深入推进财税体制改革应对美国税改冲击

主持人 范思立

12月15日，在折中了参众两院各自通过的税改版本后，美国共和党发布了最终版本税改方案，该法案将在本周交予参众两院投票，如果两院投票通过，该法案将呈交总统签署生效。最终税改方案将企业税率下调至21%，从2018年起执行，并废除对企业的替代性最低税；对缴纳穿透性税收的小企业，实施20%的收入免税；与之前方案相比，对企业带回海外收入的征税税率有所提高；在对个人减税方面，最高一档个税降低、遗产税免税额度翻倍。

一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动了几下翅膀，可能在两周后引起美国得克萨斯州引起一场龙卷风。而美国此次税改被称为30年来最大的一次税改，它将会对美国经济、中国经济、中美贸易、全球经济以及全球宏观政策走向产生什么样的影响？中国经济时报约请在财税、外贸领域的知名学者就此展开讨论。大家认为，面对美国税改冲击，必须保持战略定力，持续推进我国财税体制改革。

嘉宾

许 生 中国宏观经济研究院经济研究所财税研究室主任

张学诞 中国财政科学研究院公共收入研究中心主任

张茉楠 中国国际经济交流中心研究员

美国税制改革迫切性增强

中国经济时报：美国此次税改的背景是什么？对于美国而言，其必要性体现在哪些方面？

张茉楠：美国被称为“万税之国”，而富兰克林有一句话，世上只有死亡和纳税是不可逃避的。作为一个国家，整个国家治理体系和经济制度的重中之重和一个国家的基石，税收制度对国家的财富分配和国民经济的影响是动一发而牵全身的。

从全球大的趋势来讲，美国整体税制改革迫切性增强。特别是上世纪80年代以来，美国逐步由生产型税基向消费型税基改变，无论美国还是其他发达国家都出现一种新情况，个人所得税和公司所得税出现不同程度的降低，英国、德国、日本纷纷推出本国的税制改革。

对于美国来讲，从里根政府时期的30多年以来一直没有进行大的动作，公司所得税特别是名义公司所得税高于OECD国家的平均水平。美国当前的税收体系会导致过度和低效的对外投资，并带来美国国内投资不足和税基侵蚀。根据美国公共利益研究组织发布的报告显示，2015年美国前500强的公司，有362家公司都在避税天堂建立了自己的分公司，造成了大量美国税收的流失。如苹果、微软、高通这些公司，在海外都有大量的现金，苹果公司在海外将近有2000多亿美元海外现金的利润存留，像微软也有1300多亿美元的利润。

美国税改并非刺激本国经济的“灵丹妙药”

中国经济时报：美国税改对美国经济和全球经济产生哪些影响？

许生：尽管特朗普减税在多大程度上能够发挥作用尚不确定，需要持续观察，但其政策溢出效应基本是肯定的，特别是世界范围内的税收竞争因此而加剧，而且也已经引起欧日等发达国家的抵制和反制。

事实上，在特朗普税改方案首次面世以前，不少国家就已经开始减税。甚至在2016年大选期间，特朗普以大幅减税作为竞选纲领时，各国就已经明确表达了对美减税的基本态度。这说明国际社会对美国减税的溢出效应（对发达国家更多是负面的竞争效应）早有预期。

德国2017年1月宣布通过税改每年为企业减负150亿欧元；英国减税政策已于2017年4月生效，同时，还计划进一步降低企业税率（从现行的20%降至15%以下）；法国今年7月宣布，2018年减税约70亿欧元；同月，印度实行独立以来规模最大的商品和服务税税制改革。近日，日本政府讨论将在2018—2020年度，将积极加薪和投资、物联网和人工智能、致力于创新等类企业的所得税税率降至20%左右，以“把税率负担降低到在国际上有竞争力的水平上”，等等。

尽管人们尚难以对美国税改的外溢效应进行详尽的测算和评估，需要进一步观察，但是，基本可以确知，在国际社会的税收竞争和联合反制下，特朗普税改方案的实施效果肯定会打折扣。

在全球化和世界经济高度一体化的今天，特朗普减税与上世纪80年代的里根减税也难以同日而语。特朗普减税对诱导美跨国公司回流、增加投资可能有一定的效果，但也绝非灵丹妙药，包治百病、包打天下，需要冷静观察，客观对待。

张学诞：税改必然导致美国税收收入减少，财政赤字或进一步扩大，据估算仅个税预计减约1万亿美元，美国国会办公室预测，减税导致财政赤字将增加1.4万亿美元。表面上看美国或成避税地，短期有利于其经济发展，根据高盛集团预测，减税将推动美国2018年和2019年经济增长0.3个百分点。

事实上减税政策多设时限，企业获得的实惠未必如看起来那么大，2016年美国企业的实际有效税率为21.8%，而且不少减税条款设定将于2025年到期，实际降税幅度有限。美国税改可能不是一国现象，将酿成一轮多国的中长期税改竞争，比如英国表示到2020年将企业所得税下调至17%。这将破坏全球税收体系的平衡,给国际贸易及全球经济带来不确定性。

