美国对华与东亚战略：悖论与困境中的蹒跚

《国际关系研究》主编、上海社会科学院国际问题研究所教授 刘鸣

盘点2019年国际风云，研判2020年全球局势。2019年12月下旬，东方网东方智库年度论坛暨全年国际形势研讨会在上海举办，来自外交政策、国际政治与经济领域的领导、专家和学者，围绕当下国际形势进行了深入的交流。以下是东方智库研究员、《国际关系研究》主编、上海社会科学院国际问题研究所刘鸣教授的精彩发言。

图片说明：2019年12月下旬，东方智库年度论坛暨全年国际形势研讨会在沪举办（来源：东方网）

对华战略：定位失焦手段缺失

从美国的视角看，它现在面对中国这种类型的崛起，是史无前例的。

美国过去应对苏联，冷战时期它有一套丰富的经验，这套经验当然也是通过冷战时期一大批战略家、思想家，从凯南的“遏制”战略开始，到各种核军备与核战争的专家，不停地制造各种各样的理论。美国政府从艾森豪威尔到肯尼迪，从约翰逊到尼克松，再到冷战结束时的里根总统，提出苏联是个“邪恶帝国”，要进行全面反制，最终美国赢得了冷战，实现了福山所认为的“历史终结”。美国认为它搞战略遏制有一套成熟的理论，有一套经验，有一套模板。

但现在面对中国，它发现原来这一套东西，实际上都不管用了。因为中国的崛起和苏联的崛起是完全不一样的。

第一，中国不搞意识形态输出，苏联当时是有一套意识形态输出的。第二，中国不搞军事集团，第三，中国首先加强国内的经济发展，它以国内的经济发展作为一个基础，作为中国崛起的一个基础，逐步通过开放，与海外先进技术、先进产业的交流与合作，加上我们自己本身各种优势，包括廉价的劳动力与各种具有比较优势的经济要素，还有我们勤奋的中国人民的能力，使得我们经济产生了一种几何级的高速发展。这种发展模式下的高速增长，历史上是独一无二的。

现在谈到中国的对外影响，“一带一路”这种方式也是史无前例的，因为没有国家能够向海外提供如此力度与广度的基础设施，有人把“一带一路”称之为“马歇尔计划”，但“马歇尔计划”无法媲美中国的“一带一路”。“马歇尔计划”当年对西欧提供一些经济援助，持续了4年，西欧各国总共接受了美国包括金融、技术、设备等各种形式的援助合计131.5亿美元。这和我们现在面向100多个国家开展各种基础设施与贸易的合作---仅对巴基斯坦就签署了460亿美元投资协议的大手笔---是无法媲美的。虽然我们需要考虑美元60多年后的贬值因素，但从海上、陆上的大布局，横跨亚欧非及拉美、南太的经济地缘布局来看，这是一种通过提供基础设施公共物品与经济全球化进行特殊结合的国际贡献，这在历史上很难找到。美国过去没有这种情况，苏联更没有。

中国没有通过搞军事集团给美国构成挑战，所以，美国对如何应对中国这种崛起与挑战缺乏良策。特别中国是一种经济高度融入国际体系的崛起：我们讲全球价值链，包括高科技与经济上的高度融合，这种全球价值链遍布东亚、欧洲、北美，它不单单是存在于中美之间，而是分端链接韩国、日本、新加坡、东南亚及我国台湾地区等。所以中美贸易战不单单影响到中国，包括日本对中国的出口，对其他国家的出口，包括东亚对中国的出口，都遭受不同程度的影响。所以，中国是在经济全球化进程中，在国际体系内崛起的，是在体制内逐步逐步做强做大的。它是以一种软性的方式崛起，甚至中国的发展模式已经在发展中国家中成为一种示范。

我们不宣传“中国模式”，也不主动向外输出这种东西，但实际上这种发展模式对很多国家是有影响的。我最近看到一个报道，讲昆山开发区管委会原主任宣炳龙，他通过对发展中国家官员的讲课，吸引了埃塞俄比亚经济开发区官员拜他为师，请他到埃塞当经济顾问，谈昆山如何进行招商引资与实现起飞的。2016年以来，昆山先后为埃塞俄比亚培训3批36人，昆山专家咨询团4次赴埃塞俄比亚培训管理人员100余人（次），这实际上就把我们原来成功的模板带入到埃塞。

