以Data.gov出发，剖析美国政府开放数据策略

摘要：随着大数据时代的到来,拥有丰富数据的各国政府开始从信息公开走向数据开放。作为一种新的潮流和趋势,各国政府在进行政府数据开放时,应顺应Web2.0时代的要求,以用户为中心,以公众的需求为导向,面向用户提供服务。通过对美国政府开放数据网站面向用户服务的研究,结合我国的实际情况,阐述该网站对我国政府数据开放的启示。从各国的实践来看,美国的国家级政府开放数据平台Data.gov为各国提供了很好的学习案例。以Data.gov网站的板块设置为依据,从“数据提供”“数据检索”“数据利用”以及“与用户的交流与互动”4个层面对该网站面向用户提供的服务进行了详细介绍与分析。对我国的启示有:建设一站式的政府数据开放平台;基于用户需求逐步开放政府数据;以用户为中心,提升用户体验;鼓励用户参与,发挥数据价值;将数据开放纳入政府工作绩效评估体系。

一、引言

政府部门作为最大的数据生产者和收集者,掌握着社会绝大部分(约80%)的数据。这些数据不仅有利于政府制定政策,提供公共服务,而且可以促进公民、企业以及其他组织和团体参与公共事务、开发新产品、提供创新服务。2009年起,随着一系列诸如《透明和开放的政府》《开放政府令》《电子化政府执行策略》等法案的实施,美国成为第1个开放政府数据的国家,并在全球范围内掀起了一波开放政府数据的浪潮。为促进政府信息资源的开发和利用,2015年1月9日,第一届“中国政务大数据开放论坛”在北京顺利举办,国家信息中心专家委员会副主任宁家骏在会议中指出,数据开放已经成为当今世界各国的共同趋势,大数据加快了政务网站应用的发展,应用的发展返过来促进了政府数据开放。2015年7月1日,国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监督管理的若干意见》,要求以社会信用体系建设、政府信息公开、政府数据开放为切入点,运用大数据、云计算等现代信息技术,提高政府服务水平,释放市场活力,激发创新,优化企业发展环境。政府开放数据网站的建立,一系列政府开放数据文件的出台以及开放数据会议的召开预示着我国各级政府部门对开放政府数据的关注和重视程度不断提高。在此背景下,还在探索阶段的我国政府更应该根据我国实际情况,学习国外优秀实践经验。

作为政府开放数据的倡导者和先行者,美国国家级政府数据开放平台———Data.gov在网站规划和建设过程中体现出来的以用户为中心,面向用户服务的理念,顺应了Web2.0时代信息用户的要求,为我国政府数据的开放提供了借鉴与参考。

二、面向用户服务的Data.gov网站分析

学者Sayogo等指出,Web2.0技术的发展推动了信息的生产、互动和共享,启发参与者通过信息来解决社会问题。传统的政府电子信息服务以信息公开为目的,更多关注政治层面的内容,政府数据公开则有很大不同,它同时关注政治层面和用户层面,以及两者之间的互动。开放数据不是目的,通过开放数据为用户、政府和社会创造价值才是目的。Web2.0以用户为中心,围绕用户开展信息活动,用户是内容的参与者、创造者而不仅仅是被动的接收者。用户的参与和利用是政府开放数据的核心精神之一,政府开放数据的目的,便是希望通过开放数据的方式,为用户提供数据获取的途径,鼓励用户利用开放数据参与解决公共事务,以实现社会数据的有效配置和再利用。

Data.gov是美国政府组织建立的全球首个可自由获取数据的、用户与政府互动的,应用程序接口(Application Programming Interface,APIS)的开放网络数据共享平台。网站于2009年5月21日上线,来自美国的11个政府机构提供了最初的76项数据集。该平台具有数据量大,主题丰富;一站式的数据整合,数据类型多样;开放程度高等特点。以改善公众对联邦政府相关数据收集、利用能力,加快信息化和民主化建设进程,提高政府效能为建设目的。网站设置了数据(DATA)、主题(TOPICS)、影响(IMPACT)、应用程序(APPLICATIONS)、程序开发(DEVELOP-ERS)、联系(CONTACT)六个板块,根据网站各个板块的实际内容,将网站面向用户的数据服务分为“数据提供”、“数据检索”、“数据利用”、“与用户的交流与互动”4个方面(见表1),下文将从这4个方面对网站进行介绍。

