经济外交广角镜·第6期｜英国脱欧：重获经济主权后去向何方？

栏目主持：李巍，中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员

本期执笔：安怡宁，中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员，研究方向为国际政治经济学、中英经贸关系；李巍，中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员，研究方向为国际政治经济学、中国经济外交、美国国际经济政策。

参考消息网11月27日报道在11月25日的欧盟特别峰会上，欧盟27个成员国通过了此前英国与欧盟达成的脱欧协议草案和未来关系宣言草案，这是英国脱欧进程中的又一关键节点，表明英国脱欧进程正在既定的轨道上不断向前。本月13日，欧盟与英国达成脱欧协议草案；22日，双方达成未来关系宣言草案，针对脱欧后英欧关系在原则上达成共识。尽管这两份草案在欧盟获得通过，但从英国保守党内的脱欧派和工党目前的表态来看，在12月举行的英国议会审议中，脱欧协议很可能遭遇困境。如果此份协议在议会未获通过，英国将实行多项“无协议”脱欧应急措施。脱欧协议最终命运如何、英国是否会“硬脱欧”成为备受关注的重要议题。

脱欧协议面临争议，英国国内立场分裂

2016年6月23日，英国举行脱欧公投，51.9%的投票者支持脱欧，脱欧派以微弱优势获得成功；2017年3月，英方正式启动“脱欧”程序，此后，英欧围绕“分手费”、公民权利、爱尔兰边界、脱欧过渡期安排等重要议题举行两个阶段谈判，并在今年11月13日达成脱欧协议草案。

此次达成的协议草案中最受关注的议题当属“爱尔兰边境问题”。若北爱尔兰随“脱欧”的英国一同离开欧盟时，而英国又未能留在欧洲统一市场，北爱尔兰与爱尔兰共和国间的边界将需要设立检查站核查过往人员与货物，而这是爱尔兰南北方“统一派”和欧盟所不愿看到的情况，他们希望北爱能够留在欧洲共同市场和关税同盟内。英国则认为，留在共同市场内的北爱将面临与英国其他地区间建立边检的局面，这将严重危害英国主权。为解决上述两难困境，近日达成的退欧协议草案提出一项保障方案：如果在过渡期结束前六个月内，英国与欧盟的未来关系未能保持边界开放，欧盟与英国将建立一个排除渔业和水产品的“单一关税区”，将北爱尔兰与爱尔兰一并覆盖，避免脱欧后北爱尔兰与爱尔兰出现海关、口岸、检查站等“硬边界”，北爱尔兰需遵守部分欧盟规则。11月22日达成的未来关系宣言草案就爱尔兰边境继续做出探讨，草案称：欧盟与英国都希望开发一种新技术，确保在不设立“硬边界”的前提下，即使在未来双方采用了不同的贸易政策，爱尔兰地区的贸易活动仍然能够顺利进行。此外，脱欧协议草案还对过渡期安排、欧盟公民权利、金融准入等重要议题作出规定。

上述方案作为既尊重脱欧公投结果又尽量减弱脱欧消极冲击的妥协性方案，同时引起脱欧派和亲欧派人士的不满。保守党内部的强硬脱欧派认为该协议是英国对欧盟的“投降”，脱欧后的英国仍会受到欧盟多方掣肘，且英国的“完整性”受到威胁。保守党议员理斯·莫格和前英国外交大臣约翰逊等著名脱欧派人士表示，特雷莎梅已出卖了英国，他们将反对脱欧协议。莫格称：“这是政府谈判立场的失败，未能兑现英国退欧承诺，而且有可能分裂英国。”反对英国脱欧的工党人士表示将反对任何与英国（作为欧盟成员国所拥有的）现有经济权益“不完全相同”的协议。分析人士称，保守党强硬脱欧派与在野党工党的消极态度或将使协议草案在议会“闯关”失败，特雷莎·梅还将面临执政危机。如果该此前达成的脱欧协议草案被议会否决，出于对英国脱欧后前景的考虑，议会或将对协议草案展开第二次审议和表决，英国可能将迎来又一次大选和第二次全民公投。考虑到保守党和民主统一党都不愿意冒使工党在大选中胜出的风险，同时特雷莎·梅已排除进行第二次公投的选项，因此，英国基本只有两种走向：议会再次审议通过此份脱欧协议，或无协议“硬脱欧”。