张茉楠：美国税收研究中心等根据众议院减税方案测算的结论认为，美国税改方案有可能使2018年的GDP提高0.6个百分点，到2030年有可能只到0.2%，实际上长期效果是不太明显的。而对债务来讲，溢出效应有非常大的负面影响，长期会增加美国财政赤字和债务负担。根据美国税收联合委员会做的测算，在未来十年，美国这次税改有可能导致财政赤字增加1.5万亿—1.7万亿美元，美国国会预算办公室也进一步测算，到2027年美国的政府债务占到GDP规模有可能从现在的91%上升到97%。

根据我们测算，预计五年之后，美联储可能会缩表1.35万亿美元，因为财政扩张和金融收缩所导致的政策组合，实际上是很难持续的，在这种情况下所产生的系统性风险，我们认为不仅仅是影响经济，影响赤字水平，有可能对金融市场、对全球的财富组合和资产配置组合产生非常大的影响，而美国利率、美国的国债收益率又是全球利率的核心和标杆。所以我们预计，未来随着美国大幅度的扩张和减税，全球利率水平和融资成本都有一个水涨船高的过程，这是我们比较担心对未来全球金融市场所产生的影响。

美国税改冲击不会改变投资的基本格局

中国经济时报：会对我国产生哪些具体影响？

张茉楠：美国税改会对中美之间的成本比较优势产生一个跷跷板的效应。根据联合国贸发会的统计，中国现在外资存量是1.3万亿美元。根据我们测算，美资存量有可能在1300多亿美元。这么大规模的美资存量会不会产生影响呢？我们认为，如果一旦美国海外资本留存收益的税制发生变化，它也可能对美国在华投资，特别是制造业投资会产生一定的影响。美国在华投资总体收益率在10%以上，美国一旦推出一次性税收减免或者税收优惠政策的话，有可能对在中国跨国公司海外留存利润产生一个效应，有可能在一段时间内推动部分跨国公司，特别是制造业类的跨国公司回流美国。但是针对消费类、创新类的企业，因为中国还是全球增长最快的市场，有可能这些行业相对来讲受冲击比较少。

美国此次税改对中国影响最大的是在投资方面，因为美国整体投资成本在下降，有可能吸引全球投资回流美国。我们测算，到2020年中国投资率会下降0.61%，约2000多亿元人民币。

对中美经贸而言，中国因为美国需求和进口扩张，而对美国的出口有所增加，中美贸易之间不平衡的现象不会因为税改而产生大的改变。综合需求要素的变化，投资、贸易以及劳动力影响，未来2020年中国因为美国税改会损失0.19个百分点，相对来讲其实可以忽略不计的。

综合来看，美国税改对中国经济的影响最大是在于财富的再分配和资本流动、产业结构的变化。

张学诞：概括起来讲，会刺激美国在华企业的利润回流和投资撤离，从而加大我国金融市场资本外流的压力，由此造成我国汇率波动。

许生：尽管我国部分行业可能也会面临一定冲击，但是美国税改也不会改变中美在外商投资领域中的基本格局。

美国税改方案核心在于解决国内问题，对我国制造业的影响总体有限，可能会使我国具有比较优势的劳动密集型行业面临一定冲击，需要引起关注。近年来，随着我国制造业不断转型升级，中美在电气机械、通用设备、铁路船舶、航空航天等中高端制造领域的竞争日趋激烈。随着人工智能、智能制造、工业机器人等进一步推广应用，这些行业中美国原先人工成本较高的劣势在特朗普减税的背景下可能被部分抵消，相关行业回流美国的可能性增大，在一定程度上可能给我国带来冲击。

总体看，美国税改对中美双边之间的投资格局影响有限。现阶段，我国对美投资主要集中在制造业（2015年占我国对美投资比重为49.9%）、租赁和商务服务业（27.9%）等领域，主要为拓展国际市场，一般对所得税率不敏感；我国对美在金融、科研（15.3%）等较高端领域中的投资，往往更多从属于相关制造业，独立的科研企业、金融企业赴美投资尚不普遍。由于美国对外企收购美国公司实施严格的安全审查制度，相关税改政策也不会实质性改变我国赴美投资的基本状况。同时，现阶段，美国也并非我国外商直接投资的主要来源国，2016年，我国外商直接投资中美资占比仅为3.23%。所以，美国跨国公司回流对我直接影响有限。

从多边的外商直接投资环境看，美国税改对我国吸引外商直接投资整体上尚不构成替代关系。

在投资领域方面，外商对我国直接投资主要集中在一般制造（2015年外资占比为31%，下同）、房地产（23%）、金融服务（12%）等领域，主要为获得市场占有率，对企业税率不甚敏感；而外商对美国的直接投资则主要集中在高端制造、金融服务、批发零售等领域，对企业税率较为敏感，降低税率有助于吸引外商对美增加投资。