表1 Data.gov网站的板块设置及内容分类

（一）数据提供

截至2016年4月1月,Data.gov的“数据(DATA)”栏目中提供了来自50个组织的194 738个数据集,48种数据格式以及83个应用(Applications,APP),并在网站主页中把数据集分为了农业、商业、气候、消费者、生态系统、教育、能源、金融、健康、当地政府、海洋、制造业、公众安全、科研14个主题,如图1所示。

图1 data.gov网站数据集分类情况(数据截至2016年4月1日)

数据开放的目的在于利用,而数据的利用又以数据量作为支撑。由“数据(DATA)”栏目提供的数据及图1可知,data.gov不仅提供了丰富,庞大的数据集,而且提供了多种数据格式类型,很多数据集还提供了可供开发人员调用数据的应用程序编程接口(Application Programming Interface,API),为用户调用数据集进行程序开发提供了极大的便利。另外,网站对数据集的分类基本涵盖了用户关心的所有领域,用户可以通过点击网站主页提供的分类主题入口,快速进入想要查找的相关数据集,为数据的查找提供了方便。

（二）数据检索

网站提供了两种检索方式。一种是在网站首页的搜索框中直接进行数据检索,搜索框有自动匹配和提示功能,并且提供了相关性(Relevance)、名称升序(Name Ascending)、名称降序(Name Descending)、最新修改(Last M odified)、受欢迎程度(Popular)、添加日期(Date Added)六种排序方式。用户可以根据需要为检索结果选择合适的排序方式。此外,对于检索结果,网站提供了“列表”和“条目”两种繁简程度不同的呈现方式,用户可以根据需要自由切换。

另一种是根据网站提供的检索分类进行检索。网站主要提供了9种分类方式,分别是:主题(Topic)主要是按照数据集的内容进行分类,包括气候、安全、教育、海洋等;主题分类(Topic Categories)是对数据主题更精确细致的分类;数据集类型(Data Type)包括地理数据和非地理数据两种类型;标签(Tags)主要指每个数据集类似关键词的标签;格式(Formats)包括HT-M L、XM L、PDF、原始数据格式、ZIP、TIFF、CSV、WM S、JSON、RDF、TXT等48种数据格式;组织类型(Organization Types)主要指数据所属组织的类别,分为联邦政府、州、州政府、大学、市政府、非营利机构等;组织(Organizations)指在网站上发布和管理数据集的实体;发布者(Publishers)是数据具体的发布者,类似数据集的发布机构;局(Bureaus)主要指类似美国国家航空航天局、能源项目局、国家海洋和大气管理处的部门和机构。值得说明的是,网站除了提供上述9种检索分类以外,还提供了通过位置过滤数据集的检索方式,用户可以利用网站提供的电子地图,定位出想要查找的数据集的具体地理位置,即可检索出该位置相关的数据集。

Data.gov网站依据国家的数据开放和机构设置的具体情况,从最大化方便用户检索的角度出发所设置的分类体系,不仅详细的描述了数据集的相关属性,而且为数据集的小范围的精确检索提供了便利。通过定位进行数据集查找的方式作为检索分类的一种补充形式,使用户可以根据相关数据保存的实际地理位置,快速查询到所需数据集,减少了检索次数,节约了查询时间。

