日本智库：美国和日本对外来直接投资监管的最新发展

日本国际问题研究所1/13刊发费利斯女学院大学杉之原真子代表经济与国家安全关系研究小组的报告，分析美国和日本对外来直接投资监管的最新动向。

自21世纪最初10年的中期以来，主要是先进国家开始以安全考虑为由，对外来直接投资实行新的限制。这一趋势的背后，是来自新兴国家，尤其是中国的投资增加。在报告中，笔者想先总结一下外来直接投资与安全的关系以及最近的发展情况，然后通过日本和美国出台新规定的具体情况来讨论今后投资监管的一些问题。

制定关于外来直接投资的条例

20世纪90年代以来，世界外来直接投资额大幅增加，反映了资本自由化和通信技术的发展，这种投资在世界经济中的比重也有所提高。外国直接投资（FDI）占世界国内生产总值（GDP）的比重，从1990年的7%上升到2018年的40%以上。投资范围也从采矿业和制造业扩大到包括各种服务部门。此外，在21世纪，产油国、新兴经济体以及西方发达国家的投资也在扩大。特别是2010年以来，来自中国的投资大幅增长。

虽然，投资接受国长期以来一直担心外国公司对经济的支配，但是，自20世纪90年代以来，外国资本在确保经济增长和就业方面的作用得到了广泛的承认，投资在全世界范围内也开始逐渐实现了自由化。此外，为了促进投资，有必要保护投资者不受东道国任意改变政策的影响，通过投资协定和区域协定采取保护措施的做法，也已经开始推广开来。另一方面，除了上述对外国资本支配经济的普遍关注外，接受外国直接投资，也开始引起了安全方面的关注。

传统上，敏感技术通过外国资本外流到其他国家，以及外国资本对国内国防生产和技术基地及关键基础设施的控制，一直被视为重要的安全问题。最近的趋势包括：军民两用技术的扩展，使"敏感技术"的范围超出了传统的国防工业；数据的重要性日益增加，各种个人信息现在被视为重要的安全资产。因此，需要限制外国公司获得所有权的公司和行业范围，就开始扩大到包括所有高科技行业。此外，来自新兴国家的投资越来越多，使西方工业化国家产生了新的担忧，即它们将有更多机会接受来自不同政治制度国家的公司的投资，这些公司将常常会被用于外交和政治目的。

对国内直接投资，没有像世界贸易组织（WTO）这样的国际组织或统一的国际规则。经合组织《资本流动自由化守则》第3条允许缔约方采取必要措施"保护对安全至关重要的利益"。不过，《守则》没有明确"重大安全利益"的具体内容，而且，这样规定的目的，本身就是为了能灵活适用。

每个国家的政策制定者，在制定关于外来外国直接投资法规时，都会考虑到接受投资的经济效益和安全问题之间的平衡。然而，在实际的政策制定中，自然存在着不确定性。安全成本很难提前准确测算，对成本的评估也在很大程度上受对来自外来投资的威胁感。此外，同行业的国内企业面临外资的竞争，抵制外资收购的企业也会成为一种经济利益驱使，促使国家阻挡外资进入，政策决定也可能受到这些动机的影响。

对外国直接投资限制强化的具体情况

(1)美国

美国不仅是世界上最大的对外直接投资国，也是最大的对内直接投资接受国。根据1988年《综合贸易法》的"Exon-Florio"条款，政府可以审查外国公司在几乎所有行业的直接投资，总统有权禁止有问题的投资。2007年《美国外国投资与国家安全法》（FINSA）在筛选标准中增加了"外国控制关键产业基地的风险"；2018年《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）。进一步扩大了审查范围，做出了一些修改，比如明确认定对敏感数据公司的投资符合条件，并要求某些交易必须提出申请。

在2017-2018年FIRRMA的审议过程中，法案得到了共和党和民主党两党的支持，这在日益两极分化的美国政坛实属罕见，而且，法案的通过也得到了行政部门的配合。在这一过程中起重要作用的一个重要因素，就是美国政界已经认同的中国威胁论。在对华强硬立场的背后，有着多样化的动机，包括希望脱钩以阻挡中国的技术发展，希望以中国为材料在双边谈判中赢得让步，以及对中国人权问题的担忧。这一时期美国经济强劲，投资旺盛，因此积极接受外来直接投资的必要性也在减弱。

在这种监管体制下，"安全"和"关键工业基础设施"等概念并没有被严格界定，使得各种收购交很易受到限制。在2017年上任的特朗普政府下，发布了两道总统禁止收购令，此外，还发布了几项行政命令，命令对已经完成收购的某些案件剥离出售部分产业。其中一项反收购令的发布与收购美国半导体巨头高通有关。这是一起博通公司的敌意收购案，博通公司决定将总部从新加坡迁往美国。不过，收购公司高通公司向美国外国投资委员会申请审查，结果，被认定为敌意收购，而遭阻止。在所有被勒令剥离业务的案例中，问题都在于中国公司控制了处理个人信息的服务业务。过去，由于处理的信息与军事无关，CFIUS不可能阻止外国所有权，这种新趋向反映出人们越来越认识到数据的普遍重要性。

这样的监管制度可以灵活应对环境的变化。例如，美国迅速实施的保护个人信息不受外国投资影响的规定，就是未来全世界都需要统一监管的领域。同时，应该注意的是，这可能会削弱美国通过积极的国际化发展起来的技术创新实力。也有利用限制外来投资来阻挠敌意收购的案例。此外，出于各种动机的中国威胁论在政界蔓延，有可能基于对威胁大于现实的认知而收紧监管。

(2)日本

虽然日本拥有大量的对外直接投资，但在发达经济体中，日本获得的外来直接投资却非常少。然而，自2003年以来，日本基于对内向外国直接投资促进经济增长的认识，制定了增加内向外国直接投资的政策目标。同时，自2007年以来，安全相关法规也在不断收紧。2017年10月，修订了《外汇与外贸法》，2019年公示并实施了这一内阁令修订，进一步扩大了行业范围。除此以外，2019年11月通过《外汇法》修订，将需事先申报的投资范围由收购10%以上股份改为1%以上，大大扩大了覆盖范围。

2007年和2019年的监管收紧，一方面是出于对中国投资数量增长的谨慎，另一方面也是对每个时期都很活跃的股东积极性的反制措施。2000年以来，日本出现了以前很少见的敌意收购，外国基金纷纷入市。2008年国际金融危机后，股东积极性有所下降，但是，在21世纪10年代中期又开始活跃起来。股东积极主义的第二波浪潮中，投资基金和其他投资者通过提出与管理层相关的提案，并获得其他机构投资者的支持，增强了对公司的影响力。这让一些人猜测，谨慎对待外资参与管理，正是政府修订管理规则的原因。如果这一观点蔓延开来，可能会冷落投资欲望，与吸引对日直接投资的政策目标背道而驰。今后，有必要建立事后干预机制，使日本能够针对个别情况作出反应，而不至于统一限制投资。

结论

出于安全考虑，有必要确保投资限制条例的灵活性。然而，灵活的规章制度可能在政治上被滥用。如果被滥用，就会打破经济利益与规避风险之间的平衡，结果可能会事与愿违，出现经济实力被削弱，国力基础被破坏的情况。