中美英居住用地比较，中国最低，英国也不足

5月18日，周天勇教授在微信公众号“天勇谈经济”上发了一篇文章“居住用地供应过少不符合社会发展和人民美好生活的需要”。巧的是，5月16日，英国《金融时报》首席经济评论员马丁·沃尔夫（Martin Wolf）在《金融时报》上发了一篇文章，“为什么必须对城市规划进行彻底的改革”（Why radical reform of urban planning is essential）。两篇文章相映成趣，反映了中国和英国有同样的问题，城镇居住用地供应过少。我查了一下美国的用地情况，居住用地相对中国和英国更多。

一、中英美三国用地情况

1.中国

周天勇文整理统计，2020年在中国已经利用的土地（102.5亿亩，合683万平方公里，占960万平方公里的71%）中，耕地202290万亩、园地21180万亩和草原328980万亩，合计552450万亩，占53.89%；林地379200万亩，占36.99%；农村和城镇居住用地合计20850万亩，占2.03%（其中城镇居民9.02亿人，居住用地3825万亩，只占0.37%；农村居民5.10亿人，居住用地17025万亩，也只占1.66%）；工业仓储用地12898万亩，占1.26%；交通水利用地11670万亩，占1.14%。

2. 英国

马丁的文列出了一个图表，2018年，英国农业用地占62.8%，森林、健康和水占21.0%，居住花园占4.8%，交通和公用事业占4.3%，户外娱乐用地占2.2%，居住用地占1.1%，工商用地占0.4%。

英国土地用途（2018年）

3.美国

据美国农业部2017年公布的统计，2012年末，美国22.6亿英亩（合915万平方公里，占美国937万平方公里国土面积的97.6%）已利用土地中：

农业用地占比52.5%，其中耕地占16.7%，放牧用地占35.3%（其中草地牧场占29%），特殊用地（农场，农场道路）占0.4%；

非农业用地占比47.5%，其中不放牧的林地占22.2%，特殊用地占13.6%（其中交通用地1.2%，娱乐和野生动物保护区11.2%，国防区域1.2%），城市土地占3.1%，其他用地8.7%。

美国住房统计（AHS，The American Housing Survey）显示，2013年美国城乡居住用地合计1.391亿英亩，和2012年的已利用土地相比，占6.15%，其中城市居住用地3280万英亩，占已利用土地的1.45%，农村居住用地1.063亿英亩（合64524万亩），占已利用土地的4.70%。城市居住用地占城市土地（7000万英亩）的47%。

美国土地主要用途（1959-2012）

4.已利用土地使用比较

各国土地用途分类不完全一致，主要用途还是可比。

农林用地占比（均为占已利用土地之比），中国是90.88%，英国是83.8%，美国是74.7%。民以食为天，农业虽然GDP占比低，但农业是人类生存发展的基础，占地最大。

美国耕地（cropland）2012年末面积3.92亿英亩，折合23.79亿亩，中国2019年末耕地面积20.23亿亩。美国比中国多3.56亿亩。美国耕地面积1949年为4.79亿英亩，63年来略有下降。中国耕地面积WIND中有数据的最早为2001年，19.14亿亩，18年来略有上升。

居住用地占比，中国是2.03%，英国虽然居住用地仅占1.1%，加上居住花园（residential gardens）为5.9%。中国农村居住用地（宅基地）应该也包括小院子，那就基本可比了。美国居住用地占6.15%。城镇居住用地占比，中国仅为0.37%，美国为1.45%，英国没有城镇和农村的分类。

英国的居住花园居然占比高达4.8%。马丁开篇写房屋和花园仅占可用土地的5.9%（把居住花园也归为广义居住用地了），后面写认为每块耕地都有不朽的价值很荒谬，难道孩子们在有花园的大房子里长大不是更重要吗？英国人真是重视花园。中国在农村有个小院子正常，在城市住房带花园那就是豪宅了。

美国的城市居住用地3280万英亩，折合19910万亩，是中国的5.2倍，农村居住用地1.063亿英亩，折合64524万亩，是中国的3.8倍。而2020年，美国是3.3亿人，中国是14.1亿人。据国际劳工组织，2019年末农业就业人员占劳动力比重，中国是25.36%，美国1.34%，英国1.03%。美国农村人这么少，居住用地居然这么多。

爱德华·格莱泽在《城市的胜利》一书中，指出田园牧歌生活方式、城市平面扩展式的居住方式非常不低碳环保，人口密集度高的城市才是更低碳的。“城市化人口居住在围绕着电梯修建的、人口密集的城市里，而非居住在围绕着城市修建的、平面扩展的地区，那么这对地球来说是大有益处的。”