这种对外经济合作加传播发展经验的事例不胜枚举，涉及到地区包括拉美、非洲，乃至南太岛国。这种软性的影响使得美国感到非常头痛，它要抵制也无计可施。因为第一，不管在哪些经济项目上，它都会面临许多国家参与，美国无法拿出充足的资源对付中国。第二，它没有国家与政府集中的资源来参与经济竞争。

图片说明：这是12月11日在瑞士日内瓦拍摄的世贸组织总部外景。2019年12月11日，世界贸易组织（WTO）争端解决机制因上诉机构法官人数不足被迫陷入“停摆”。（来源：新华社记者刘曲摄）

多头竞争：摒弃多边疏离盟友

我们学国际关系讲到战略，首先要确定一个国家面对的最大重大挑战是什么？对霸权国家来说，就是对现有国际体系、对以霸权为主的国际秩序构成了什么挑战。美国现在把中国排在俄罗斯之前作为其战略竞争者。而实际情况是，俄罗斯对美国的短期破坏性挑战要远胜于中国，但美国却把中国作为主要的战略制衡对象。

但作为一个战略，需要观察战略实施、目标与结果的正向联系。

第一，要集中调动国家的主要资源去应对这一种挑战。

美国现在具有这种资源吗？它没有这种资源。前面我们讲到太空军，美国原来有四大军种：海陆空，海军陆战队，加上海岸警卫队，加上现在的太空军，成为六大军种。目前美国太空军事力量分散于各军种，包括海军的太空与海洋战争系统司令部、陆军的太空与导弹防御司令部等。建太空军，他们内部有反对意见，认为可以在空军里面设立相关机构即可，建立太空军会浪费国防经费并导致美军机构臃肿。

特朗普和几个军方人士说，太空军并非要将部队送入太空作战，而是要在太空保护美国通讯和监测卫星和其他美国资产，与中国和俄罗斯竞争太空领域的绝对优势。但养一个新军种就要花很多钱。这是美国面临的问题，六大军种、国土安全、控制边境难民、社会医疗、高科技都在竞争资源。

第二，我们讲一个战略要有一个高度的盟邦协调。外部协调重要的要素是建立广泛、互信、强有力的伙伴关系。冷战时期欧洲作为竞争主战场，主要是让北约发挥作用，现在北约和美国关系是分化的，矛盾重重。法国马克龙讲北约“脑死亡”，他讲得刻薄一点，但实际上是点到问题核心了，美国已经无意在北约投入足够的资源与发挥其更多的安全上的影响力。

图片说明：2017年7月13日，在法国巴黎荣军院，法国总统马克龙（左）与访问法国美国总统特朗普交谈。（来源：新华社发杰克·陈摄）

作为一个竞争战略，需要调动所有的战略伙伴的积极性与确保凝聚力，但美国现在缺乏这种真心的战略伙伴。而且它现在实施的政策，是与伙伴的利益、理想、目标对冲的，这包括退出巴黎气候协定、伊朗核协议等。贸易战我们集中关注的是中国本身，第一阶段贸易协定签署将近，但是美国贸易代表莱特希泽表示，下一步就要针对欧盟，因为2019年美国与欧盟的商品贸易逆差达到1800亿美元，美国考虑提高对欧洲商品的关税，贸易问题是特朗普政府的关注重点。欧盟也不是随便可捏的，法国宣布对互联网巨头开征3%数字税，谷歌、亚马逊、脸书等科技巨头都包括在内。

美国现在所执行的单边-双边的贸易政策是绕过多边的贸易体系的，这既是对欧盟、日本、加拿大等支持WTO多边贸易体系的盟国利益的否定；也是对广大发展中国家，包括与美国有密切战略伙伴的冷落。美国一方面否定WTO这个机制，另一方面对中国、印度、俄罗斯和土耳其向WTO提出的对美申诉，仍然进行了应诉，提供证据强调以“国家安全例外”条款来否定WTO的管辖权。

美国这种否定多边的贸易体系的做法与盟国的矛盾越来越大，要这些国家再与美国同心同德，事实上是做不到的。再加上现在让北约成员国增加军费，要韩国增加5倍驻军费，叫日本要增加4倍驻军费。日本的防卫预算超过GDP的百分之1点多，美国要求他们都达到2%以上。但是这些国家长期以来依赖美国的战略保护，同时在外交与安全上听命与美国，跟着美国采取军事行动，成为美国海外战略资产的一个组成部分。现在美国要求它们出更多的军费，把驻军纯粹作为保护驻地国的雇佣军，撇清了美国本身的战略利益与需要。美国战略界很多人指责特朗普，不了解驻军对于美国的战略意义，如果韩国与日本不得不要求美国减少驻军，这对美国的战略利益是重大损害。

