没有美国的亚投行，三年多如何吸纳了93个成员国？

导读：今天，中美第七轮经贸高级磋商在华盛顿举行，继续令全球关注。今年1月16日，是亚投行成立三周年，截至2018年12月19日，已经有93个正式成员国，联合国常任理事国占4个，G20成员占16席，七国集团成员占5席，金砖国家全部加入。中国倡议并与域外大国共同建成具有多边性、高标准的亚投行，其过程是中国融入世界体系，贡献中国智慧的优秀案例。今刊发复旦大学国际关系与公共事务学院副教授朱杰进（103期嘉宾）的撰文，回顾从倡议至今的5年多探索。

核心大国之间的政治博弈是导致两者运营制度差异的主要原因。在亚投行筹建过程中，针对中国提出的亚投行制度倡议，发达国家做出了亚投行缺乏“多边性”和削弱“国际最佳标准”的负面反馈效应，使得中国对亚投行的国际合法性高度关注。随着域外欧洲大国的加入，中国选择将亚投行打造成“多边性”、“高标准”的国际制度形式，采用了股东国导向的运营制度模式。

APEC会上提倡议，发达国家质疑中国的地缘政治和经济目标

2013年10月，中国国家主席习近平在访问东南亚和参加亚太经合组织工商领导人峰会时首次提出了筹建亚洲基础设施投资银行的制度倡议。

在峰会上，习近平表示：“当前，亚洲国家特别是新兴市场和发展中国家的基础设施建设融资需求巨大，近来还面临经济下行风险增大和金融市场动荡等严峻挑战，有必要动员更多资金进行基础设施建设，以保持经济持续稳定增长，促进区域互联互通和经济一体化。为此，中国倡议筹建亚洲基础设施投资银行，愿向包括东盟国家在内的本地区发展中国家的基础设施建设提供资金支持”。

中国筹建亚投行的制度倡议提出之后，受到了东南亚、南亚和西亚等亚洲区域内多数发展中国家的积极响应，但也遭到了来自发达国家的一些质疑和负面反馈效应，归纳起来，质疑大多集中于两点：

第一，亚投行可能只是一家“中国的银行”，而非真正的国际多边机构，缺乏“多边性”；

第二，亚投行可能会削弱现有多边开发银行的“国际最佳标准”，包括治理结构、环境和社会标准、透明度、问责制、采购制度等。这些负面反馈效应的核心是认为中国倡议筹建亚投行的背后，隐藏着本国地缘经济和地缘政治的“战略目标”。

在地缘经济上，发达国家质疑中国倡议成立亚投行是为了输出过剩产能和推进人民币国际化，这使得亚投行不会是一个真正意义上的多边开发银行。在中国提出的亚投行制度方案中，中国是最大的股东，行长由中国公民担任，总部位于北京。一些人据此认为中国会完全主导这家银行。

在地缘政治上，发达国家认为中国可能通过亚投行对与中国友好的国家进行经济奖赏，强化亚洲国家与中国的经济联系，从而增强它们对中国的依赖性。另一些批评则认为亚投行可能是“一带一路银行”，主要是用于“补贴”那些在政治上支持中国“一带一路”倡议的国家，以确立中国在亚洲的战略和经济主导地位。发达国家的负面反馈效应对亚投行扩员产生了重要影响。

英国加入起转机，共有57个国家成为创始成员国

2015年3月12日，形势发生了逆转，英国政府率先提出申请加入亚投行。

英国财政大臣乔治·奥斯本（George Osborne）在声明中指出，“英国将会为保证亚投行在问责、透明度、治理等方面采纳国际最佳标准贡献出关键力量”。而美国随机批评了英国的做法，表示“我们担心英国持续不断地迁就中国的行为，这不是一种与新兴大国打交道的好方式”。

但是英国的申请仍然引发了多米诺骨牌效应，德国、法国、意大利随后宣布加入，瑞士、澳大利亚、韩国、俄罗斯、巴西、土耳其也紧跟其后。

德、法、意三国在声明中提到：“渴望与亚投行创始成员国一起来建立该机构，使其在监管、保障、债务以及采购等各方面采纳国际最高标准和最佳实践”。

赵柯指出，欧洲国家此举可以被看成“新接触主义”，即现有多边开发银行的主要成员通过加入亚投行来确保后者遵守“国际最佳标准”。

德国维尔茨堡大学中国问题专家费多丽（Doris Fischer）指出，如果美国不愿意加入亚投行是因为担心其不能遵守国际发展标准，那么美国应该乐见在人权等方面更为严格的欧洲国家加入，甚至可以将这视为欧美之间的一次分工。

截止2015年3月31日，共有57个国家宣布加入并成为亚投行的创始成员国，其中亚洲域内37个国家，域外20个国家。由于美国未能阻止其欧洲和亚洲的盟国加入，这被广泛认为是中国经济外交的胜利。

对此，亚投行多边临时秘书处秘书长金立群表示，中国的最初预期是会有20多个国家加入，主要是东南亚、南亚和中亚的一些亚洲国家。然而，英国、德国、法国、意大利等域外欧洲大国的加入显著提升了亚投行的国际合法性，标志着亚投行开始转变为真正的国际多边机构。

