联储和商业银行的双层信用机制，影响美国金融体系稳定，甚至会大大削弱美国的金融实力，这也是美联储一直对数字美元持谨慎态度的根本原因。

CBDC是否是提高美国金融系统效率的最好选项。美联储和美国商业银行这些年一直在努力提升境内外支付效率。首先，美国联邦储备理事会正在引入即时快速支付服务系统（FedNow），计划于2023年正式启动。鲍威尔评价该系统是自20世纪70年代以来美国核心支付系统的首次大规模扩张，将会对提高美国支付系统效率有非常大的作用。如果新系统可以提高支付效率，以回应疫情之后美国国内对提高金融基础设施效率的需求，那么美联储就无须另辟蹊径，发行数字美元。其次，即使美联储发行数字美元，也不意味着就可以增加美国金融系统的包容性。据美国联邦存款保险公司（FDIC）调查，2019年约有5.4%的美国家庭没有银行账户，其中大约75%的人“对拥有银行账户根本不感兴趣”或“不是很感兴趣”。如果同比例的无银行账户人口对美联储推出的CBDC账户依旧不感兴趣，那也就意味着即使推出CBDC，也将会有略高于1%的美国家庭既没有银行账户，又不会使用数字美元。最后，如果美联储发行数字美元，相当于美联储直接参与私人部门竞争，美联储如何处理既是金融监管者又是市场参与者的矛盾，不仅涉及数字美元的机制设计问题，更挑战了美国金融发展过程中私人部门和公共部门的关系。当前美国国内仍有很多观点认为，美联储不应该参与私人部门的竞争，私人金融部门通过竞争以较低价格向消费者和企业提供较高质量的产品，而美联储不一定有能力开发出比私人公司更便宜的技术，并提供比商业银行更便宜、更优质的服务。基于此，美联储内部很多声音认为，CBDC不一定是美国提高金融系统效率、增加金融包容性的最好选择。

全球数字货币发展是否真的会威胁到美元霸权。加密货币蕴含的去中心去主权的货币思想以及稳定币引发的关于货币发行权是否归政府独有、大型跨国公司能否参与货币流通等议题，都对当前以美元为主导的全球货币体系提出了挑战，各国央行正在开展的CBDC试验也在无形中对以美元为主导的国际货币体系带来了挑战。然而，美国内部也有不同的声音。美联储理事沃勒（Christopher Waller）就公开表示，当前美元在国际金融市场中的主导地位，与美国的经济实力、美国和其他国家广泛的贸易投资关系、美国高度发达的金融市场、美元和外币兑换的便利性等因素都是相关的。在过去很长的历史时期内，美元的国际储备货币地位都没有受到其他外币的威胁，未来也不会因为出现一个新的技术手段而受到威胁。虽然中国在央行数字货币上进展很快，但中美两国国内金融市场情况不同，中国的央行数字货币不会威胁到美元霸权。第一，私人数字货币方面，比特币等加密资产其实严格意义上讲已经不是数字货币了，其规模有限，替代美元的可能性不大，美联储没有必要通过发行数字美元来作为回应。第二，单一与美元锚定的稳定币并不是美元的挑战者，反而有利于扩大美元的影响范围。虽然稳定币可能带来一些风险，比如准备金不足、运行风险、价值波动异常等，但相关风险可以通过完善金融监管和加强产品设计来解决，而不是通过数字美元来解决。美联储副主席夸尔斯（Randal K. Quarles）甚至认为，当前美国民众对数字美元的态度是一种不理智的狂热，要谨慎对待美国CBDC的发行。

美国CBDC的发展路径推演

尽管疫情之后美联储对CBDC的态度发生了重大变化，并在2022年初发布了第一份官方关于CBDC的讨论文稿，但美国CBDC的引进不仅是货币形态的变化，可能会引发美国金融体系运转机制的巨大改变，美联储目前对发行CBDC的潜在风险和潜在收益还没有达成共识。退一步讲，即使美联储有意愿发行CBDC，也必须得到全社会的支持。2021年，鲍威尔在参议院银行委员会发表讲话时表示，虽然现有的法律可以作为发行数字美元的基础，但他认为推出数字美元的理想状态是获得国会授权。如果美联储希望在立法的基础上发行CBDC，那么要经历提案、论证、辩论、投票及总统签署等过程，该过程可长可短，充满不确定性。2022年5月，美联储首份官方讨论文稿的社会反馈阶段结束，美联储将尽快推进下一阶段CBDC的工作。

