上海建设智能城市，先看看纽约、芝加哥、新加坡、香港、首尔是怎么做的

随着城市人口急剧增长，纽约、芝加哥、新加坡、首尔、中国香港同上海一样在治安、交通、住房和公共服务等方面面临着越来越大的压力。这些全球城市在大数据采集、数据共享、开放与利用，以及信息安全政策与法规监管等上海智能城市建设的痛点问题上有着很多有益经验，值得上海学习和借鉴。

数据采集——感觉神经元是智能城市的逻辑起点

关注对城市地理位置数据的收集与融合。芝加哥采集城市数据时必然同时采集相应的地理位置信息，由此形成具有300多层的GIS平台才能满足对整个城市动态实时监控。同样，纽约和新加坡已经将人口数据、商业数据等融合于地理信息库，为智能城市注入基础养分。

实行自动采集为主手工采集为辅的数据采集手段。新加坡“智慧国2025”计划的核心就是以“连接”和“收集”为前提的“理解”。通过遍布全国的传感器获取实时数据，再将数据匿名化后共享、分析，实现城市智能运转。当然这种准确、高效、实时的自动采集手段并不适应于所有场景，必要时还需手工采集加以辅助，纽约便是如此。纽约在利用政府共享数据预测、排查房屋非法改建的项目中，要求视察员对投诉信息进行复核，如检查房屋是否“缺少安全出口”或“存在暴露的锅炉”等，并将这些数据手工输入系统，用邮件方式手工上传总部。纽约规定视察员要当日上报采集数据，用制度保证数据的更新速度和预测的准确性。

数据采集好比负责信息输入的感觉神经元，采集什么数据、如何采集是城市通达智敏的逻辑起点。合抱之木，生于毫末；九层之台，起于垒土。期待上海加快推进空间地理库与其他城市数据库的融合应用，构建覆盖全市域的泛在感知的城市物联网系统，提高数据采集人员工作的积极性、主动性、责任心和数据处理能力，从源头提升城市智能化水平。

数据共享——联络神经元使智能城市信息通达

如果说“智敏”是智能城市追求的目标，那么“通达”便是“智敏”的前提条件。这就需要起到联络神经元作用的数据共享体系发挥作用。全球城市的经验是：完备的组织机制和法律保障是实现数据共享的关键要素。2013年纽约颁布《306号行政命令》，要求各政府部门必须配合政府首席数据分析官（CAO）归集所有城市数据到市数据交换平台。“命令”指出：打破数据壁垒，实现共享融合是政府部门的职责和使命。任何部门获得其他部门数据的前提是先共享自己的整个数据集。新加坡原资讯通信发展管理局（IDA）有超过一半的人员派驻到全国48个政府部门充当部门间数据共享与协作的桥梁。这种人员派出式的扁平化的组织机制，完成了CDO的工作职能，成为各城市竞相效仿的典范。

芝加哥在2011年5月任命第一位首席数据官（CDO），专门负责推进数据共享与利用工作。而第二位首席数据官更是由创新与技术部（DoIT）部长亲自兼任，芝加哥对数据共享的重视最终落地成强势有力的组织安排。强大的底层技术是完成数据共享的重要支撑。

为了以最小阻力完成数据共享，纽约最大程度地保留了各部门现有的系统和网络，数据桥（DataBridge）和数据元素交换项目（DEEP）就此诞生。纽约利用一个安全的应用程序编程接口（API）（DataShare）和311数据库的闲置能力完成了交换中心数据库（Data Bridge）的构建。同时数据桥兼具数据共享、管理以及统计分析的功能，这一强大敏捷的系统可以为全市政府机构的分析师提供服务。而数据元素交换项目（DEEP）像一张蜘蛛网，将各部门连接起来，实现数据实时自动交换。芝加哥在布隆伯格慈善基金会的赞助下，建立了基于开源软件的城市体征大数据平台——SmartData。SmartData平台的定位不仅是芝加哥城市大数据共享的基础设施，更是一个帮助各部门预判和决策的智能城市工具箱。凭借开源的优势，SmartData还可为美国其他城市提供构建决策分析工具的技术路线图。

数据共享推动政府内部合力的形成，是智能城市有效运转的基础。《上海市全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》要求“建成城市数据枢纽，实现数据汇集互联和共享应用”，标志着上海正从全市层面对大数据管理与应用进行规划设计。成立市大数据中心是体制建设的全新举措，是实现全市数据共享的重要抓手。以数据驱动业务的工作模式正在形成。为确保《上海市公共数据和一网通办管理办法》的有效实施，大数据中心可以外派CDO到各部门，作为沟通桥梁，通过组织机制创新帮助实现数据共享。另外，上海需进一步扩大政务外网覆盖面，提升政务云的弹性承载能力，研究数据融合与自动标准化解决方案，开发决策分析基础性工具，为各部门数据共享和科学决策提供技术支撑。