（三）数据利用

用户的参与利用是政府开放数据的核心精神之一。政府数据开放的主要目的是希望通过公众的专业素养与知识协助政府解决公共事务,期许公众能通过对开放数据的再利用创造出新的经济价值,激活社会创新。美国的实践证明,数据开发与利用在互联网、商业智能、咨询服务、零售业领域取得了很大的成效,在医疗、卫生、交通、物流、生物科技和天文领域也取得了不错的收益。重视用户对数据的开发与利用在data.gov网站得到了很好的体现。正如网站在“影响(IMPACT)”板块中阐述的那样:开放政府数据是重要的,因为更易获取、更易发现、更有用的政府开放数据带来了很多影响,这些影响包括但不局限于:节约成本、提高效率、商业燃料、改善公众服务、了解政策、绩效计划、研究和科学发现、透明度和问责制、提高公众参与的民主对话。并在网站中提供了一些公民利用开放数据的例子,在倡导公民积极使用网站开放数据的同时,也为用户对某些数据集的使用提供了参考。

比如,City-data提供了美国所有城市的详细资料,可以在其中找到人口犯罪率、天气模式、家庭价值观、生活成本等信息,它还包括一个美国最大的当地论坛和每个州的一般性论坛;“Free public facing crime mapping and alert w ebsite”聚合了美国最多的犯罪数据;Linkedln可以帮助你寻找和申请工作、与同事和推荐人联系、了解潜在的机会,等等。

（四）与用户的交流与互动

建设数据门户的一个主要目的是促进政府信息公开,实现政府与公民的良性互动,这其中网站的交流互动机制发挥着重要作用。为方便与用户的沟通交流,data.gov网站特设了“联系”板块,并在其中设置了“问询”(ASK A QUES-TION)、“请求”(M AKE A REQUEST)、“问题报告”(REPORT A PROBLEM)三个子板块。

在“问询”栏目里,用户可以选择通过社区、@网站TWITTER(usdatagov)、发送邮件或者直接在网站中提交问题4种方式进行提问,也可以选择浏览网站中所有用户的提问,网站也会根据时序公布用户的提问以及回复情况和处理结果;在“请求”栏目里,用户可以申请获取网站尚未开放的数据集,也可以建议在网站上开设新的内容;“问题报告”提供了报告网站问题和报告数据集问题两种方式,用户可以根据需要点击上报。

除了“联系”板块,网站还在“程序板块”下设置了“挑战”(Challenges)栏目,可以跳接到challenges.gov网站,政府在该网站中发布了一系列的数据竞赛,并由相应的政府机构提供奖金以鼓励公众通过参加竞赛的方式,利用政府开放数据公共事务提供自己的解决方案。网站除了详细说明竞赛的内容、要求、状态(是一直开放还是已结束)、举办机构,还在每个竞赛项目里开设了讨论区,用户可以自行组织讨论,也可以通过Facebook、Tw itter、Google+与网站或者主办单位进行交流与互动。截至2016年4月1日,网站上已公布了684个竞赛,所有对相关竞赛感兴趣的公民或者企业都可以通过注册账号参加竞赛,获取奖金。这种举办竞赛挑战的方式,动员社会的力量参与解决公共事务,增进了公民与政府的沟通与交流,激活了社会创新能力。

三、对我国政府数据开放的启示

近年来,越来越多的国家认识到开放政府数据的价值和意义,开放数据成为各国政府机构在提供政府电子信息服务时的重要议题。各国政府希望通过合理开放政府数据,在推动政务公开透明的同时,促进个人、企业和其他社会组织利用开放数据创造更多增值创新服务,以实现政府信息的再利用。截至2014年12月,已有英国、法国、加拿大、澳大利亚、新加坡、新西兰、挪威、爱尔兰、丹麦、秘鲁、日本、韩国、巴西、印度等40多个国家和地区建立了政府开放数据平台。各国除了利用本国数据建立开放数据平台之外,还合作成立了一些开放数据组织,其中比较有代表性的是开放政府合作联盟(Open Government partnership,OGP),该组织成立于2011年9月,最初由美国、英国、挪威、巴西、南非、印度尼西亚、墨西哥、菲律宾8个国家组成,并签署了旨在通过政治合作、技术支撑、公共投资以及社会组织协同帮助等方式,加快联盟国家的数据开放进程,并推动开放数据运动全球更大范围内施行的《开放政府宣言》。