美联储大概率会推出CBDC。从2021年以来美联储对数字美元的态度转变以及当前美国国内关于数字美元的大讨论可以看出，影响数字美元决策的因素正在发生变化：一是新的支持力量出现。疫情之后美国金融基础设施的弊端逐渐暴露出来，美国民众将提高金融支付效率的诉求转移到支持数字美元上来，民众对数字美元的广泛关注将成为一股支持推出数字美元的新生力量。二是影响数字美元的国内外因素正在发生结构性变化。疫情之前，影响数字美元决策的主要是国内因素，担心数字美元对美国现有以银行信用为核心的金融体系带来冲击。这种担忧是假设全球数字货币的发展不会威胁到美元霸权，但疫情之后全球数字货币的超预期发展在一定程度上动摇了这个前提假设，使得美联储对数字美元的态度发生了变化。相比于疫情之前美联储只关注国内金融系统稳定的单一目标来看，自2021年以来美联储面临的是双目标，既要保证美国国内的金融体系不受冲击，又要提早布局应对数字货币对美元霸权的竞争压力。三是近期影响数字美元决策的变量又有新变化。一方面，美联储内部出现了新的人事调整。2021年底布雷纳德被提名为美联储副主席，她是美联储内部自始至终极力推行数字美元的官员，未来将在整合美联储内部分歧方面发挥重要作用；此外，布雷纳德曾经担任过美国的二十国集团（G20）财政代表、美国驻七国集团（G7）代表和金融稳定委员会(Financial Stability Board)成员，这些经历将使得美国更加重视CBDC的国际数字金融交易标准和规则，很可能加速数字美元的相关进程。另一方面，随着美国频繁使用金融制裁手段，国际社会对美元霸权有所质疑，全球数字货币或将迎来新的发展高潮。不排除在日益严峻的数字货币竞争压力下，数字美元能在短期内获得全社会支持，超预期获得国会授权并加速其进程。2021年美联储主席鲍威尔向参议院银行委员会作证表示，尽管美元作为世界储备货币的优势使得美国不需要最先推出数字货币，但CBDC是美联储“高度优先”的项目。因此，长期来看，美国大概率会推出数字美元，积极参与到全球数字货币竞争中。

美联储将通过产品设计和金融监管对冲CBDC对美国金融体系的潜在风险。CBDC的潜在收益和潜在风险是2022年美联储关注的重点，除了广泛地向社会征求意见之外，美联储已经开始做技术准备。目前美国有两个CBDC的主要研究团队：一个团队是波士顿联邦储备银行与麻省理工学院的研究人员合作，正在构建和测试一种面向央行使用的数字货币，积极开展分布式账本技术研发，并进行大量数字货币的潜在应用试验；另一个研究团队主要由来自克利夫兰、达拉斯和纽约联邦储备银行的技术人员组成，正在积极研究数字货币对支付生态系统、货币政策、金融稳定以及消费者保护等公共政策的影响，这些技术积累和国际研发合作都为美联储发行CBDC提供了技术基础。美联储将通过产品设计和金融监管对冲CBDC对美国金融体系的潜在风险。此外，不管短期内美联储是否决定推出数字美元，美联储关于CBDC的研发和国际合作都将继续深入，为美国未来在全球数字货币竞争中继续维护美元霸权做准备。

公私合营的备选方案可能会在短期内加速数字货币美元化进程。除了CBDC的发展路径，美国私人数字货币的发展还给美联储提供了第三条路线，即公私合营。从全球CBDC的进展来看，美联储确实起步较晚，但美国私人数字货币研发和实践在全球处于领先地位。2020年稳定币的代表天秤币Libra在金融监管的压力下进行了战略转型，放弃了代替主权货币的设计，明确表示要做主权货币的助手。2021年，Libra改名为Diem，新的Diem方案更加简单，即推出单一锚定美元的数字货币。调整后的Diem只锚定单一货币美元，不会创造新的记账单位，维护了现有商业银行的利益；还可以通过区块链和智能合约的信息技术，提高美联储支付结算基础设施的效率。稳定币Diem的路线调整，既体现了稳定币对现有金融监管的妥协，又为日后美国版CBDC的发展及全球央行数字货币新型支付结算网络的建设提前做了铺垫。更重要的是，这不仅仅是稳定币Diem的一厢情愿，美联储也看到了这种公私合营的可行性。鲍威尔在2021年5月公开表示了对稳定币的积极态度，美联储副主席夸尔斯还公开表示：“美国的金融系统非常完善，如果私人稳定币能在支付系统中发挥更多的作用，那么考虑到美联储发行数字货币的风险和收益，美联储没有必要自己发行CBDC，美联储无需担心稳定币，应该支持负责任的私人部门进行创新。美联储也没有必要害怕稳定币，要考虑到一个和美元挂钩的稳定币可能给美国带来的潜在好处，如果稳定币设计合理，不仅不会削弱美元的力量，反而会强化美元霸权。”稳定币Diem的低调转型和美联储对稳定币的态度转变，初步勾勒出一条公私合营的数字美元发展路线。基于美元已有的国际货币地位、美国大型科技公司的技术优势以及稳定币Diem的战略转型，一旦美联储选择了公私合作的方案，不排除短期内全球会出现数字货币美元化的趋势，美元的国际地位很可能会得到强化。

