从疫情防控看日本危机管理体制

本文转自《中国组织人事报》2020年05月20日

作为自然灾害频发的岛国日本历来重视国家治理中的危机应对。1947年颁布《灾害救助法》后，一直在完善修改防灾救灾体系。从20世纪到本世纪初，随着政府与民间对“灾害”的认知从单纯的自然灾害、武力威胁扩大到非传统安全领域，逐步建立起首相挂帅、内阁官房主导、各个相关省厅综合施策的危机管理体制，并形成相应的配套法律体系。

日本朝野普遍重视突发公共卫生危机事件的正面效果，使危机应急体系有长足的发展，并形成了五种日本特点：其一是依照法律行事，各环节职责分工明确；其二是管理层次明晰，运作上较有实效；其三是政府视情况严重程度，可动员自卫队参与应急处理；其四是实操过程中，注重组织保障管理；其五是对国民的减防灾普及教育日常化。

新型冠状肺炎疫情暴发后，日本政府及时召集专家论证了日本应当采取的对策。论证的结果是“日本无法学习中国或新加坡方式尽灭病毒疫情”，于是提出了根据自己国情和社会环境实际状况基础上的策略。日本政府于1月21日召开阁僚会议，决定贯彻边境口岸对策，切实把握患者情况，彻底收集信息，一面向国民迅速公开准确信息，一面紧盯感染者行踪严控超级感染者出现。同时，由日本国立传染病研究所传染病流行病学中心发布了“对新型冠状病毒感染患者实施流行病疫学调查的概要（暂定版）”。1月28日，日本政府宣布将新型冠状病毒感染肺炎列为“指定传染病”，参照《传染病法》分别制定出“患者检查应对流程”和“接触人群检查流程”。日本处理“钻石公主号”游轮感染的不力客观上推动了日本朝野对政府做法的反思，日益严重的疫情也促使政府不得不加大应对力度。2月下旬，是日本政府疫情防控的分水岭与政策转折点。2月24日，日本厚生劳动省加藤胜信大臣召集了以日本国立感染症研究所所长胁田隆字等为首的14人专家会议，指出目前的首要目标是尽量拖延感染峰值的到来，并在峰值到来之前增强医疗机构的能力。

当然，日本国民的灾难意识也同样带有认知疲劳的负面因素。作为多地质灾害的岛国，大众文化中确有看淡生死“佛系”成分。甚至在武汉疫情严重到“封城”之后，日本还令人惊讶地维持了一段“淡定如常的生活”，多人裸身聚集的“祭祀活动”照常举行，地方马拉松也时有举办，多种聚会活动络绎不绝。直至2月下旬，日本疫情防控才迎来转折点，但首要目标仍是尽量拖延感染峰值的到来，争取在峰值到来之前增强医疗机构的能力。日本政府把对外部传染源的早期“严防”，逐渐转向无确定多发内部传染源的“死守”之后，3月初，日本北海道地方政府推动中央政府开始采取“学校停课”“呼吁减少聚会”，甚至“倡议各地局部限行、限产”的办法。紧接着又采取了限制来自中国、韩国人员（包括从中韩回国的日本人）入境的政策，以杜绝交叉感染。

为了从根本上扫清抗“疫”道路，安倍政府一面公布追加4408亿日元财政投入，其中分为“口罩生产及病毒检测”400亿日元，“疫情受困中小企业及自由职业远程办公补贴款”约4000亿日元，还计划为“中小学校停课造成监护人带薪休假款”追加2400亿日元，并将社会上出现的高价倒卖口罩定性为违反《国民生活安定紧急措施法》行为，处以一年以下有期徒刑或100万日元以下罚款；一面推动适应性相关法律的修改以解燃眉之急，修订通过了《新型流感对策特别措施法》。进入4月，新型冠状病毒传染病对策日本政府专家会议发布了新的建议，安倍首相在“新冠肺炎在日本国内的感染事态扩大至能够预见巨大危机”的前提下，按照“咨询专门委员会意见—得到咨询委员会肯定答复—发布针对特定实施区域与限定时间范围的宣言—地方政府行政长官（各都道府县的知事）依宣言落实”的四步程序，发布“全国进入紧急状态宣言”。针对局部地区和产业的“柔性封闭”后产业减量与人员流动限制对服务业造成的损失，动用国家财政为每位国民发放人均十万日元（约6000多人民币）的临时补贴，以缓解老百姓生活压力及疫情下出现的少量社会不满情绪。以东京为首的地方政府也在此前专家论证基础上，大力呼吁民众避免“三密”，除非紧急必要场合，即尽量避免进入“密闭空间”（飞机、车船等交通工具），不要形成人员“密集场所”，不可与他人“密切接触”。

纵观日本在本次抗“疫”中的应对方式，日本各界及国际舆论褒贬不一。肯定的意见认为政府、卫生系统乃至全社会对此有足够重视和准备，新冠肺炎疫情发生后能坚持依照法律、法规审慎行事，总体上比较理智和冷静，处理上也基本得法。教训是在缺少应对经验、涉及多国权益的特定问题上，日本政府显得消极被动。