中国为何选择“股东国导向机制？不挑战已有国际规则

但与此同时，发达国家的加入也对亚投行的章程谈判和运营政策制定提出了新的要求。

中国因此面临着两难选择：

要么让亚投行维持在较小规模，成为一个更多反映亚洲借款国需求，同时中国对亚投行制度安排有更大控制力的区域性银行；

要么吸收域外发达国家（现有多边开发银行的主要股东国）作为创始成员，采纳与现有多边开发银行类似的制度安排，这样虽然中国对亚投行制度安排的控制力会下降，但后者会成为国际合法性较高的全球性银行。

最终，中国政府选择了后者，国际合法性而非对制度安排的控制力成为中国在设计亚投行制度时的首要考虑。

为什么中国会做出这种选择？

约翰·伊肯伯里和戴伦·林从国际体系的结构性压力的角度做出了解释。

一方面是多边主义的政治压力。当新兴大国将自己的物质性权力转化成制度性权力时，新的制度需要被各国认为是以规则为基础的、多边的、合法的，而不能挑战和破坏已有的国际规则。“中国需要做一些事情，这些事情有助于她被公认为国际经济社会中一个负责任的成员，未来还可能被公认为一个负责任的领导者，但是如果亚投行没有按照国际最佳标准办事，将来谁还会相信中国的国际领导力呢？”

另一方面是国际信用评级的市场压力。与世界银行、亚洲开发银行一样，亚投行除了成员国的认缴资本外，更多要依靠从美欧主导的国际资本市场进行融资，而要在国际资本市场发债融资，国际信用评级的高低具有重要意义，这实际上构成了发达国家掌控国际金融体系的另一项“结构性权力”。

第一，多边开发银行的国际信用评级既取决于成员国的主权信用，也取决于银行的项目运营状况。在银行创建初期，成员国的主权信用更加重要。相对于亚洲域内中小规模的发展中国家而言，欧洲大国的加入对提高亚投行的国际信用评级能起到显著作用；

第二，以穆迪、惠誉、标普等代表的国际评级公司具有强烈的新自由主义偏好，在评级标准上强调劳工自由、亲商的营商环境、资本的自由流动、反对一切形式的政府干预。因此，欧洲大国的加入和采纳与现有多边开发银行类似的制度安排有利于提高亚投行的国际信用评级。对于这一点，亚投行首任行长金立群有着清晰的认知：“亚投行能拿下国际AAA信用评级非常不容易，从资本金出资、股东支持到治理结构、管理层的能力、招聘人员的标准、规章制度建设等所有方面，评级公司都要考察，才能保证对这个机构有信心。我们这个机构真正是按照国际标准来运作的，发达国家都对我们非常肯定”。

曾全程参与谈判的亚投行多边临时秘书处首席法律顾问娜塔莉·利希滕斯坦在回顾谈判进程时表示：“没有人事先知道谈判的结果，没有人知道亚投行会采取怎样的制度形式，也没有人知道会有哪些国家加入亚投行。到2014年底，中国最初的亚投行制度方案吸引了亚洲21个国家的支持，但遭到了亚洲域内和域外一些发达国家的质疑和反对。如果中国谈判代表在2015年1月15日于孟买宣告谈判结束，那么亚投行将会有26个来自亚洲的成员国。这样一来，亚投行将会是一个规模较小、范围较窄、影响力较低的国际组织。毕竟，当今世界多边开发银行的最大股东国美国在公开批评亚投行，亚洲地区多边开发银行的最大股东国日本对亚投行持保留意见。然而（中国没有那么做），在2015年5月22日新加坡会议宣告亚投行的筹建谈判顺利结束时，亚投行已经是一个拥有57个成员、吸收了20个域外国家，其中既有发达国家又有发展中国家的全球性多边开发银行了”。

基本大法《亚投行协定》等条例通过，欧洲大国扮演“批准国”角色

2015年3月5日至6日，亚投行多边临时秘书处在北京举行“亚投行制度建设”研讨会，重点讨论了亚投行的治理结构、环境与社会保障和采购政策等内容。会议邀请了世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行等现有多边开发银行的官员参加，并特别邀请了马修·达尔泽尔（Matthew Dalzell）、玛拉·瓦立克（Mara Warwick）等一批曾在世界银行长期工作的专家，就亚投行的制度建设提出政策建议。“这次会议为亚投行按照世界标准运营打下了基础，也能够减少有关治理和透明度的担忧，让亚投行在西方世界逐步建立起可信度，表明中国确实想把亚投行与国际最佳标准接轨”。

亚投行在筹建过程中共举行了8次首席谈判代表会议，前五次的主要内容是谈判作为亚投行基本大法的《亚投行协定》，前两次会议没有发达国家参加，自第三次会议起，发达国家开始加入谈判，主要讨论的是亚投行业务政策、财务和人事政策、环境和社会保障政策等。最终，在新加坡会议上各国就《亚投行协定》达成共识。2016年2月，亚投行第一次董事会通过了《亚投行环境与社会政策》、《亚投行采购政策》、《亚投行临时信息公开政策》等文件。其中，中国在整个筹建谈判中扮演的角色是倡议发起者，提出协定和各类业务政策草案，而域外的欧洲大国则扮演了“批准者”和“否决点”的角色，对中国的制度方案提出了一系列修改建议。