相比其他国家而言,我国的政府数据开放起步较晚并且进展缓慢。在得到各国政府、国际组织、世界开放数据团体广泛认可的两项政府开放数据评估项目:万维网基金会组织开展的“开放数据晴雨表”(Open Data Barometer)和英国开放知识基金会(Open Know ledge)组织开展的“开放数据指数”(Open Data Index)的评比中,我国的排名并不理想。在开放数据晴雨表(2013)中,我国位于77个国家和地区的第61位;在开放数据晴雨表(2014)中,中国位于86个国家和地区的第46位;在开放数据指数中,2013年中国位于60个国家和地区中的第38位,2014年位于122个国家和地区中的第93位。而美国在这几项评比中均位于前列。

通过上文的分析可以发现以data.gov网站为代表的美国政府面向用户的数据开放工作为我国的政府数据开放提供了很多启示。

（一）建设一站式的政府开放数据平台

综观世界各国的政府数据开放网站,大部分是集数据查询、分类检索、报告下载、开发利用、交流互动等功能为一体的一站式开放平台。Data.gov就是其中比较有代表性的一站式开放数据平台,各联邦政府、州政府、部门机构和民间组织将数据集统一上传到该网站,通过该网站,政府将经济、医疗、教育、环境与地理等方面的数据以各种可访问的方式发布,并将分散的数据整合,保证了数据的权威信和可信度,节约管理成本;公众通过该平台可以查询到所有联邦政府和组织机构上传的数据,为公众查询浏览各类政府开放数据带来了极大的便利;开发商可通过一站式的平台对数据进行加工和二次开发,创造新的商机和就业机会,满足和丰富用户的需求与体验。

我国可借鉴欧美国家成功经验,结合我国的实际情况,建设一站式的政府开放数据网站平台,该平台在功能上应该满足一定的服务要求:首先,应具备数据服务功能,可以实现大量数据集的发布,用户可对多类型、多格式的政府数据进行浏览、检索、标签过滤和下载;其次,应具备数据存储和管理功能,能够实现对数据本体和元数据的存储和管理,对结构化数据进行可视化处理,对数据集进行统计和使用监测;再次,应具备信息交互功能,实现平台各节点之间以及平台与用户之间的信息交互;最后,应具备数据互操作功能,用户可以进行跨数据集处理,鼓励第三方开发者开发应用程序,实现公众共享。

（二）基于用户需求逐步开放政府数据

不同类型、不同领域数据集的经济效用和社会效用都不尽相同,政府数据开放时不能一刀切,在兼顾政治效果、开放成本、社会效益、经济效益的前提下,应该优先选择用户关注度高、利用率高、不涉及隐私和敏感信息、经济社会效益良好的数据进行有梯度有层次的开放。例如,Data.gov开放的主要是农业、商业、医疗、气候、就业、科研、环境等与公民生活息息相关、第三方开发商重点开发、容易为社会带来增值效应的数据,或者是符合公民知情权,有利于政务公开、公众监督的相关政府数据。对于某些满足公民或企业个性化需求的数据集,则可通过申请、审核、有权限开放的方式获取。

“2015年中国政府网站绩效评估”显示,我国公众最为迫切需要的是教育、社保、就业、医疗、住房、交通、企业开办等方面的数据信息。80%省、地市和区县级政府网站能够围绕用户和企业需求,不同程度的整合教育、医疗卫生、交通、就业、社保、住房、企业服务等领域的数据资源,信息内容不断丰富。但部分领域服务内容的质量明显不高,例如未全面提供学区划分、招生计划、加分公示、预约挂号、医保药品目录、社保待遇、停水停电、文化设施活动等内容,学校、医院等数据不够详细等问题也较为普遍,亟待完善。我国可以根据相关的评估结果,充分考虑公民和企业的诉求,在财力、技术有限的情况下,优先开放用户关心的数据集。