5.城镇居民居住用地占城市建设用地比较

周天勇文指出，中国非农村建设用地中供城镇居民居住用地比例也最低。2020年工业仓储和交通水利用地占到建设用地的72%，而城镇居民居住用地只占到11.19%。

高善文2017年所写的“重点城市房价上涨的谜底是土地供应垄断”一文中指出，日本三大城市圈居住用地在城市建设用地之中的占比为44%，纽约为38%。经济发达程度和人员稠密程度接近的中国深圳为19%，香港是18%。首尔和伦敦城市圈居住用地占城市建设用地比重分别是57%和55%，而北京和天津仅有19%。中国大中小城市居住用地的比例大致都在30%附近，控制小区内的道路和绿地后进一步降低到20%左右。

中国指数研究院2018年“我们梳理了大量国际经验，发现土地供给政策的三大趋势”一文中也列了中国部分城市与伦敦、纽约、首尔三个国外城市的居住用地在城市建设用地之中的占比图，和高善文的数据虽略有不同，比较接近。

二、中国需要增加城镇居住用地吗?

从数据比较看，中国的城镇居住用地占城镇建设用地比重，和城镇居住用地占已开发土地比重，都明显低于英美。而且城镇居住用地占已利用土地份额微不足道，看起来即使翻番，也不会影响耕地（粮食安全）等其他用途，但对房价却会有巨大影响。

从中自然得到一个推论是中国应该增加城镇居住用地供应。不过城镇居住用地和城镇居民住房供应还不能等同。中国居住用地占比比美国和英国少，一个重要原因是中国住宅以楼房为主，同样土地面积的住房套数、面积高于美国和英国。首先要搞清中国城镇居民住房短缺程度如何。如果短缺，就需要研究如何增加供给。

1. 中国的住房供应是否不足?

2020年10月23日，住房和城乡建设部部长王蒙徽在人民网“人民要论”发文“住房和城乡建设事业发展成就显著”，指出“十三五”期间，我国住房和城乡建设取得了辉煌成就。城乡居民住房水平明显提高，2019年城镇居民人均住房建筑面积达到39.8平方米，农村居民人均住房建筑面积达到48.9平方米。

沈昕2020年11月16日发于“易居研究院”微信公众号的“我国城镇人均住房面积还有提升空间”一文，对人均住房面积作了国际比较。国际上，对住房面积统计的口径一般为套内面积，而中国一般是含公摊的建筑面积。为了具有可比性，把中国城镇人均住房建筑面积39.8平米，按照0.8的系数折合为31.8平方米的套内面积。全球主要国家中，美国的城镇人均住房面积遥遥领先于其他国家，达到67平米，这与美国地广人稀、住房形态以独栋类HOUSE为主有关。德国、法国和英国这三个欧洲发达国家城镇人均住房面积40平米左右。亚洲国家的城镇人均住房面积普遍较小，日本33.5平米、新加坡30平米、韩国28平米，这主要与亚洲国家人口密度较大，城市以公寓类为主的住房形态有关。连地广人稀的俄罗斯，由于人口基本集中在欧洲部分的莫斯科、圣彼得堡等大城市，城镇人均住房面积也比较小，仅为28平米。文中认为综合考虑日德法英四国成熟平稳期的人均住房面积水平为36平米，我国还有10%的提升空间。

2018年11月26日中金公司报告“数说中国存量住房”，估算2017年末中国城镇住房总存量261亿平方米，共计2.7亿套（不含集体宿舍）。家庭户（不含集体户）户均住房1.13套，其中城区仅1.07套。报告指出户均1套房并不表示“充足”。市场上需要一定比例的冗余住房为家庭换房找房提供选择。这一合理的冗余比例（或称自然空置率）一般至少不低于10%。因此，中国城镇范围户均住房套数基本合理，而城区仍略有不足。而且存量房中仍有较高比例的低质量住房。国家统计局2015年抽样调查显示：存量住房中78%为6层及以下建筑（21%为平房），这其中绝大部分没有电梯；16%的住房无厨房或卫生间（美日等发达国家该比例接近0）；15%建于1990年以前。此外，存量住房套型结构偏小。一居和二居室占比达62%，而四居室及以上占比仅7%。这不仅预示着大量的拆除、改建，也意味着巨大的潜在改善型需求。测算显示，目前中国家庭户住房自有化率80%（若包含集体户则为75%）。城镇家庭户中，20%无房，65%仅有一套房，15%有两套及以上住房（平均3.2套）。报告指出，正因为住房总量并不过剩、质量亟待提升、拥有多套房的家庭只是少数、空置率实际上并不高，房价过去这些年才会一直上涨，这在本质上是供需矛盾的结果。