在外资来源地方面，我国外商投资主要来源于香港（2016年占我国外商直接投资总额的73.59%）、新加坡（5.22%）、韩国（4%）等东亚和东南亚国家和地区，欧美发达国家在华投资占比较低；而美国外商投资主要来源于英国、日本和欧盟等发达经济体。这也是英、德、法、日等发达国家反制特朗普减税的一个重要原因。

我国当前之所以成为世界第二大外商直接投资国，主要原因在于我国作为全球新兴市场的巨大吸引力。税收只是影响跨国投资的众多因素之一，而不是唯一因素。据联合国贸发会议商业调查显示，2017年—2019年，我国仍然是外商直接投资的主要目的地之一。

保持战略定力深入推进财税体制改革

中国经济时报：中国应该采取哪些应对措施？

许生：尽管我国加快推进财税体制改革的必要性和紧迫性大大增加，但是应该看到，我国财税体制改革正行走在正确的道路上，必须保持战略定力，增强改革信心。

美国之所以能够不顾巨额债务增加和收入分配差距持续扩大而决意大幅削减税收，主要是由其国际债务发行空间大、税收依赖度相对较低的特殊的政府收入结构决定的。包括我国在内的世界绝大多数国家目前还不具备像美国那样大幅减税的制度条件。我国也不具备主要依靠大规模筹借国际债务来满足政府支出需要的国际环境和货币基础。这就决定了我国政府筹资只能在有限国际债务、税收、规费、国内债务等收入形式中进行相应折中和选择。这与美国税改根本不同。需要客观全面加以看待，综合冷静加以应对。

现阶段我国政府筹资主要依靠企业渠道垫支，降低企业负担需要税费制度综合改革和系统调整。相较于特朗普减税，我国减税的目标则要综合全面得多。“减税”只是我国税制建设的一个方面，而并非税制改革的全部。事实上，我国减税基本杂糅到税制建设和税制完善过程之中，并非是单独列示的目标。

我国新一轮减税远早于特朗普减税，发端于2008年国际金融危机应对过程中的“结构性减税”，也是我国持续推进税制改革的重要组成部分。党的十八届三中全会改革《决定》进一步提出，要深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，并统一规划六大税种改革，部分就有较为明显的“减税”成分，譬如全面推开营改增并进一步兼并税率等。尽管资源税、环保税、房地产税等改革具有一定的增税效应，但均为现阶段我国经济社会发展和生态文明社会建设所必需。大幅度削减政府非税收入和大规模取消政府性收费，事关中央和地方各级政府职能调整，涉及政府治理改革。党的十九大报告又提出了加快建立现代财政制度的改革任务。总体上，我国减税（费）重在社会治理，是持续推进经济、政治、社会、文化、生态等综合改革的核心举措，也是促进国家治理走向现代化的必然选择。

从强化应对角度讲，当前应主要实施简并降低增值税税率改革。将振兴实体经济与促进公平竞争、健全完善增值税制度紧密结合，在调查测算减税效果和财政承受能力的基础上，将原执行17%的工商业增值税税率分步或一步降为11%，与现行服务业行业中11%的税率相一致，促进工业和服务业公平竞争。同时，降低小微企业增值税征收率，切实降低小微企业负担。

张学诞：我们当务之急的应对举措总体上讲是完善促进企业发展和社会公平的税收制度，消除抑制产业升级的税收因素；统筹税费关系，清理各类收费、基金；降低企业综合成本，优化营商环境。

张茉楠：中国应该加强提升国家竞争力的顶层设计，不仅仅是因为美国税改，也是因为十九大提出，中国全面建设现代化经济体系，所以应该加快中国现代财政制度的制度设计。我们认为未来的改革重点是：第一，加强税收改革由间接税逐步转向直接税；第二，改变我们现在企业普遍感觉税负过高的一个状态，切实降低企业的所得税税率；第三，完善价格及分配形成机制，减少间接税对价格的扭曲，使其能精确反映市场供求关系。

避免税基侵蚀，跨国公司利润转移，如何在全球进行推动税收监管、政策协调和合规性的全球治理，我们认为未来全球都要有一个新的设计。特别是在多边税收征管的税收公约方面，其实是应该全面加强税收工作的。

未来影响最大的是投资方面、产业方面、企业竞争力方面，切实地推动中美双边税收协定，保护投资者的利益，保护跨国公司的利益以及推动中美更加平衡的双向投资，这是中国未来要进行制度化设计的重要方面。

美国这轮的制度设计里面有很多保护主义色彩在里面的，有些壁垒在里面的。如何能够通过制度设计，逐步消除投资壁垒和投资歧视，未来中国对美投资和对美产业布局方面应该有一个更加平衡的对等的制度设计。