（三）以用户为中心,提升用户体验

Data.gov利用Facebook、Tw itter、google+等工具,通过建立“交流”“讨论”“社区”等板块,给予了用户一个合作者的角色,鼓励用户积极表达信息需求,参与到网站的数据资源建设中来。这种通过建立多样化的服务手段和可持续的数据更新机制来满足用户需求的资源共享共建的理念实现了政府数据服务由静态向动态,由单向向双向互动交流的转变。

我国的政府数据开放应树立以用户为中心的理念,立足于为用户提供更好的体验。首先,可以充分利用微博、博客、微信公众号、RSS等web2.0技术提供与用户双向沟通的渠道,积极与用户交流互动,及时处理用户的意见和要求,并给予合理反馈,并针对用户的需求不断改进工作和服务。其次,应该重视与数据开发企业和机构的合作,开放数据接口,鼓励企业和机构利用政府开放数据开发满足公民需要的应用程序,例如,通过城市公交数据的运用,有公司开发出可实时显示公交车发车时间、到站时间、等待时间、路况信息,到达时间等的手机应用,方便了百姓出行。

（四）鼓励用户参与,发挥数据价值

开放数据的意义不仅是满足公民的知情权,更重要的是通过数据开放,让数据可以自由流动、全面利用起来,以此推动知识经济和网络经济的发展,促进我国经济增长由粗放型向精细型转变升级。公众的参与和利用是政府数据的开放的主要目标,通过鼓励公民、企业、民间组织对环境、旅游、地理、气象、科研、教育等有经济和社会价值以及涉及民生的数据加以利用的方式,鼓励集合用户的专业技术和知识来协助政府解决公共事务,并期许能从政府数据再利用上创造出新的经济社会价值。同时,通过公众的参与和利用,发现用户的需求和对数据质量的反馈,更好的满足用户的个性化需求,改进服务质量。

（五）将数据开放纳入政府工作绩效评估体系

Data.gov为网站上运行的各种数据提供了一个自动统计和分析功能:一是对联邦政府部门活动数据的统计,主要反映各个政府部门网站的参与情况;二是数据需求处理结果的统计,主要反映网站对用户数据需求的处理状态;三是用户数据的统计,主要包括用户日/月/年访问量、数据下载与页面点击的统计。

可以参考data.gov网站的统计指标,对政府部门开放数据的利用情况进行统计分析,并将数据开放利用情况纳入政府工作的绩效评估体系,以激励政府部门及各级政府积极开放数据并鼓励公众使用。

四、结语

随着大数据时代的到来,国家和地方政府逐渐意识到了政府开放数据的价值和意义,我国尽管还没有国家级的政府数据开放门户网站,但中国的个别地方政府已经开始积极建设或者规划各自的数据开放门户网站,其中比较有代表性的为北京的“政务数据资源网”和上海的“政府数据服务网”。“北京政务资源网”于2012年10月上线,发布了来自29个政府部门的400多项数据集。而“上海政府数据服务网(一期)”则于2011年由上海市政府办公厅、上海市经济信息化委、市公安局、市工商局、市交通局等9个部门联合建立,并于2012年公布了来自8个部门的200多项数据集。2014年5月,上海市政府召开会议要求所有政府部门通过上海政府数据服务网向公众提供数据浏览、查询和下载服务。

目前,我国政府正在从经验决策向数据决策,从行政主导向公众参与和服务政府转变,透明、参与、协作、科学决策是政府改革的核心所在,而数据开放是实现其核心价值的重要手段。政府数据开放的意义不仅在于加快民主化进程,推进政府公信力,更重要的是通过数据的利用,创造更多的社会价值。我国应该在借鉴data.gov网站成果经验的基础上,因地制宜,取长补短,采取符合我国国情的政府数据开放策略,努力营造统一高效的政府数据开放、服务和利用的环境。