任泽平2021年4月26日发于“泽平宏观”微信公众号的“中国住房市值报告”测算，2018年中国住房市值为46.7万亿美元，明显大于美国的25.8万亿美元、日本的10.3万亿美元、英法德三国合计的28.0万亿美元。从住房市值与GDP的比例看，2018年中国为356%，高于美国的126%、日本的208%、德国的238%、英国的320%、法国的341%。报告认为，中国住房市值与GDP比例较高源于人地错配、供求失衡以及货币超发，一二线高房价，三四线高库存，导致全国住房市值高。中国人口长期大量向一二线核心城市集聚，但是人地严重错配，一二线城市土地供给严重不足导致高房价，三四线城市土地供给较多导致高库存，进而导致全国住房市值较高。

综合各报告看来，中国的住房总量并不过剩，人均居住面积有一定提高空间，但也不是很大。而且中国的房价以市值、租售比、房价收入比等指标看来，在世界上都属于较高水平。房价高不能主要从需求端抑制需求，更需要从供给端增加供给。房价高与地价高有关，还是需要提高城镇居住用地供应。

2.如何提高城镇居住用地供应?

周天勇（2021）认为中国城镇居住用地供应不足的原因是地方政府垄断卖地，为了获得更多的地方财政收入囤地待沽，不断推高地价。

高善文（2017）指出，中国大陆的房地产市场，与全世界绝大部分国家和地区最根本的差异在于土地制度——中国大陆的城市土地是国有的，全世界绝大多数城市和地区土地是私有的。其影响在于，在私有制度下，土地供应是竞争性的；在国有制度下，土地供应是垄断性的。在私有土地制度下，随着房屋价格的上升，市中心的土地所有者会倾向于将土地转为住宅用途，或提高容积率，并游说政府修改规划，但这一机制在土地国有制度下是不存在的，这导致了土地使用效率的差异。

中国指数研究院（2018）也写道，英法美等国实行的是土地私有制，土地市场以二级市场的自由交易为主。地方政府不直接参与交易，也没有对土地市场交易的直接控制权。买卖双方通过房地产中介协调交易价格以促成成交。市场化的土地供应机制一定程度上保障了土地的多主体、多渠道供应。但在特定阶段也出现了供应不足的问题，为了增加供应量，政府也进行了诸多的政策引导。1947年英国通过《城乡规划法》，规定只有国家才具有变更土地用途的权力。英国市级政府通过对地方发展计划决定是否批准签发规划许可证以实现对土地用途管制，进而达到对房屋供给进行间接调控目的。

但有意思的是，看来英国也没有解决住房土地供应不足的问题。马丁（2021）文章指出，关于新增住房的用地短缺的说法是荒谬的。供应不足解释了为什么英国某些地区的房价上涨了这么多。有开发许可的土地，其价值是没有开发许可的土地的100倍。用地规划系统是经济中最大的市场的扭曲：它扼杀了供应，使那些已经拥有住房的业主不劳而获，获得巨大收益。英国84%的人口生活在城市地区，城市创造了最主要的GDP，农业在国内生产总值中的份额仅为0.61%，但是城市用地却这么紧张。他认为如果土地开发后的价值比现有使用价值高，就应该开发。最重要的是，地方政府需要获得足够份额（可能是全部）的规划收益，以便资助所需的基础设施和改善对所有居民的服务。

马丁所建议的地方政府获得足够份额的规划收益，中国已经这样做了，而中国很多城市的住房仍然供不应求，抑制房价过快上涨，反复成为调控目标。可见土地制度的差异也并非决定性的影响，管理的思路、政策手段可能还是更为重要。

2020年8月26日，住房和城乡建设部在北京召开部分城市房地产工作会商会，贯彻落实党中央、国务院关于房地产市场平稳健康发展决策部署，要求“住房供需矛盾突出的城市要增加住宅及用地供应，支持合理自住需求，坚决遏制投机炒房。”任泽平文中也指出“一二线城市土地供给严重不足导致高房价，三四线城市土地供给较多导致高库存”。需要增加居住用地供应的，是一部分城市。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，在“推进要素市场化配置改革”一节中写道，“建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大用地自主权，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给。”在“完善住房市场体系和住房保障体系”一节中写道，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。坚持因地制宜、多策并举，夯实城市政府主体责任，稳定地价、房价和预期。建立住房和土地联动机制，加强房地产金融调控，发挥住房税收调节作用，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。”地方政府对土地供应自主权较大。关键还是地方政府在中央要求和自身利益驱动下如何调控土地供给。