与美国不同，中国出资50%，股权占比30.34%，投票权占比26.06%

亚投行主要成员股份及投票权占比（截止至2018年1月）

从利益偏好的角度看，中国希望亚投行能促进亚洲地区的基础设施建设，带动国际产能合作与对外基础设施投资，同时，作为世界银行、亚洲开发银行曾经的主要借款国，正在向股东国和投资国转型的新兴经济体，中国也希望亚投行能够更好地兼顾借款国和股东国的利益诉求，更多地尊重借款国的国情和政策标准。对于欧洲大国而言，加入亚投行除了能为本国企业参与亚洲基础设施投资提供便利、带来物质利益之外，更重要的一点是要确保亚投行遵守现有多边开发银行的“国际最佳标准”，防止亚投行颠覆和挑战现有的国际金融体系。因而，欧洲大国最关心的谈判议题是亚投行的股权分配、治理结构、环境与社会保障政策、采购政策、透明度政策等。

2015年5月22日达成的《亚投行协定》，是中国与欧洲大国经过多边谈判达成的妥协方案。

在股权分配上，2014年6月29日，时任中国财政部部长楼继伟表示，中国提出对亚投行的出资比例可以达到50%是为了表示中国推动亚投行成立的决心，中国的实际出资比例不一定非要达到50%。如果参与的国家较多，中国的出资比例可以相应降低，但按照经济权重计算，中国仍将持有最多股份。从欧洲大国的角度看，要确保亚投行是一个真正的“国际多边机构”，就要防止中国拥有否决权。最后，经过双方谈判达成的《亚投行协定》规定，中国股权占比为30.34%，投票权占比为26.06%。

对此，中国首席谈判代表史耀斌表示，虽然中国暂时拥有否决权，但这是由于中国GDP所占比重较大而自然形成的结果，并非是中方刻意追求。随着新成员的不断加入，中国的股权和投票权比例均将被稀释。通过分析发现，这其实是一种“以时间换空间”的政治妥协方案。

一方面，欧洲国家同意中国“暂时”拥有否决权，这有利于在亚投行成立和运营初期中国发挥大股东的支持作用和领导力；

另一方面，中国又同意随着新成员的加入会“逐渐”失去否决权的地位，与美国在世界银行一直维持否决权地位形成鲜明对比。

这一解决方案照顾到了中国与欧洲大国双方的关切。

对环境和社会政策、采购上，亚投行凸显了欧洲国家所谓“国际最佳标准”

在环境与社会保障政策上，中国认为现有多边开发银行采用的环境和社会政策中的所谓“国际最佳标准”未能适应借款国不同发展阶段和多样化的发展需求，其统一标准过于僵化，保障政策中存在过于繁琐、不切实际以及与业务关联度不高的问题，增加了项目运营的成本，需要转向一种结果导向、更敢于承担风险的策略。

2014年6月29日，时任中国财政部部长楼继伟表示，世界银行和亚洲开发银行等多边开发机构都在不断进行改革，这就说明在保障政策上只有“好的实践”（good practice），没有“最佳实践”（best practice）。但欧洲国家表示，它们对于亚投行遵守现有多边开发银行环境和社会政策中的“国际最佳标准”存在重要关切。

最后，《亚投行协定》第13条第4款规定：“银行应保证其所从事的每项业务均符合银行的业务和财务政策，包括但不限于针对环境和社会影响方面的政策”。并在后面的条款中进一步做出了解释：“首席谈判代表们强调，第13条第4款提到的银行业务和财务政策，应由董事会基于‘国际最佳标准’进行审批，这些政策应包括环境与社会框架、披露、采购和债务可持续性等”。

值得注意的是，现有多边开发银行在涉及业务原则的规定中都没有明确的类似条款，因为银行的每项业务理所当然要遵守银行的业务政策。在采购政策上，为避免亚投行成为中国输出过剩产能的工具，成为服务于中国企业走出去的平台，欧洲大国强烈要求亚投行在采购政策上采纳所谓的“国际最佳标准”，事实上在某些方面甚至还要高于“国际最佳标准”。

总体来看，经过一系列多边谈判后，虽然亚投行在业务领域聚焦基础设施、董事会“非常驻”、精简官僚机构等方面有一定的制度优化，但是在股权分配、环境与社会标准、采购政策等涉及股东国与借款国关系的核心方面，仍然延续了传统多边开发银行的标准。

在这个意义上，亚投行是一个股东国导向的多边开发银行。其中，随着域外欧洲大国作为创始成员的加入，发达国家对中国制度倡议的反馈效应趋于显著，中国方案与欧洲方案之间相互竞争与合作，最终形成了折中的多边方案，这一历史过程是决定亚投行运营制度模式的主要原因。这一历史过程是决定亚投行运营制度模式的主要原因。