现在美国推进针对中国的“印太战略”，中国当然表示反对。这是一个四国准同盟的机制，美国把印度拉过去了，通过2+2会谈，签了《工业安全附件》协议，美印国防工业企业可以联合研发和生产装备。实际上把印度推到前面，去跟中国斗。但是在印太与亚太地区，如果把东盟撇在一边，搞所谓的安全机制是不可能成功的。因为所谓的印太战略核心地区就是南海地区，是东南亚地区。如果东盟不参加，即使拉了印度，也主要在印度洋发挥影响力。日本活动的重心主要是在东海地区，它也明确不赞成用“印太战略”，而是用“印太构想”来降低与中国对抗的姿态；澳大利亚主要是在南太地区。美国在东南亚现在没有真正的军事基地，虽然菲律宾2016年根据双边协议同意5处军事基地供美军选择使用，但基地改建工作并没有完成，菲律宾总统杜特尔特也不允许美国在菲律宾建立永久的军事基地。新加坡则仅仅提供了樟宜基地给美军作为补给用途。

第三，重点战略要有聚焦点，虽然“印太战略”及东亚战略重点是针对中国，但中美并没有形成针锋相对的战略竞争，因为中国对美政策从来不说战略竞争，这是中国的特色。中国的文化和俄罗斯不一样，不会直接使用战略竞争这个概念。虽然我们现在不再提“新型大国关系”这个概念，但“不冲突”“不对抗”的基本内涵或底线我们仍然在坚持，对于美国政客的种种妖魔化中国的无端指责，中国并没有以牙还牙。周旋，斗而不破，适度反击，乃中国特色、风格与手腕。如在南海问题上，我建了5个岛礁，这属于中国声称的历史性主权范围，合理合法，我们现在也不进一步扩建。美国在把中国作为战略竞争对象，它实际上没有找到真正的落脚点、发力点。军事上中国虽然展示了东风41、东风31等洲际导弹，但其有限数量的威慑力基本上是防御性的。“一带一路”项目布局很分散，这么多国家参加，美国也无法聚焦抑制中国。美国把“海外私人投资公司”改成“国际发展金融公司”，它可以买股权，来支持私营公司去非洲、东南亚、南亚搞基础设施的经营。但是其预算每年只有600多亿美元，要分散到全球不同地方，实际上就是撒胡椒粉。

另外，美国遇到的很多棘手的全球及地区的安全问题，不都是中国制造的。如叙利亚、伊朗、朝鲜、乌克兰以及中东欧的波兰等等，它有战略利益，它受到利益攸关方的拉扯，它也是霸权的仲裁者，它要在俄罗斯边境部署反导体系遏制俄的强权。前段时间还有委内瑞拉、美墨边境移民问题。所有这一切使其不得不分散精力，至少占了它很多工作议程，使其顾西难以顾东，捡了芝麻丢了西瓜。这是美国最大的战略分散问题，它战略很难集中到一个地方。战略实施经常不是跟着战略报告走的，而是跟着问题走。美国制定了阿富汗战略的三大支柱：(A)基于条件的撤军；(B)包括外交、经济和军事力量在内的全面战略；(C)改变美国处理巴基斯坦问题的方式。但真的要撤军，美国是下不了决心的，军方明确反对，因为撤了以后塔利班可能回来。现在美国国防部长埃斯珀又称要大幅削减驻非洲、中东和拉丁美洲的美军规模，在西非的美军全数撤离，以专心对付中、俄两国，但能否实施必定要视这些地区的战略利益需要。

战略错位：行动失当风险提升

冷战后美国没有真正的战略统筹或者一个大棋盘，因为它认为进入了一个单极世界，没有大国可以与其对等地在全球进行战略竞争，世界由于失去了二极化，很多地区内历史积累的“宗教-民族-种族-边界”问题就借机爆发出来，美国要管，管不过来；但又想管，其所谓的西方价值与道德的优越地位也在推动其进行评判与干预。

现在讲百年大变局，东升西降、西方衰落、全球化治理受阻等，基本反映就是世界秩序混乱，没有有效的均势与集体制约。在这种大背景下，美国把中国定位为制度性的、系统性的、长期性的、战略性的挑战，希望高科技与部分经济脱钩，搞管制型的经济全球化，这是战略判断的迷茫或误导，中国所谓新兴产业仍在成长过程中，处于价值链的中下端，还面临许多卡脖子技术的差距，对美国科技的挑战并不是急迫的，也不构成对美国利益立时立刻的全面影响。民粹主义的传教士班农这批人就是制造战略恐慌，对于美国来说更重要的是处理其内部不平衡发展与政治制度及治理的问题，其次是保证在全球治理背景下的美国与绝大多数国家利益共赢的问题。

