中国护理人员缺口怎么补？学日本引进外国劳工可行吗？

文/李丹

“日本经验”。

有业内人士指出，目前，中国的老龄化阶段相当于日本上世纪90年代中期的情况。未来，随着中国老龄化速度加快，到2050年前后，其程度可能赶上日本。

考虑到中、日两国同属东亚国家，两者在养老理念、文化价值观方面有着相似之处，日本在应对人口老龄化方面积累的经验（包括养老保障制度建设、老龄产业发展、养老服务推广、养老护理、人才培养等方面的经验）也一直为中国学者所研究借鉴。

图源：视觉中国

未来，中、日两国该如何继续完善养老保障制度？面对两国共同面临的问题，如养老护理人员缺口、外来人口引进等举措会否有效？4月14日，在中国（深圳）综合开发研究院和盘古智库联合主办的《中日老龄社会治理：前景与应对国际论坛》上，两国专家分别就养老严峻性、政策适配性等话题发表观点。

养老金缺口，怎么补？

中、日两国的老龄化有一个共同点：曾经的婴儿潮将使得未来老龄化程度愈演愈烈，养老金缺口将持续增大。

据日本国立社会保障与人口问题研究所研究部部长小岛克玖介绍，日本2021年的人口普查数据显示，该国65岁及以上老年人口达到3600万人，占总人口的28.6%。

日本经济产业研究所资深研究员北尾早雾则补充介绍，到2025年，日本二战后第一次婴儿潮出生的人口将超过75岁，成为超级老龄者。此外，2035至2040年，第二次婴儿潮出生的人口也将超过65岁。“今后10到20年，对日本来说是非常严峻的时期。”

与之相近，中国的老龄化也和曾经的三次婴儿潮有所关联。

有数据显示，1962年到1975年，我国有大约3.6亿人出生。这也就意味着，60年后，也就是2022年到2035年，这批出生于“第二次婴儿潮”的3.6亿人将加入老年大军。而刚刚公布的第七次人口普查数据显示，我国60岁以上人口已经超过了2.64亿人。

一方面，老年人数量在增加，寿命在延长，另一方面，新生儿出生率在走低，摆在中、日两国面前的相同困境是：养老金缺口将加大。

为了应对困境，从2022年4月起，日本政府把老年人最晚领取养老金的起始年龄从原本的70岁调高至75岁，如果选择提前领取，每月发放的金额会减少，反之则增加。按照最新规定，如果老人从75岁开始领退休金，金额将比65岁开始领取的老人增加84%。

对比看中国，据中国社会科学院养老与保障研究室主任林宝介绍，2014年以来，尽管中国在养老金改革方面下了很大力气，比如城乡居民、体制内人员和企业职工养老保险制度实现并轨，强调建立多层次、多支柱的养老金体系建设，但仍然受到人口老龄化的巨大冲击。

“再加上养老金制度设计本身存在一些问题，比如缴费最低年限只有15年，缴费标准按照平均工资的60%到300%，前者导致很多人缴满15年就不缴了，后者导致很多高收入者没有按照实际收入缴费。”林宝指出，从统计年鉴上看，2020年养老金收入已经低于支出，换言之，已经出现了年度资金缺口。

为了解决缺口问题，国家从顶层设计方面指出了方向：延迟退休、发展战略储备基金、提高基础养老金标准、发展多层次养老保险体系。此外，林宝认为，还能从制度衔接、收支侧改革两方面有所改善。

根据林宝的构想，一方面，可以把城乡居民基础养老金改成国民养老金，或者公民养老金，和日本当前的举措类似。另一方面，针对缴费标准为60%到300%的情况，可以提高缴费区间，提高高收入者缴费义务。与此同时，在改革退休年龄时，可以趁机把精算公平考虑进去，改革待遇和缴费挂钩的关系，激励延迟退休。

财政承压，如何解？

随着中、日两国老龄化程度加深，政府财政承压的现实也日益凸显。

日本的社会保障体系究竟为老年人花了多少钱？小岛克玖介绍，针对老年人，日本除了有医疗保险，还有针对超高龄老人的医疗制度、遗孀养老金、残疾人养老金等等。此外，长期护理保险基本上也是针对65岁以上的老人提供服务。