英国重获经济主权，但经济发展面临不确定性

2009年以来，欧盟部分成员国深陷债务危机，英、德、法等国需缴纳高额救济款帮助危机国走出困境，这一举措使经济已陷入衰退的英国进一步加重了负担。此外，欧盟高额会费也遭到英国政府强烈抗议。2015年，英国支付的会费占欧盟总预算12.57%，这使英国民众认为自己在为其他欧盟成员国买单，加剧了英欧间紧张关系。加之2008年以来，欧盟整体经济表现不佳，经济增长率偏低，在上述因素与英国传统的“例外主义欧洲观”的助推下，英国于2016年6月23日公投脱欧。总体来说，脱欧对英国的影响利弊参半，一方面，英国实现了寻求脱欧时的部分诉求，并在经济事务中的自主性提高，增强了其内外经济政策的灵活性；另一方面，脱欧也使英国在失去了经济联盟之后长期经济发展情况面临诸多不确定性。

欧盟在经济领域设置的诸多条款阻碍了英国经济政策的自主性。在贸易领域，作为欧盟成员国的英国不能随意与其他国家磋商贸易协议，必须由布鲁塞尔代表欧盟成员国商讨，这限制了英国与其重要经贸伙伴签订适合双方具体情况的贸易协定，不利于英国构建以本国为核心的自贸体系。在金融领域，脱欧后的英国将不再面临欧盟严格的金融监管纪律。2009年爆发的欧债危机促使欧盟反思金融体系的监管漏洞，在此背景下，欧盟建立了单一监管机制、单一处置机制，并修订存款保险计划。这些措施一方面加强欧盟金融体系的稳定性，但也为英国金融业发展带来桎梏，削弱其行为自主性和自由度。在生产领域，欧盟的规定为英国企业生产设置许多边界和障碍，有损英国竞争力：如规定英国政府向每件货物征收至少5%的增值税，因而作为英国命脉的中小企业每年的损失高达250亿英镑。上述种种问题都将在英国脱欧后得到解决：无需受困于欧盟规则的英国将重获经济事务上的自主性，它将能够根据本国利益自主进行双多边贸易谈判，以更为宽松的环境发展本国金融业，并通过减少对具体生产活动的干预来维护市场能动性，也无需继续缴纳高额欧盟会费来为其他国家行为买单。

另一方面，英国经济至少将在短期内受到较大冲击，并面临经济发展长期不确定性。未来几年内，英欧关系尚不明朗，双方不同的关系模式不仅会影响英欧双边经贸关系，也会影响全球市场对英国经济发展的预期，进而影响跨国资本流入情况与英镑汇率走势。脱欧后的英国可与欧盟以欧洲经济模式（EEA，即挪威模式）、FTA模式、WTO模式建立新联系，有观点称，至2030年，上述三种关系模式将使英国GDP比不脱欧分别减少3.8%、6.2%和7.5%，贸易规模将较不脱欧减少9%、14%-19%和17%-24%。可见，欧英未来关系模式将很大程度上影响英国经济发展情况。