讲到地缘焦点，对于印太战略美国学界就有很多争论，其中一个问题就是---这是战略吗？战略本身有这么宽广的地缘空间吗？过去说亚太，主要是以东亚为主。现在称“印太”，又是印度洋，又是太平洋，美国搞得过来吗？

图片说明：当地时间2020年1月9日，吉布提总统盖莱在吉布提市会见国务委员兼外长王毅。（来源：中华人民共和国外交部网站）

过去美国是以三个岛链在海上围堵中国。现在随着中国海上丝绸之路的发展，在印度洋建立了一系列的港口，在红海吉布提有了用于海军护航、维和、人道主义救援等任务的休整补给基地。对于中国这一线发展，美国军方一些人士提出了第四岛链与第五岛链理论。原来三个岛链要防备中国都很困难，现在中国为了帮助印度洋沿岸国家建造用于经济建设的港口等基础设施，为了反海盗与保证中国海上生命线的安全而发展蓝海军力，美国怎么有能力与理由在这么长的条线上防堵中国？所以，美国战略学界就有人称之为“空洞”的战略，做不到实处。

最后，作为一个真正的大国，战略使用当中，有一个叫做战略模糊性，“离岸制衡”。这些概念或原则主要表明大国要保持一定的超脱性，不能陷于不同行为体的矛盾之中，以维持和平现状，防止一方采取冒险的行动。美国在台湾问题上长期保持这种战略模糊性，在“一个中国”、“三个公报”、“和平谈判”、“反对独立与改变现状”、“对台关系法”之间保持平衡。当年陈水扁被小布什打压，就是因为台独。这两年美台关系的升级，不停地派出军舰穿越台湾海峡，提升更多的官方往来，包括所谓的“国家安全顾问”在公开场合见面等，严重冲击了“一个中国”的底线，也打破了长期存在的微妙的战略默契。按照美国会通过《台湾旅行法》、《台北法案》、《2020财年国防授权法案》等涉台法，实际上给行政机构出了难题。今后美国国防部助理部长、助理国务卿都可访问台湾，过去是没有先例的。在国防外交这个层面，过去最高是帮办的层次，如果现在要提升助理部长，乃至副部长层级，这就是对《中美建交公报》的“一个中国”原则严重挑战；至于军舰在台湾靠港，无论是岛内的高雄，还是离岛的太平岛，都是军事上对中国主权的严重威胁。这种改变两岸关系与“美台”关系现状的动作，实际上是打破了中美战略上脆弱的稳定，更是给台湾民进党分裂势力发出了危险信号，以为美国支持他们，可以任性挑衅大陆，纵容他们采取进一步的台独的举措，也必然导致中国大陆不得不启动《反分裂国家法》的条款，捍卫国家的主权。美国多位权威与明智的两岸问题专家---美国在台协会前理事主席卜睿哲以及薄瑞光---都对蔡英文提出了警告，如果继续采取分裂政策，大陆可能被迫对台动武，他们也明确反对美国行政当局执行国会的涉台法案。

作为一个超级大国实施的大战略，既要威慑敌方的威胁与军事优势，更要避免由于竞争失控与发出错误信号而引发冲突战争。换言之，竞争可以走边缘主义，但同时有一套自我约束的程序。现在它对中国南海诸岛的领海与周边海域不停地搞“自由航行”，中国海军不得不采取措施进行驱逐等干预行动，这是非常危险的，有可能导致擦枪走火。奥巴马时期的国家安全顾问赖斯，对美军南海的所谓“自由航行”是采取高度管控的，这需要得到国安会批准，也是美国文官控制军方的规制。现在特朗普政府授权印太司令部自行决定“自由航行”的地点、方式与时间，导致军方为了显示实力，频繁地进入南海，这必然增加危机爆发的可能。

实际上还可以举出更多的例子。所以这些战略在施过程中，会遇到许多问题，最终妨碍、削弱它达到设计的目标。当然它会有部分如意的结果，同时给我们制造风险，构成压力，引发一些危机，但这些风险、危机会不会演化成一场更严重的危机，会不会导致美国得不偿失，这个现在很难断定。但这个非战略的战略，对美国的战略界提供了进一步研究的案例，如果再过十年，可能会为美国下一步制定新的一种战略提供经验与教训。