2019年，日本社会保障支出额大约为123万亿日元。与此同时，日本厚生劳动省高级顾问、日本经济政策学会副会长驹村康平补充，预计到2025年，日本社会保障支出将达到125万亿日元，占本国GDP的24%左右。

而在日本社会保障支出中，大约50%用于养老金，约30%用于医疗，且老年人是主要受益人，“据说60%以上的医疗保险是老年人花费的”。某种程度上看，日本的社会保障制度是以老年人为中心的。

面对财政承压，政府该何去何从？在北尾早雾看来，最为重要的，是要考虑如何支撑社会发展，也就是通过增加资源推动社会劳动力方面的发展。

“在这一点上，尤其该关注的是日本女性就业的问题。”据北尾早雾介绍，在日本存在一种现象，参加工作的女性少，且即便女性参加工作，也不能得到和男性同样的工资待遇。

为此，北尾早雾通过研究指出，从目前来看，日本整体女性参与工作率在30%左右，如果想要养老金达到支出平衡，必须将女性工作参与率提高至66%到75%左右。

在中国，考虑到其老龄化的特殊情况，盘古智库老龄社会研究中心主任梁春晓认为，包括养老金在内的社会保障制度都是基于过去年轻人口结构设计的，未来我国所面临的核心任务，是如何让整个社会体系适应老龄社会。

为此，梁春晓建议，首先，要释放3亿老龄劳动力，提高全要素生产率，以此来应对年轻劳动力不足、经济增长乏力的情况。其次，要全要素、多支柱、阶梯式地应对养老金入不敷出的挑战。再次，要推行生育自由、生育平权和生育福利，应对少子化趋势这一严峻挑战。

引进外来劳工弥补护理人员缺口，可行吗？

养老护理人员短缺，是中、日两国老龄化进程中的又一共同点。

七普数据显示，中国60岁及以上人口占比为18.7%，据此估算，国内存在约720万个养老护工岗位缺口。

2013年开始，我国大中专院校陆续开设老年服务等专业，力图向行业输送年轻血液。但低薪、重负、矛盾难调……不少相关专业毕业生在完成三年课程后逃离了养老行业，更有甚者从未入行就毕业转行。

同样，在日本，如何解决人手不足、如何保障裁员也是围绕长期护理保险制度的常见话题。为了缓解人员短缺问题，日本一度从印度尼西亚、越南、菲律宾、缅甸等国引进护理人员。

引进外来人口，作用有多大？中国能否借鉴？

在日本产业经济研究所特任研究员殷婷看来，从提升服务数量的角度，引进外国劳动者是一种方式，但外国劳动人员提供的服务和本国人提供的服务会有很大差别，接受服务的老人也会对外国人有一种距离感。“如何弥补这种不同，是今后要考虑的问题。”

而日本京都大学社会学系主任、教授安里和晃则试图对整个引进制度进行分析。在安里和晃看来，目前，日本对于外来护理人员的引进制度非常复杂，除了使用合作的方式引进技师外，外来人员的身份标签还可能是研修生、学习特殊技能的人员、外来劳工，“这使得整个制度并不是很有效率”。

最终，日本形成了金字塔式的外国人劳动力提供体系：最上面的认证护理员，这些人成为长期护理制度的最高级人才，主要由日本人构成；中间层是接受了一定的培训、有一定技能的中层人员，一部分由国外人员来承担；最下层，也是人数最多的部分，则主要由外国人来承担。

此外，安里和晃还指出，从每个国家引进的劳动力，使用他们的渠道以及使用目的都是不同的。比如针对泰国的劳动力，日本政府一般不提供劳动保险，且主要用于家庭长期照护。而引进自新加坡、中国台湾的劳动力，主要用于以家庭为单位来照顾老人。

“日本的这种长期照护提供方式是否适合中国，得根据中国的实际情况进行分析，但日本经验值得借鉴的一个方法是，从家庭、社会、机构三方面进行配合，这才是最好的方法。”安里和晃补充说道。

（编辑：荀诗林 校对：颜京宁）