具体而言，英国的金融业、国际贸易和吸引外资规模都将受到脱欧直接冲击。目前，在全球外汇交易量中英国占到40%以上，许多欧洲大型金融机构都将总部设在伦敦。英国脱欧后，英国的银行需要重新在欧盟成员国设立子公司，才能在欧盟内部开展金融服务，大量金融机构及其业务将向欧洲大陆转移，这对英国银行、证券、基金等具体业务的资金和就业产生消极影响，并对房地产业等相关产业的发展形成冲击，伦敦金融中心地位将会下降。另一方面，英国经济发展的不确定性将引发市场恐慌情绪，资金出于规避风险的需要会大量撤离英国，引起英镑迅速贬值。随着脱欧议程进入关键时期，协议中的利好或利空信息会对市场形成强烈扰动，英镑兑美元的价格就在近期发生了大幅震荡。贸易投资领域，由于英国原先作为欧盟成员国享有的优惠政策即将终结，欧盟与其他经济体达成的FTA协议也将对英国失效，英国需在短期内与大量重要经济伙伴展开自贸协定谈判，否则将会面临关税壁垒和非关税壁垒增加，这会导致出口减少，进而抑制国内相关企业和外国企业的投资。如果在过渡期结束前英国未完成上述谈判任务，或谈判后的贸易投资壁垒依然较原先更高，英国经济发展条件将会显著恶化。此外，英国还将面临劳动力短缺问题，受“脱欧”影响，英国对外国移民的吸引力正在不断降低，劳动力市场上欧盟和非欧盟国家的移民员工越来越短缺，这将给英国企业发展带来巨大挑战。

脱欧为中英深化经贸合作提供契机

欧盟是英国最大的贸易伙伴，留在欧洲共同市场和关税同盟是降低英国遭受负面冲击的最有效手段，但这意味着英国依然需要与欧盟保持密切联系，并在人员流动、财政义务方面承担相应义务。考虑到英国国内脱欧派立场强硬，英国在过渡期结束前与欧盟达成高标准自贸协定的可能性较小。同时，当前国际机制与全球多边主义面临危机，WTO深陷改革困境，仅仅借助全球多边机制难以有效促进英国经贸发展。因此，重构本国自贸体系，优先发展与大型经济体的双边经贸关系，以双多边FTA协定弥补脱欧带来的空洞、甚至抵消脱欧的负面效应就成为英国对外战略中的重中之重，而中国是英国脱欧之后，全面加强经贸合作的重点对象。

近年来，中英经贸合作不断深化，双边贸易额与投资额稳步提高。英国是中国在欧盟内第二大贸易伙伴，近十多年来，两国双边贸易额总体不断上升，中英贸易额在中国进出口总额中占比从2003年的1.69%增长至2017年近2%；2017年，中英双边贸易额近800亿美元，英国对华出口同比上升19.4%，中国是英国增长最快的出口市场之一，并成为英国第六大出口目的地国。截至2017年底，中国累计对英非金融类直接投资额达191.4亿美元，英国是中国在欧盟内的第二大投资目的地，两国互为重要投资来源地。其次，在金融方面，中英合作推进顺利。2015年，英国正式申请加入亚投行，成为第一个申请加入亚投行的西方大国；2016年，伦敦取代新加坡，成为仅次于香港的第二大人民币清算中心；同年年底，英国给予中国市场经济地位，这是欧盟国家中的首例；英国也从未对中国企业在英国市场的活动附加政治限制，近年来中国对英投资不断拓展。最后，中英两国产业结构互补，合作空间广阔。从经济结构来看，英国金融服务业和高科技产业发达，以资本和技术密集型产业为主，制造业所占份额较小，与中国不存在竞争关系。两国加强合作有利于中国推进产业升级和人民币国际化，英国则能够获得广阔的海外市场，对冲脱欧带来的消极影响。

在此背景下，中国与英国应尽快商建中英自贸区，参照近期达成的中国-新加坡自由贸易协定，围绕贸易投资自由化与便利化、金融合作、竞争政策、争端解决机制等重要经贸议题展开谈判，并需兼顾电子商务、环境保护等近年来的新兴议题。双方应致力于促进双边货物贸易、服务贸易与投资的发展，发挥本国比较优势，开展互利合作，尤其注重深化在金融领域合作，支持伦敦参与人民币国际化建设，并支持上海证券交易所和伦敦证券交易所就互联互通问题展开合作。

总之，“脱欧”一方面使英国重获经济自主权，另一方面也会为英国经济发展带来诸多不确定性。为了减弱“脱欧”的负面效应，英国需要重构本国的自贸体系，着重发展与大型经济体的双边关系。而中英近年来贸易投资和金融联系密切、合作机制不断丰富，且两国产业结构互补，加强中英经济合作，建立中英自贸区将有利于英国开辟广阔的海外市场，为经济发展打开新局面。（完）