数据开放——数据对外联络迸发共治火花

数据开放可以看做是数据共享的特殊形式。公众利用开放数据形成的数据产品会有部分融入智能城市建设中来，迸发社会共治火花。可以说，数据开放是撬动智能城市运转的灵魂杠杆。全球城市通过出台法律政策保障数据开放顺利推进。纽约在2012年颁布《纽约市开放数据法案》，要求到2018年底前所有政府及其分支机构必须开放除安全和隐私外的所有政务数据。“智慧首尔2015”提出打造“首尔开放数据广场”计划。目前，这一数据开放平台已经实现促进信息技术和公共服务产业进步和发展的目标。

数据共享是数据开放的前提，实现全市政务数据共享在很大程度上能够解决开放数据质与量的问题。此外，我们期待将要出台的《上海市公共数据开放管理办法》能够指导数据开放的全流程管理，保障数据开放的公平性、有效性和安全性。

数据利用——中枢神经系统是城市智能的源泉

强有力的领导支持和组织保障。纽约成功推进大数据在政府应用，还要归功于布隆伯格市长力排众议、鼎力支持。当时，布隆伯格市长提出智能城市计划，受到几乎所有人的质疑，律师们引用大量法条反对政务数据被开发利用，预算专家和首席信息官也有自己的立场。但布隆伯格市长看到了数据在城市治理中的巨大价值，顶着压力坚决执行该计划，获得了令人惊叹的成绩。

同纽约一样，芝加哥市长也是推动芝加哥建设大数据之城的关键人物。中国香港成立由行政长官亲自主持的创新及科技督导委员会，以推动大数据科研与创新，并设立智慧城市办公室，协调各政府部门和公私机构的智能城市项目。组建大数据运营团队。纽约成立市长办公室的数据分析团队（MODA），任命城市首席数据分析官（CAO），并组建由纽约运营副市长牵头的纽约市数据分析指导委员会，制定全市数据分析的总体战略。芝加哥聘用IBM公司的高级数据专家为城市首席分析官。创新与技术部更如同企业一样根据智能城市的功能需求组建由数据科学、GIS、软件开发、信息安全等部门组成的数据运营团队。

新加坡为促进各部门数据智能化应用，也从2014年开始聘用政府数据科学家。以需求导向开发大数据应用。为践行以市民为中心的政府服务理念。全球城市基本都是以需求导向开发大数据应用产品。不管是纽约下水道非法倾倒食用油检测系统、房屋非法改建排查项目，还是新加坡大规模监控系统RAHS和Onemap空间地图，都是从市民需求的角度开发的。

数据利用过程就像中枢神经系统对信息进行复杂分析处理并做出决策，最终将行动指令传至运动神经元的过程。这是智能城市的核心部分，决定了一个城市的治理能级。上海需要在目前体制机制创新的条件下，完善人才队伍建设，充分挖掘各部门已培养的大数据人才，组建一支分散在各行业的既懂技术又懂业务的专业大数据分析团队。

数据安全——智能城市正常运转的生命线

用法条“例外情形”鼓励政府对大数据的利用。新加坡在2012年颁布《个人资料保护法》（PDPA）。PDPA的特殊之处在于，虽然是一部旨在规范私人企业和机构使用个人信息行为的法律，但法条明确说明约束对象是“组织”，并在附件详细列举了采集、利用和披露个人信息未经同意的例外事项，为政府利用大数据进行社会治理铺平道路。同时PDPA规定，共享目的是判断共享数据合法性的底线，这就限制了私营机构对个人信息的滥用。用法律规制数据监管与救济行为。新加坡根据《信息通信媒体发展管理局（IMDA）法案》和《政府技术局法案》分别重组和创建信息通信媒体发展管理局（IMDA）和政府技术局（GovTech），得以将数据利用和数据监管分离，实现了数据监管的中立性，更好的推进了智能城市的合规进程。首尔根据《公共数据的提供以及激励使用的相关法律》设立公共数据供给纠纷调解委员会，专门负责对公共数据纠纷提供救济，维护了个人数据权。

不以规矩，不成方圆。上海需要一部更适用于政府大数据治理场景的法规。明确政务数据权属，制定数据采集、共享、开放、利用和展示的全流程操作细则，监督政府对公共安全视频监控、手机信令侦听、无线信号嗅探等科技手段的使用行为，加强对公共数据纠纷的救济和责任追究，让智能城市合规、安全运转，真正成为依法治国的利器。

作者单位：上海社会科学院信息研究所、上海立信会计金融学院

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