对我国央行数字货币发展的政策建议

在全球央行数字货币竞争日益激烈的发展趋势下，我国应该提早布局参与全球数字货币竞争，发挥我国在央行数字货币领域的先发优势，积极参与到全球数字货币规则制定中，不断提高人民币的国际地位。

将我国在央行数字货币的先发优势扩散到国际竞争中。我国央行数字货币起步较早，2014年成立专门团队开始对数字货币的发行框架、关键技术、发行流通环境以及相关国际经验进行研究。2016年中国人民银行数字货币研究所成立，是全球最早从事法定央行数字货币研发的官方机构。2020年4月底，中国人民银行宣布数字货币先行在深圳、苏州、雄安、成都及冬奥场景进行内部封闭试点测试，后续试点将不断扩大。目前来看，我国央行数字货币基本完成了功能定位、标准制定、测试等工作，央行数字货币处于全球央行数字货币的领先地位。但我国央行数字货币（DC/EP）更重视国内银行体系的效率提升问题，主要立足于国内支付体系的现代化，跟上数字经济和互联网时代的步伐，提高效能，降低成本，特别是为零售支付系统服务。虽然我国央行数字货币的“设计的目标和努力的方向就没有取代美元的储备货币地位和国际支付货币的地位”，但是在全球央行数字货币的竞争日益激烈，特别是美联储大概率会推出央行数字货币的背景下，我国央行数字货币的未来发展应该更加关注国际数字货币竞争，将我国在央行数字货币的技术研发、框架设计、试点经验逐渐转化为国际竞争优势，积极参与到G7、G20、金融稳定委员会等国际机构有关央行数字货币的国际监管规则制定中，在全球央行数字货币网络安全、造假和欺诈、反洗钱、跨境交易等方面的国际合作中提出中国方案，促进全球数字货币领域的合作。

将我国央行数字货币发展和“一带一路”建设相结合，积极开展多边和双边合作。央行数字货币作为新型货币形态，虽然不会替代传统货币，只是对传统货币的补充，但以央行数字货币为核心的基础设施，特别是跨境支付结算的发展潜力是巨大的。比如，欧洲央行和日本央行虽然在2021年才正式启动本国的央行数字货币项目，但早在2016年欧洲央行和日本央行就联合开展了Stella的合作项目，在流动性、券款对付、跨账本协议以及保护隐私等领域都有大量研究，处于全球央行数字货币跨境支付的研究前沿。美联储虽然在推出央行数字货币上存在很大分歧，但是在参与国际数字货币规则制定和监管合作方面也早已达成共识。从美联储、欧洲央行、日本央行在央行数字货币领域的最新动态可以看出，以数字货币为核心的跨境支付金融基础设施建设必将成为全球数字货币竞争的焦点。在跨境支付上，我国央行数字货币也开始了合作项目，如2021年中国人民银行数字货币研究所和中国香港金融管理局、阿拉伯联合酋长国中央银行、泰国中央银行宣布将进行多边央行数字货币项目m-CBDC Bridge。未来可以考虑将央行数字货币的发展与“一带一路”建设相结合，在产能合作、经贸合作的基础上，大力推动人民币跨境支付体系等金融基础设施的建设，适时推进央行数字货币在具备条件的区域进行跨境结算试验，积极开展双边和多边合作，不断扩大以我国央行数字货币为中心的跨境支付结算体系。

将我国央行数字货币的发展与推动人民币国际化进程相结合，提升人民币的国际地位。近年来，在美元及以美元为核心的金融基础设施逐渐武器化的背景下，美元的国际信用正在受到损害，全球货币体系正在遭到新的挑战。沃尔夫在《世界将迎来混乱的货币格局》一文中认为，在未来的货币格局中，人民币可能会挑战美元地位。虽然当前人民币在全球外汇储备中所占的比例不足3%，但随着中国的经济规模、综合实力、对外贸易等领域的实力不断增强，人民币在全球货币体系中的地位将会越来越重要。特别是在数字经济时代，影响货币跨境使用的因素出现了新的变量，消费者力量和大型科技公司的作用将逐渐增强。我国应该充分发挥市场力量，积极探索数字人民币跨境支付试点，吸引境内外金融机构参与以数字人民币为核心的结算支付体系，建设更加包容、高效的新型跨境支付体系。将我国央行数字货币的发展和人民币国际化进程相结合，不仅有利于提升人民币的国际货币地位，更有利于建立更加完善的国际货币体系。

作者:尤苗,中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副教授